今年是新中国成立70周年，10月1日刚刚举行了隆重的庆祝大会以及盛大的阅兵仪式和群众游行活动。在庆祝大会上，习近平总书记发表重要讲话指出，70年来中国的发展取得了令世界刮目相看的伟大成就，在前进征程上，我们要坚持中国共产党领导，坚持人民主体地位，坚持中国特色社会主义道路，不断满足人民对美好生活的向往，不断创造新的历史伟业。今年也是地方人大设立常委会40周年，1979年五届全国人大二次会议通过了新的《地方组织法》，规定在县级以上的地方人大设立常委会，这在人民代表大会制度发展史上，乃至在新中国的政治建设史上，都具有重要的历史意义。习近平总书记日前在给地方人大及其常委会工作作出的重要批示中对此给予了充分肯定。地方人大常委会的设立，意味着人大制度初步定型， 能够作为一项比较完整的制度在我国的政治生活发挥其应有作用，包括在促进并实现中央和地方两个积极性充分发挥这个问题上的重要作用。在改革开放伊始就出台的这项重大改革举措，在之后40年的改革和发展进程中也的确发挥了重要作用。鉴于人大制度是我国的根本政治制度，人大制度的定型和完善，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大的现实意义。在前不久十九届四中全会做出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中再次明确重申，坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度。
坚持和完善人大制度是我们党一脉相承的政治主张，历任党中央都非常重视人大工作。十八大以来以习近平同志为核心的党中央再次重申，在新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。为此，中央出台了一系列有关完善人大制度、做好人大工作的指导性文件。十八大以来中央出台的有关人大工作的文件之多，与新中国历史上各个时期相比都是非常罕见的，可见目前中央对人大工作重视程度之高，从这里也可以看出人大制度对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要性。而从这些重要的政策以及中央领导人重要讲话中可以看出贯穿其中的一条基本主线，就是坚持以人民为中心，在推进国家治理现代化进程中充分发挥人大制度的根本政治制度作用。关于人大制度对于推进国家治理现代化的重要意义以及在当前的形势和条件下如何发挥人大的作用，可以从以下三个方面来进一步讨论。
一、建立健全人民当家作主的制度体系是推进国家治理现代化的基本主题
回望70年来建设、改革和发展的历程， 也可以把目光放得更长远一些，将新中国的建设史放在近现代百余年来的历史进程中来看，一个基本主题或者说历史性的任务，就是建立起一个强大的现代国家。而现代国家建构的一项基本内容，也是现代国家的一个基本特征，就是建立起一整套与现代化社会发展相适应的治国理政的制度体系，并且不断提升运用这样一套制度体系管理国家和社会公共事务的能力，换言之，就是要将公权力的运行纳入到国家的制度的范围内和轨道上。而现代国家通常也都会逐步建立起以宪法为“总章程”或“总依据”的法律体系， 而且治国理政的制度体系的主要内容，通常都会在宪法和法律上得到确认和规范。换言之，国家治理体系的主要部分通常会以法治体系为呈现和运行的基本方式。因此，相应地，现在通常所讲的治理能力现代化问题， 就是不断增强运用这样一整套国家制度管理社会各方面事务的能力，也就是习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中明确提出的“四个善于”问题， 实际上，也就是意味着要逐步实现权力运行的规范化、制度化、法律化、程序化，按照宪法和法律的要求行使权力。这也是全面依法治国的首要的基本的要求和内容。
建构现代国家治理体系以及相应的法治体系，这是现代化进程的一般性规律。而新中国的国家建设目标是建立一个社会主义现代化强国。实现人民当家作主是社会主义的本质要求。因此，于新中国而言，国家治理体系的建构不仅要遵循现代国家建设的普遍法则，而且必然也必须以建立健全人民当家作主的制度体系为基本的目标和要求。
简言之，逐步探索建构与现代化发展内在要求相适应的治国理政的制度体系，并且以实现人民当家作主作为这样一整套管理国家和社会公共事务的制度体系的基本原则和目标要求，这两个方面拧成一股绳，构成了贯穿新中国70年来政治建设和政治发展的一条主线，也是新中国国家治理体系建构的基本主题。回首70年的历史进程可以看到， 每当遵循这一主题推进发展的时候，往往也是我国各方面事业建设比较顺利的时期；每当偏离这条主线的时候，经济社会发展就是遭遇挫折，甚至陷入低谷。而之所以如此， 一个直接的原因就在于我国作为一个发展中国家，一个后发大国，面临着实现赶超的历史性任务，因此，政府主导型的发展模式就成为必然的选项。鉴于权力天然具有的“双刃剑效应”，将政府的权力运行纳入到国家的制度化和法治化轨道，对于发展中国家来说就成为更加迫切的要求，我国当然也不例外。而另一方面，经济社会发展的根本动力还是源于社会主体的积极性和创造性。以制度体系保证人民当家作主，正是为了通过体现人民意志，保障人民权益，从而激发人民群众的创造活力。当前，我国发展已经进入新时代，如何进一步更充分地调动人民群众的积极性和活力，已经成为更加迫切的治理议题。
