党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。十八届四中全会做出了全面推进依法治国的决定，明确了建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标。十八届五中全会明确全面建成小康社会新的目标要求，……各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展。2019年8月30日，中央政治局召开会议，决定今年10月召开十九届四中全会，主要议程是，中共中央政治局向中央委员会报告工作，研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题。推进国家治理现代化，从党的十八届三中全会提出，到党的十九届四中全会破题，对于坚持和完善中国特色社会主义制度和法律制度的要求越来越清晰，对加强立法工作的要求也越来越明确。
法治是国家治理现代化的重要依托，通过加强立法工作，不断完善中国特色社会主义法律体系，是推进中国特色社会主义法治体系完善发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。
习近平总书记指出“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会、关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”推进国家治理体系和治理能力现代化，必须充分发挥立法的引导、推动、规范和保障作用，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保证。
一、立法在推进国家治理现代化中的重要作用
推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。
1.深刻理解国家治理现代化的内涵和标准
国家治理体系是规范公共权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。国家治理能力是一个国家在制度创新和战略管理、政策制定与执行、社会治理与秩序维护等各个方面能力的整体体现。国家治理体系和治理能力现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法治方式治理国家，把各方面的制度优势转化为治理国家的效能。
国家治理现代化是社会政治经济现代化的必然要求，它本身也是政治现代化的重要表征。衡量国家治理是否现代化，至少有五个标准。一是制度，公共权力运行和公共资源配置的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序；二是民主，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力；四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益；五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。
2.认真把握现代化国家治理体系的本质特征和核心
民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。所以，政治学家也将现代国家治理称为民主治理。“治理”是上个世纪末兴起的新政治概念，它不同于“统治”和“管理”的概念，从统治走向管理，从管理走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。从政治学、系统学理论看，管理与治理主要有五个方面的区别。一是权威主体不同。管理的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。因而，过去我们立法主要是给政府立权，后来又强调立责，到现在除了给政府立权立责外，还要规范企业、社会组织、自治组织、公民的权利和义务，这就是从管理走向治理的体现。二是权威的性质不同。管理是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的。因而，现在越发强调协商民主，当然这不光是政协协商，还包括政党协商、人大协商、社会组织协商等等。三是权威的来源不同。管理的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。四是权力运行的向度不同。管理的权力运行是自上而下的，单向的，治理的权力可以是自上而下的，也可以自下而上，双向的，但更多是平行的。中央推广的北京市党建引领，“街乡吹哨，部门报到”的治理经验，就是自下而上的权力运行向度的典型，目前人大常委会正在审议的《北京市街道办事处条例》就将这一经验加以固化。五是两者作用所及的范围不同。管理所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。
