一、引言
2015年《立法法》修订，人大主导立法原则正式以法律形式确定下来。发挥人大在立法中的主导作用既是新形势下加强和改进立法工作的重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。诸多学者认为，人大主导立法并不意味着人大在立法过程中事必躬亲，而是享有“最重要”“最基本”的立法职权，以及立法决策中的主要“话语权”与最终决定权。
长期以来，我国地方立法实践中存在着人大及其常委会立法权限划分不清的问题。《宪法》和《地方各级人民代表大会和各地各级人民政府组织法》赋予省、设区的市地方人大及其常委会制定地方性法规的权力。其中，地方人大常委会在本级人大闭会期间制定和颁布地方性法规。2000年《立法法》曾为权限划分提供了框架性的规范思路：“本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”然而，这一表述过于笼统，对特别重大事项的判断和理解并没有明确客观的衡量标准。这也在一定程度上导致地方人大及其常委会立法权限划分方面出现很多问题。根据学者统计，地方人大常委会实际上制定、修改了超过八九成的地方性法规。更有学者指出，常委会作为地方人大的常设机构，有窃取地方人大立法权之嫌。
本文立足全国省级地方1979年以来的地方立法实践，尝试建立地方立法数据库，以期系统的解构立法权限划分的地方实践问题。我们首先在“文献回顾”一节梳理了中外文献对我国地方立法权限划分的研究，并在此基础上重新梳理了人大及其常委会立法权限的划分的影响因素，如立法文本，立法经验等。在本文的第三部分，我们从立法文本的分析入手，重新梳理各省对立法权限划分的立法规定，将立法权限划分为四种模式。并将立法事项区分为内部立法和外部立法。我们发现，地方人大立法总体上呈现出内部化特征，特别重大事项在一定程度上被曲解为规定地方人大的内部性事务。随后，在本文的第四部分，我们提出并测量了“地方立法效能”概念，简要分析了我国各省立法效能的分布情况。最后，我们探讨并展望了地方立法实证研究的前景。
二、文献回顾
地方人大及其常委会立法权限划分的研究主题大致可以分为两类，一是从地方实践角度探讨地方立法规定对立法权限、“特别重大事项”的理解，从而得出地方人大立法权不彰的基本论断。二是探讨地方人大立法权疲软背后的制度原因。
(一)地方立法规定与立法权限划分
诸多学者以地方立法本文对立法权限的规范程度为依据区分不同的地方立法模式。肖巧平将地方立法模式分为概括性规定、程序性规定和具体规定三种。李杨章则对立法模式做了更细致的划分，详细归纳了地方立法文本对地方人大立法事项不完全列举的内容。这些分类细致分析了各省的立法规则，但仍然没有解释各种模式之间的实质区别，且各类模式间有相当的重叠。
其次，在立法模式划分的基础上，多数学者又进一步探讨了各省对“特别重大事项”的理解，揭示了地方立法实践中“内部化”特别重大事项的现象。就特别重大事项的范围及确定方式，庞凌指出，本行政区域特别重大事项只能由地方人大通过，而非将人大立法限于特别重大事项。李杨章则认为，在区分哪些是人大专属立法权时，应当采取列举加概括方式，遵循界定和认定两大思路，按照法定性、职权性和特大性标准。
同时，诸多学者也明确指出了地方人大立法权被“窃取”的现象。一方面，地方人大常委会制定了绝大部分的法律，有学者指出，省级地方性法规约99%由常委会立法。另一方面，人大立法存在内部化倾向。有学者统计截止到2010年为止，省级人大制定的地方法规基本是内部性的立法条例与本级人大议事规则，涉及其他事项的只有五部。
(二)解释地方人大立法权的疲软
诸多学者进一步探讨了地方人大立法权被“窃取”的原因。首先，地方人大“疲软”与《立法法》相关规定的模糊有关。在《立法法》制定过程中，立法者们认为，全国人大及其常委会立法权限应以法律是否基本而划分，然而地方性法规“没有也难做基本与非基本之分”。全国人大常委会发布的《立法法释义》仅指出，一般而言，凡涉及本地区全局的重要事项或涉及较多群众切身利益或较多群众关心的事项，可以认定为是特别重大事项。2015年立法法修订虽然把“人大主导立法”确定为基本立法原则，却并没有对人大及其常委会之间的立法权限划分做出更为明确的规定。