二、人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式
继十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革任务，前不久，十九届四中全会又专门着重研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题， 并作出了相应的决定。虽然提出制度建设的议题，并进而形成国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，是相对晚近的事，关于建构国家制度体系的议题，实际上可以追溯到中国革命时期，那时我们党就已经开始思考未来如何治理国家的问题。新中国成立后在探索建立与中国实际相适应的国家治理体系方面取得了重要成果。改革开放以来，我们党又以全新的角度开始思考和探索这个问题。直至当前，已经明确认识到，为党和国家事业发展，为人民生活幸福安康，为社会和谐稳定，为国家长治久安，提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系，这是摆在我们面前的一项重大历史任务。
加强制度建设作为改革开放进程中的一项重要议题，与新中国成立之初的局面全然不同，而当前推进国家治理体系和治理能力现代化，其情势和意涵大大区别于也与改革开放启动之时。经过60余载的建设和探索， 特别是40年的改革开放，我国在经济建设方面取得举世瞩目的成就的同时，在政治建设方面实际上也获得了重大进展，其中非常重要的一点，就是已经基本形成了一整套适合基本国情、符合经济社会发展要求的政治制度体系，也就是以人民代表大会制度为根本政治制度，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为基本政治制度，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的政治制度体系的基本框架，为进一步的政治发展和改革奠定了重要的制度和法制基础。
人民代表大会制度是当代中国的根本政治制度，虽然这一点在我国的宪法和法律中未见明确的规定，但这是从新中国成立之初就已经形成的基本共识以及正式的规范表述。 其之所以为“根本”，在于人大制度是我国的政体，既包括体现“一切权力属于人民” 的基本制度安排，又包括规定国家机关间相互关系的政权组织形式以及处理中央和地方关系等国家结构形式的一系列基本规则。
没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化。而建设社会主义民主政治， 最重要的就是坚持和完善人民代表大会制度。 因为人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式，同国家和人民的命运息息相关。 坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥好人民代表大会制度的根本政治制度作用，这也是改革开放40年来的一条重要的历史经验。
适应我国发展进入“新时代”的内在要求，习近平总书记进一步指出:“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。” 这就从实现国家治理现代化的新角度，赋予了坚持和完善人民代表大会制度以更明确的更丰富的涵义，并为推动人民代表大会制度适应全面深化改革的要求以及经济社会发展新形势而不断地继续完善和创新发展，开辟了新境界。
当然， 毋庸讳言，在实践中尚未能充分实现人大制度就其制度设计本身所蕴含的价值和作用以及宪法和法律的规范要求。我国目前已经处于全面深化改革的攻坚阶段， 建构与现代化发展内在要求相适应的国家治理体系并使之具有足够有效的执行能力，已成为紧迫议题。如何按照全面深化改革的要求，将人大制度的根本政治制度作用更充分地发挥出来，以支撑现代化的国家治理体系的建构和发展，还有赖于不断的理论创新和实践创新。
三、适应新时代发展内在要求，坚持和完善人民代表大会制度
当前全面深化改革进程中面临的一个突出问题，就是要在日益多样化的利益诉求中寻求最大公约数，凝聚推进全面深化改革的最大正能量。为此，我们尝试提出构建“回应型”治理体系的议题，以促进国家治理体系的进一步完善。所谓“回应型治理”，强调的是政府要对民众的利益诉求做出积极的反应，并采取有效措施以解决问题。
在这里，我们强调政府的回应性不仅体现为政府的施政行为，而且应体现为通过相应的制度安排，在政府政策及其治理措施的出台与民众对政策的接纳和反应之间形成通畅的沟通和交流，体现为政府与民众之间良性互动的政治过程。
改革开放以来，随着工业化、城镇化进程深入推进，不仅使得社会财富总量大幅度增加，而且导致人们的生产方式、生活方式以及组织方式逐渐改变，原有的与计划经济体制相适应的单位制已基本瓦解，由此引发社会成员的流动性增强，身份日益多样化， 人们之间的交往和互动关系逐渐发生变化并渐趋多样化。而所有这些变化最终集中表现为社会结构以及利益关系的改变，并形成多元格局。
社会结构以及利益格局的变化只是基础性的因素，导致当前各类社会矛盾多发的直接原因在于，由于社会利益格局的改变并日益多元化而引发的人们的权利意识和诉求的不断增强；而与此同时，原有的管理国家和社会公共事务的体制机制，在诸多方面逐渐显现出与经济社会发展的客观要求不相适应的问题，其中的一个突出问题就是对不断增强并且日益多样化的利益诉求未能做出及时的回应。