法治是国家治理现代化的核心。“法治”到底是什么？法治是依据法律的治理。法治实际上包含了许多层面的含义，它是指一种治国的方略、社会调控方式，法治是与人治相对立的一种治国方略。法治强调依法治国、法律至上，法律具有最高的地位。亚里斯多德提出“法治应当优于一人之治”。法治还是指一种法律价值、法律精神，一种社会理想，指通过这种治国的方式、原则和制度的实现而形成的一种社会状态。总的来说，法治包括实质意义上的法治和形式意义上的法治，也就是强调两者的统一，形式意义上的法治强调“依法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制，实质意义的法治强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。
法治要求民主的高度发达，即已经制度化、法律化，要求在宪法的基础上再产生一套比较系统的法律和法规，从而能做到人们的主要活动有法可依，而且要求这些法律和法规实际上被人们所遵守。而法治国家的关键不在仅仅有法，也不在法之多少，而在于法律的权威是不是真正地树立起来，“法律至上”的观念是否深人人心，执政党国家治理活动是否纳入法律的轨道。因为国家的权力属于全体人民，法律所体现的是全体人民的意志，是全体人民智慧的结晶，所以，任何个人或组织在它面前都不应妄自尊大。治理体制和治理行为主要体现国家的工具理性，而国家治理现代化是马克思主义国家理论的重要创新，是中国共产党作为执政党依法执政、科学执政、民主执政的重要理论标志，其核心就是法治。在当前，就是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
3.立法对国家治理现代化具有引导、推动、规范和保障作用
法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。法律是什么？法就是准绳。用法律的准绳去衡量、规范、引导社会生活，这就是法治。什么是立法？立法通常指特定国家机关依照一定程序，制定或者认可反映一定阶级意志，并以国家强制力保证实施的行为规范的活动，是对社会资源、社会利益进行第一次分配的活动。其功能就是建章立制，既为国家生活和社会生活订章程，又为依法执政、严格执法、公正司法、全民守法立规矩。这与国家治理的目的和途径高度契合。换言之，立法就是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径和手段，对国家治理现代化具有引导、推动、规范和保障作用。
我们党作为执政党历来十分重视立法的引导和推动作用。在党和国家发展的不同历史时期，立法工作的重心和发挥作用的方式也有所不同。新中国成立伊始，立法工作的主要任务是巩固新生国家政权，建立和维护新的社会秩序。改革开放进程中，立法工作的主要任务是保障各项改革顺利推进，为对外开放创造良好法制环境。在发展社会主义市场经济过程中，立法工作的核心任务是尽快构建适应社会主义市场经济发展需要的法律制度框架，促进社会主义市场经济体制的建立健全。党的十五大就提出，要把改革和发展的重大决策同立法结合起来，运用法律规范引导经济社会的发展。
当前，世界正面临百年未有之大变局，国内外形势正发生深刻复杂变化，我国发展仍处于主要战略机遇期，前景十分光明，推动高质量发展，适应社会主要矛盾变化，社会矛盾和问题交织叠加，挑战仍十分严峻，迫切需要从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展，通过国家治理的法治化推进国家治理的现代化。习近平总书记党的十八届四中全会上明确指出，全面推进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引导和推动作用。