其次，部分学者质疑是否需要进一步明确划分地方立法权限。还有学者通过实证研究指出，地方人大会议期短而机构庞大，这与立法过程精致化、立法事务专业化与专门化之间存在冲突。同时，常委会是人大常设机关，人大与常委会缺乏不同主体之间对权限争议的本能诉求，人大缺乏扩张立法权的动力。简而言之，既往研究认为地方人大及其常委会的职权划分或者是不必的，或者是“无法实现”的。
(三)衡量地方人大立法效能
立法机关的立法效能是比较视角下立法研究的关注重点之一。通常情况下，衡量立法效能(legislative productivity；legislative output)的标准是当期立法机关审议通过的法案数量。如Hunkins以美国第93至114届国会审议、通过并生效的法案数量为研究对象，检验了意识形态差异，政党团结，分立政府以及多数党规模等因素对国会立法效能的影响。
本文借鉴了比较研究的一般处理方式，以当期人大及其常委会通过的地方性法规数量来衡量地方人大的立法效能。这里我们将地方立法效能高低视作地方立法活跃度高低的标准。由于各地方人大会期略有差别，我们以5年为期做横向比较。各省级人大换届时间相近，且任职期限均为5年，因此，以5年为界能更好的反映和比较各省人大每届任期内的立法效能。此外，因为我们考察的是当期人大及其常委会的立法效能，因此不考虑地方性法规效力是否为现行有效。
(四)数据与方法
我们借助北大法宝数据库，整理并建立了我国31个省级行政区(不包括港澳台)自1979年至2018年11月制定和修改的13095地方性法规地方性数据库以衡量地方立法实践。(参见表2-1)我们还通过对数据库中各省地方性立法条例的文本分析对地方立法模式进行了重新分类。
三、立法文本与地方人大立法
(一)地方立法权限划分模式
我们根据地方人大及其常委会立法权限划分的抽象化程度，归纳出四种立法权限划分模式：缄默类，遵循类，概括列举类和具体列举类，从缄默类到具体列举类立法权限划分的规定趋向成熟和精细化。(参见图3-1)
缄默类是指地方立法条例中未对立法权限划分做具体规定。四川、宁夏、青海三省皆属于缄默类。遵循类是指地方立法条例的规定与《立法法》完全相同，即规定“本行政区域特别重大事项”应当由地方人大立法。采取遵循类的立法模式的省级地方共有8个，分别是广西、内蒙古、浙江、山东、上海、北京、天津和湖北。概括类列举则是指地方立法条例对应该由人大立法的事项作了列举，但是这些列举概括性较强，并不指向明确的事务。采取概括列举模式的省级地方有八个，分别是贵州、山西、福建、河北、新疆、西藏、湖南和海南。
最后，具体列举类是指省级人大在相关立法规则中具体列举了应由人大立法的特别重大事项。采用具体列举类的省份最多，包括吉林、重庆等12个省份。常见的列举事项包括人大(及其常委会)立法程序，人大工作规则，监督选举程序和人大代表履职活动等。
2015年《立法法》修改后，有八个省份修改了立法条例中的相关表述。其中，内蒙古的立法模式从缄默类转为遵循类，贵州从缄默类转为概括列举类，吉林等四省从缄默类转为具体列举类，重庆则从遵循类转为具体列举类。比较特别的是北京，北京的立法模式从概括列举类变回遵循类。总体而言，在中央层面的政策发生变动时，地方应时而动，在立法文本中的表述中更趋向精细化。
值得注意的是，我们并未发现立法文本的精细度与人大立法效能之间的关系。在立法权限划分类型相同的省份，人大立法表现差异极大，地方立法文本精细度与地方人大立法实践之间并不具有明显的相关性。
(二)地方人大立法状况