如何回应因多元化的利益关系格局而引发的日益强烈的多种多样的利益诉求，已经是一个必须正视并且提上议事日程的问题。有鉴于此，建构“回应型”治理体系，突出政府在及时回应社会关切和利益诉求方面的属性和功能，应成为当前推进国家治理体系和治理能力现代化进程中需要高度关注的一个议题。
人大制度不仅是我国的根本政治制度， 从其制度设计上看，具有强大而有效的民意表达、采集与整合功能，不同的利益诉求和意见表达群体可以通过来自各行各业、不同地区以及部门的代表，在体制和法治的框架内展开讨论和协商，与政府及各部门在决策以及治理过程中形成互动。鉴于此，当前，构建“回应型治理”的最主要的一个步骤， 就是“使人大运转起来”，充分发挥各级人大及其常委会的作用，充分发挥各级人大代表的作用，在实践中探索并逐步形成更有效的体制机制，规范和保障各级人大及其常委会以及人大代表依照《宪法》和法律行使职权的行为，从而也有助于实现十八届三中全会提出并在十九届四中全会上重申的发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用的目标和要求。
在这个问题上，应允许和鼓励已经具备比较良好的经济社会发展状况等客观条件的地方，其地方各级人大，特别是县乡人大和地市级人大，在宪法和法律的框架内，按照十八届三中全会、十九届四中全会的精神以及中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》等文件的要求，就如何激活和完善人大制度，在体制机制上先行展开实践探索。如何建构“回应型”治理体系，进而推进我国国家治理体系和治理能力现代化发展进程，还有待于进一步的理论研究和实践探索。值得注意的是，一些地方已经提供了富有启发性的实践创新样本。对地方和基层创新实践中显现出来的行之有效的经验和做法，应及时进行分析、总结、提炼和推广应用。人大制度作为代议制民主在我国的体现形式，内在地包涵着“回应型治理”的基本要素。政府对民众的关切做出回应，一般地说，这是政府作为公共权力的行使者所应当具有的基本价值和属性。这里对“回应性”的强调，也正是针对当前推进国家治理体系和治理能力现代化进程中面临的突出矛盾和主要问题所做出的一种回应。
四、总结与思考：坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治
建构并不断推进中国特色社会主义民主政治的发展，这不仅是新中国成立70年来， 特别是改革开放40年来的一项重大的政治建设成就，如上所述，也是新中国政治发展的一条基本经验，而且也是建设“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”进程中时时会面临并且需要高度关注的一个重大课题。前不久在十九届四中全会上再次明确提出，坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。人民当家作主就是社会主义民主政治的本质要求和核心内容，从制度建设的角度说首要的一点就是坚持和完善人大制度。因为人大制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，为我国的政权组织体系提供了基本的制度框架。不仅如此，而且更重要的是，人大制度是人民当家作主的最高实现形式。
以坚持和完善人大制度作为现阶段加强制度建设，进而推进现代国家治理体系建构的基本途径和内容，体现了一种渐进式的“存量改革”的思路。实际上，所谓加强制度建设，这个议题本身就蕴含着“存量改革”的指向。所谓“存量改革”，即指以现有的一整套宪法法律制度为基础，立足于既有的制度资源，通过在具体的体制机制乃至程序设计上的创新，使文本上的制度在实践中运转起来，促进宪法和法律的规则、原则和精神在现实社会政治生活中的实现，以这种通过激活存量中蕴含的能量促进改革的方式，解决政治发展中的一些重点领域和关键环节上的问题。
这种通过坚持和完善人大制度推进国家治理现代化的“存量改革”思路，与当前坚持全面依法治国的要求也是非常吻合的。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。 而依法治国首先就是要坚持并不断推进依宪治国，将实施宪法提上突出位置，采取有效措施强化宪法的实施和监督， 并且为保证宪法实施提供强有力的制度和政治保障。 作为我国的根本政治制度人大制度已在宪法上作出了比较完整详细的规定。坚持人大制度，认真落实宪法和法律赋予人大及其常委会的职权，首先也就是体现了对宪法的尊重和遵循，实际上也就是实施宪法的一种具体举措。因此，充分发挥人大制度的根本政治制度作用，对于促进全面依法治国的实现具有重大意义，也是在治国理政方面运用法治思维和法治方式的一种体现。
总之，坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治，推进国家治理体系和治理能力现代化，当前的主要任务依然是毫不动摇地坚持人民代表大会制度，并且根据经济社会发展的状况和要求，与时俱进地推进人民代表大会制度的完善。(本文系作者向第六届民主与法治学术交流座谈会提交的论文)
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