立法的引导、推动、规范和保障作用，就是要使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。这是坚持依法治国、依法执政的必然要求。从党的政策与法律的关系看，一方面，党的政策和主张是立法的先导和指引，另一方面，又要通过法律的制定和执行保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。发挥立法的引导、推动、规范和保障作用，要注重运用法律手段调整重大利益关系，从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，把做好顶层设计同先行先试、探索创新有机结合，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展。发挥立法的引导、推动、规范和保障作用，关键是实现立法与改革决策相衔接，在法治框架内推进改革。要注重从法律制度上进行顶层设计，努力使党的主张通过法定程序转化为国家意志，推动中央重大决策部署贯彻落实，做到政治决策和立法决策协调同步，确保党的路线方针政策成为社会一体遵循的法律规则，真正将法治作为治国理政的基本方式，实现国家各项工作法治化，同时为国家治理现代化提供法制保障。
如何发挥立法的引导、推动、规范和保障作用，一是改革决策与现行法律不一致的，应尽快修改法律以适应改革的需要；二是改革决策需要法律授权的，法律应给予授权，为先立后破的有序进行提供保障；三是有些改革决策需要通过立法程序进一步完善，使改革决策更加符合实际，符合法治的要求；四是立法要为改革决策预留出空间。对于确定了方向、未明确具体措施的改革决策，立法可以先作出原则性的规定，留出探索空间，结合实践情况再作出符合实际需要的规定。同时，立法要适应改革、与改革相一致，并不意味着立法只是简单的符合改革的需要，而是通过立法程序使改革措施更加完善。因此，要在提高立法质量上下功夫，更加注重科学立法、民主立法、依法立法，实现在法治框架内推进改革，实现党的领导、人民当家作主和依法治国真正打通、有机统一。
二、对标国家治理现代化当前立法工作存在的问题
党的十九大提出，中国特色社会主义进入了新时代、我国社会主要矛盾已经转化，由原来的“人民不断增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这是重大的理论贡献。中国共产党对社会主要矛盾进行科学研究和判断，并在此基础上确定党的主要任务和宏伟目标，这对统一思想、团结奋斗、凝聚人心至关重要。从党的历史看，主要矛盾判断对了，党的路线方针政策措施就会正确。否则，就会导致挫折。
北京作为首都，这一变化非常明显。蔡奇书记在市委理论学习中心组学习(扩大)会上明确提出，市民对美好生活的需要呈现新特点，即便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性；发展不平衡突出表现在，供需不匹配、城乡不协调、南北不均衡等；发展不充分突出表现在，基础设施有欠账、公共服务有弱项、生态环境有短板等。
无论是国家还是北京，这些新变化、新特点，都迫切需要从制度上、法律上解决发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展，通过国家治理的法治化推进国家治理的现代化。但目前，无论从国家层面还是地方层面，发挥立法在推进国家治理现代化的作用还存在不小差距：
1.立法理念需要不断更新，法治思维需要进一步树立
改革开放以来，国家和地方立法理念都是以经济建设为中心，全国人大及其常委会制定360多部法律或决议，现行有效法律260多部，北京市人大及其常委会制定140多部法规，其中经济类法律、法规都占三分之一以上。立法对促进经济建设发挥了重要作用，但也一定程度上忽视了民生和社会问题，对保障公民权利和维护公平正义重视不够。而法治思维还没有完全树立起来，如保障人权、宪法法律至上、有限政府、通过法律授权合理分配国家权力、保证正当程序、保障平等公正等意识和观念还不够强。存在“消极立法”、“被动立法”、“和稀泥立法”、“避重就轻立法”等现象，立法主体不敢、不会、不愿用立法重器在问题矛盾的难点或焦点上砍一刀，法律“一出生”就给严格执法、公正司法和全民守法留下瑕疵和隐患。虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但真正形成现代化国家治理体系的一系列法律制度仍然任重道远。
2.立法质量需要不断提高，治理效率需要进一步提升