本文分析的31个省级地方自1979年以来制定和修改了13095件地方性法规，其中5131件法规现行有效。而相较于庞大的地方立法总数，由地方人大制定的立法数量十分有限。1979年以来，省级行政区的人大制定和修改的地方性法规仅134件，占地方立法总数的1.02%，其中58件现行有效。就各省的情况来看，安徽省人大立法数量最多，共有9件，甘肃的人大立法占地方立法总数比重最低，为0.42%。总体来看，地方人大常委会几乎垄断立法权，地方人大立法不活跃，人大立法数量少、比例低。
其次，地方人大立法长期存在内部化倾向。根据法规涉及的立法事项的不同，法规可分为内部立法和外部立法两类。内部立法是指地方法规主要是规范地方人大及其常委会内部运作事宜以及代表工作事宜，多是程序性法规。内部立法通常包括立法条例，议事规则，立法程序，人大代表建议、批评和意见办理，人大议案等事项。外部立法则是地方法规试图规范其他国家机关运作或社会公共事务。外部立法集中在环境资源保护、人大监督、特殊群体（例如老年人、妇女儿童和劳动者等）权益保护、教科文卫、食品及生产安全等事务中。关注立法权限划分的学者均已指出，地方人大立法存在显著的内部化倾向，《立法法》规定的“特别重大事项”在实践中被曲解为地方人大的内部性立法。在我们考察省级地方人大的134件立法中，属于内部立法的有92件，占比约69%；外部立法有42件，约占31%，地方人大内部立法是外部立法的两倍多。从分省实践看，内蒙古、吉林、四川、宁夏、山东、新疆、江西、贵州、辽宁、陕西、青海等十一个省人大尚无外部立法实践。
四、立法效能与地方人大立法
如前所述，我们以五年为期，考察了全国各省级地方的总体立法效能。图4-1分别显示图4-1和报告了1979年以来我国各省级地方总体立法效能。我国省级地方立法效能差异较大，立法效能最高的是江苏，共549件，效能最低的是西藏，共201件。重庆、湖南、湖北、山东和上海等省级地方大部分届次人大立法效能高于平均水平，青海、西藏、黑龙江和宁夏等省级地方全部或大部分届次人大立法效能低于平均水平。总的来说，我国地方立法实践存在较大地区差异，立法经验丰富程度和相关队伍的培养水平不一。
从立法效能与人大立法的关系角度考察，我们发现地方立法的总体效能与地方人大立法之间有一定关联。在地方立法总体较为活跃的地区，地方人大立法相对更加活跃。具体到各个省份的表现来看，北京和安徽的人大立法活跃度要显著高于其他地方，而吉林、贵州相对活跃的地方立法却并没有促进人大立法活动。
五、总结与展望
当前在立法理念和地方立法实践中都出现了进一步解决立法权限划分问题的契机。首先，“人大主导立法”原则已经正式上升为国家法律，成为规范新时期国家立法工作的基本要求。随着人大及其常委会在立法中发挥主导作用，厘清人大及其常委会在立法权限上的划分，维护人大的立法主体权威势在必行。这也符合十八大以来，追求“精细化、民主化、科学化”的新立法理念的要求。
其次，目前地方人大已经在积极探索解决地方人大立法面临的现实困境，特别是人大会期短与人大立法任务繁重之间的矛盾。近来，上海市在制定《生活垃圾管理条例》时，摸索出一套可行的做法：先由市人大常委会三次审议草案，待草案内容相对成熟后，交由市人大充分讨论、审议并最终表决。这种方式既能发挥人大在立法过程中的作用，又能在一定程度上克服人大会期短，议程紧凑的压力，不失为一种有益探索。
同时，本文对立法文本的分析，也在一定程度上揭示了地方立法研究需要更多的实证视角。在立法学尚在发展的前提下，特别是我们的立法队伍建设仍在探索之中，立法文本、立法技术与立法实践之间的联系尚不紧密。探求我国地方立法，需要诉诸于文本之外，寻求赋权人大、积极立法的实践路径。
人大主导立法原则的确立对我国立法实践提出了全新的要求，全国各级人大需要以全局性考量和宏观视野制定实践所需要的法，高质量的法。立法权限的横向与纵向的更加科学的划分是夯实人大立法权的重要途径，但也需要其他促进立法科学性民主性措施的配合。规范立法流程，大力发展开门立法，提高立法透明度，完善立法事后评估机制等都将对我国立法实践，特别是地方立法实践有所裨益。（本文系作者向第六届民主与法治学术交流座谈会提交的论文）
收藏
打印