前些年，还存在重立法数量轻立法质量、重立法效率轻立法民主、重立法形式轻立法实效等问题，甚至将立法当作某些地方的政绩工程，只管立法不重视法律法规是否能够有效实施。主要表现是，立的法“大而全”的多，“小而精”的少，法条“好看的”多，“管用的”少。由于立法格局不够健全，导致地方性法规的规定与上位法不一致、地方性法规规定之间不协调、地方性法规不适应实际情况、地方性法规的可操作性不强等问题，有些法规就像倡议书，没有合理的罚则作保障，造成有法难依，选择性执法等现象，管理的代价成本高，违法成本低。立法质量不高，背后有着非常复杂的原因，但其根本还是管理思维而不是治理思维，是人治理念而不是法治理念。
3.立法部门化、利益化倾向一定程度仍然存在，政府公信力受到影响
行政部门主导立法、特殊利益群体牵制立法、甚至国外大公司财团渗透立法等现象还存在，在一定程度上影响了立法的公正性、权威性。立法过程中“政府行政权力化、行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的问题依然存在，一些明显带有部门或特殊集团利益痕迹的立法，把畸形的利益格局或权力关系合法化。立法部门化、部门立法利益化，有些法律法规甚至严重违背了法律精神，成为有关部门推动工作意见的法律包装。还存在越强势的政府部门越不愿意立法，因为立法会加强对权力的约束；越弱势的部门越愿意立法，因为通过立法可以获取权力。这大大损害了政府的形象和公信力。究其原因，一方面新旧经济体制之间蕴含着的大量制度性或政策性利益差额，强化了立法中的地方利益和部门利益倾向，为立法保权、扩权提供了强大的驱动力；另一方面立法的主体较为单一，条块分割也强化了立法的部门化倾向。
4.经济领域立法约束力过强,一定程度阻碍市场经济发展
在公共资源配置，特别是公共财政预算编制方面，长期受计划经济影响,制定了多部法律、法规对各类预算占有比重进行了硬性规定，财政预算固化占80%以上，预算调整的余地很小，导致一些部门先有钱、后有事，甚至有了钱，没事找事，预算资金绩效低下，而市场培育方面的资金严重不足。主要原因还是没有从根本上由计划经济转向市场经济，公共财政的蛋糕被部门以法律规定的名义分割。比如教育法对教育经费支出的规定，占当年国内生产总值的比重达到4%等等。要建立现代财政预算制度，目标是科学、完整、规范、有效、公开、透明，首先是结构——盘子，其次是机制，最后是制度。目前的财政制度还是为行政管理方式服务为主，要按照市场经济规律的要求，改进预算制度，真正向支出预算和政策拓展，过去已有的固化指标，在法律法规上必须尽早修改。
5.社会领域立法需要不断加强，公共治理需要进一步推进
近年来，随着经济的发展、社会的进步和法治观念的普及、深入，越来越多、越来越复杂的社会关系亟待调整，人们对规则的需求日益增加，但在社会领域无论是立法数量还是立法质量，都还有较大差距，更不用说满足公共治理的需求。原因是回应社会关注不够，真正从行政管理走向公共治理还需要一个很长的过程。如市人大常委会2003年废止了1994年通过的《北京市严格限制养犬规定》，制定了《北京市养犬管理规定》，法规本应是社会法，而制定成行政法，本应是公共治理，却成了行政管理，公安局成为主要管理部门，警察再增加也很难管好几百万条狗。目前，这部无法有效执行的法规，只能尽早研究修订。
6.公民参与立法需要不断扩大，社会组织作用需要进一步加强
“治理之道，莫要于安民”。但长期以来公民立法上的民主意识先天不足、后天失调，法治观念淡漠。而在立法实践中，尽管我们在推进立法工作民主化方面做了大量的工作，在立法过程中征求各方面的意见，但因为法规规定的内容主要还是“政府管社会”，缺乏公众参与机制，导致参与提出意见建议的人很少。公民和立法利害关系人参与立法的体制、机制、程序、多样性、有效性、常态化等与民主立法的要求还有相当差距，公民大众和社会组织在立法过程中常常成为“立法弱势群体”，导致有些立法难以充分反映和体现民意。更大的问题是社会组织参与立法屈指可数，通过立法培育社会组织更是寥寥无几，根本原因还是管制和维稳思维作怪，没有回归社会组织的自发性、自治性的本质。
三、在推进治理现代化视野下加强和改进立法工作的思路建议
党的十九大报告明确指出，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。
“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”当前，发挥立法作用，就是要立良法、促善治，从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度，运用法治思维和法治方式加强和改进立法、促进和推动改革，实现立法决
1.坚持党的领导，把握立法工作正确的政治方向
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把树牢“四个意识”、增强“四个自信”、做到“两个维护”贯穿到立法工作全过程和各方面。要自觉同习近平总书记重要指示对标对表，同党中央决策部署对标对表，同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，及时准确将党的主张通过法定程序转化为国家意志、体现为法律法规。坚持党领导立法，把“党言党语”转换为人大的“法言法语”，通过人民代表大会的形式把党的领导、人民当家作主、依法治国体现出来。人大常委会要严格请示报告，立法中的重大问题、重要事项、重要情况，都应及时向同级党委请示报告，确保一切重要立法活动都在党的领导下进行。
2.转变立法理念，树立正确的立法价值取向
立法理念是指为立法活动目标的实现提供基础、途径和保障的一系列价值观念。立法理念对于推进科学立法、实现立法价值、平衡权利与权力的关系都有着重要意义。国家本位、功利主义、以经济建设为唯一中心等传统立法理念已经不能适应时代发展的要求,需要进行更新和变革。党的十八届四中全会提出的“以民为本、立法为民”的立法理念，必须认真贯彻落实，真正树立和坚持以人为本、立法为民，民主与法治,公平与正义，公开和参与等现代立法理念。立法价值要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。立法领域要向经济、政治、文化、社会和生态文明建设五位一体、五个方面平衡转变。应当从以经济建设为唯一中心的立法观，转变为经济政治社会文化生态文明全面协调发展的立法观，由支持保障政府抓经济增长速度这个中心，转变为服务经济发展方式转变和城市发展模式转型的大局，推动政府转变职能，依法行政。要坚持权责统一，对国家机关来说，立法就是要立责，同时确定权力的边界。对公民来说，立法就是要保障权利，同时规范义务。中国和许多国家一样是个行政主导的国家，国家法律有80%是靠行政机关来执行的，所以行政机关能否严格执法、法治政府能否建立是实现国家治理能力现代化的关键所在，因而，立法就是为公共权力的运行和公共资源的配置立责，权力意识要转向责任意识，政绩思维要转向法治思维，行政管理方式要转向公共治理方式，恩赐观念要转向服务观念，立出的法，要能保证“一府一委两院”依法履责，还能依法追责。通过立法，在国家和地方的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革。从根本上克服立法部门化、利益化倾向。
3.完善立法工作体制，优化立法职权配置
要进一步完善立法工作体制，坚持党委统一领导，人大常委会党组和政府党组共同向党委负责，加强各自内部统筹的工作机制，有效发挥人大常委会在立法工作中的主导作用、政府在法规制定中的重要基础作用，加强人大常委会和政府内部整体统筹和各个层次的沟通协调，人大法制部门、政府法制部门要发挥牵头组织协调作用。对于北京市，要根据市委对改革与立法的总体部署制定立法规划和计划。重要立法要成立市委立法领导小组，加强对法规调研、起草、审议的统筹安排和协调。要切实建立健全立法工作机制。一是完善法规预案研究机制。针对一些迫切需要通过立法解决，但涉及矛盾比较复杂难以及时进入立法程序的项目，成立项目工作组和课题组，项目工作组指导课题组对重点问题进行深入研究，提高立法的科学化水平。二是完善法规提出和起草机制。提高由市人大专门委员会、人大代表及社会组织提出和起草法规案的比例，更好地反映人民群众意愿、保障公民参与立法的权利。对于起草综合性、全局性、基础性等重要法规，推行由相关人大专委会、工作机构组织有关政府部门等共同参与起草的专班制。三是完善法规审议机制。对改革发展急需、群众期盼强烈、各方共识度高的立法项目，加快工作步伐，提高审议效率。四是完善法规宣传贯彻机制。法规经代表大会或常委会审议通过后，由市人大常委会及有关专门委员会、“一府两院”及其有关部门共同召开新闻发布会，加强对新法规的宣传，营造法规实施的舆论氛围。五是完善立法后评估机制。重要法规实施一段时间后，应组织开展评估工作，重点对法规中制度设计的合理性、法规执行效果、存在的问题等作出评价，对改进立法和相关执法工作提出意见建议，并适时启动法规的修订工作。六是完善代表参与机制。拓宽代表参与立法渠道，探索代表跨级、多层参与立法工作制度化；增加大会审议通过法规案的数量，充分发挥人民代表大会的立法职能和代表的广泛参与。2019年8月，市人大常委会开展的“万名代表下基层，全民参与修条例”主题活动，就《北京市生活垃圾管理条例》修改，市、区、乡镇三级1.2万余名人大代表深入“家”、“站”，听取了24万余名群众和4千余个单位的意见建议，为修法奠定了扎实的民意基础。
4.发挥主导作用，人大及其常委会在立法中要唱主角
人大及其常委会要充分发挥在立法中的主导作用，是北京市和一些地方省市近些年立法实践的成功经验。在2015年全国人大修订的立法法中予以固话，党的十九大报告进一步予以明确，必须进一步落实好。一要落实代表大会的立法职权。对涉及坚持和完善人民代表大会制度、首都改革发展、人民群众普遍关注的重大问题的一些地方性法规，提请市人民代表大会审议。经市委同意提请代表大会审议的法规，要认真抓好大会审议前的常委会审议和相关准备工作。大会审议中，要充分听取代表意见，按照“需改一处改一处，需改一字改一字”的要求对法规案进行认真修改，经主席团审定后提请全体会议表决。二要把握对立法计划的主导。加强立法工作的统筹安排和组织协调，做好五年立法规划和年度立法计划。对立法项目通盘考虑、总体设计、科学选择，对争议较大但实践中迫切需要的，研究清楚后及时果断决策。三要把握对法规立项、起草、审议和把关的主导。当好“四大员”：强化立项主导，当好“引导员”。立什么，怎么立，要通
过立项论证，加以确定和引导。强化起草主导，当好“调度员”。政府部门起草法规草案，人大相关专门委员会要提前介入。涉及重大事项的法规案，可由人大专门委员会和常委会工作机构研究直接起草。强化审议主导，当好“决策员”。法规涉及重大利益调整等问题，要请示市委同意，在全面依法治市委员会统筹协调后，再进入法定审议程序。审议中对于法律关系复杂、分歧意见突出的，人大常委会要与有关方面协商沟通，在市委的领导下，要敢于在矛盾焦点上“切一刀”，妥善解决难点问题。强化把关主导，当好“守门员”。要把握立法规律，善于用法律智慧、法律思维、法言法语，把党中央决策部署、同级党委的政策部署通过法定程序转化为法律规范，保证法规制度设计的合法性、合理性和科学性，避免简单地做相关政策的“复印机”。
5.加强重点领域立法，深化体制机制改革和推进管理方式转变
当前，适应全面深化改革、推进治理现代化的需要，立法的重点要突出：一是适应经济发展新阶段，围绕实现高质量发展抓好高质量立法。推进供给侧结构性改革，提高供给体系质量，加快实体经济、互联网、大数据、人工智能等领域立法。二是适应社会主要矛盾转变，围绕民生和社会治理抓好惠民立法。民生立法既要关注涉及人民群众切身利益的重要领域，又要关注人民群众日常生活某些事项的立法，要聚焦“七有”、“五性”，以小切口解决大问题。如学前教育、妇女、儿童、老人、残障人士权益保护、医疗卫生、食品安全等领域深层次矛盾和法律问题，基因编辑、信息安全、自动驾驶等新兴科技革命出现的新问题，都需要立法跟进。三是适应生态文明建设的需要，围绕生态环保重点问题抓好环保立法。如大气、水资源、土地、森林、矿产资源等保护的立法。本市立法要根据上位法的制定和修订，及时出台或修订相关实施办法或条例，有的上位法没有，要根据首都实际需要，创制性地制定富有地方特色的法规。四是着眼于国家意识形态领域安全，围绕社会主义核心价值观抓好弘德立法。一方面，在每一项立法中，树立鲜明的价值导向，充分体现国家和社会主流价值观，确保立法导向更加鲜明、要求更加明确、措施更加有力；另一方面，在一些重点领域特别是意识形态领域的立法中，把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德、品行要求上升为刚性约束的法律规范。五是适应行政体制改革，规范权力的科学分解和运行的行政领域和公共资源合理配置的立法。如推进行政审批制度改革的立法或决定，修订行政许可法、制定深化财税体制改革的立法或决定等；六是保证市场经济秩序，规范市场行为监督体制机制方面立法。如制定优化营商环境条例、混合所有制经济促进保护法等。2014年，北京市十四届人大二次会议通过的《北京市大气污染防治条例》，坚持公共治理的理念，推进城市由传统的行政管理体制向现代公共治理体制转变。随着城市管理的精细化，在城市公共领域、公共事务管理中加强公共治理迫在眉睫。其最大的特点就是要从根本上解决单一依靠行政力量解决问题的模式，提倡社会公众、社区组织、社会组织、政府共同参与，提倡综合发挥法律手段、经济手段、市场手段、行政手段的作用，在全社会形成合力推动公共领域问题得到合理解决。这部法规为实现首都城市由传统的行政管理向现代公共治理转变，提供了有益思路和成功实践。
6.坚持需求和问题导向，通过立法破解治理中的现实难题
立法究竟是要超前一点，还是要滞后一点？是要先改革后立法，还是用立法引导和推动改革？这是个难题，也是一直存在的老问题。现在抛开这些问题的理论探讨，就具体实践而言，关键在于要适应需求立法、立法满足需求，针对问题立法、立法要解决问题。“需求和问题引导立法”作为地方立法理念，重点在于地方立法机关发现并解决国家立法在地方适用中的问题，需要地方立法机关把本地“有哪些需求”、“存在什么问题”和“如何解决问题”放在地方立法工作的首位。相对国家立法调整社会关系的完整性、体系化而言，地方立法的作用在于将国家立法细化，使其具有可操作性，因此要以本地区和具体的需求和较单一问题为依归，与其相适应的就是在立法上规定对问题的解决方案，作出有针对性的规定。目前公共领域面临着大量亟需解决的尖锐矛盾和突出问题，特别是首都人口资源环境矛盾等大城市病，如空气污染、水污染、土壤污染、交通拥堵、违章建筑、城市垃圾、食品安全等。人民群众迫切关注的热点难点问题，如入学入园、医疗卫生、住房保障、养老服务等。这些都是影响人民对美好生活向往的问题，我们要理清这些问题，拿出问题清单，做好制度设计，确定指标体系，启动立法程序，超前制度安排，试行总结修改，推动这些问题解决。坚持与时俱进，把握不同发展阶段的特征，妥善处理法律法规的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，充分发挥法律法规的引导功能，使法律成为经济社会发展的助推器。在具体实施中，一是多措并举，扩大立法建议来源。国家机关、社会组织或公民个人，希望或要求就某事项制定或修改某法规，并将这种愿望或要求以具体的立法主张表达出来，让立法主体或有关方面知道，都可以提出立法建议。二是分类细化，明确立法选项标准。立法选项主要通过立法规划、立项论证、年度立法计划三个环节来完成。通过立法规划对本届立法工作进行统筹安排，通过立项论证确定某个项目立不立、立什么、怎么立，通过立法计划安排本年度的立法项目。确立立法选项标准，就是将立法所必备的各种要素分解量化并以制度的形式固定下来。从立法项目的效果考察，立法选项的标准除了要符合可行性标准，更重要的是要符合急需性标准。急需性标准主要是衡量立法建议项目的立法必要性、迫切性的标准，又称优先性标准。三是动态管理，建立立法项目储备。地方立法工作是一个持续而长久的工作，它会随着地方经济、社会发展而变化，从而呈现一个动态的过程。立法项目是否实施，何时立法，都会在这个动态过程中以各种形式呈现出来，建立立法项目储备，根据立法时机和条件确定立法项目就成为“需求、问题引导立法”实现的基础保障。对于立法项目征集活动中征集到的立法项目，结合上一届余留的项目，建立本届人大常委会的立法项目库，并实行更新淘汰机制，每年从申报的项目和人大代表的议案以及政协提案等方面补充新的项目。总之，无论是制定立法规划、年度立法计划，还是开展立法预案研究、立项论证，都要坚持“适应需求立法、立法满足需求”、“针对问题立法、立法解决问题”的原则，在正确判断大势、准确把握方向基础上，慎重进行项目筛选、论证，集中资源解决科学发展和人民群众关切的急需解决的问题。
7.坚持质量和效率统一，立一件成一件，努力使每项立法都反映群众意愿、得到群众拥护
立法既要讲质量，也要讲效率，中国特色社会主义法律体系是立法质量和立法数量的有机统一体。关于立法质量，习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”关于立法效率，他指出：“立法既要广泛发扬民主，又要敢于在矛盾焦点问题上‘切一刀’，不能因个别意见不一致导致立法项目久拖不决。立法工作和改革发展不同步，慢半拍甚至拖后腿问题比较突出。主要原因，相关部门形不成一致意见，就不能审议、没法通过。意见不一致有认识问题，但更多的是守着自己的‘一亩三分地’、抱着部门利益不放。这种状况必须改变。”这就要求我们，必须从片面追求立法数量而忽视立法质量和实效的立法观，转变为立法质量和实效并举的立法观；从偏重立法效率、轻立法民主的立法观，转变为民主优先兼顾效率的立法观；从过于重视法律创制的立法观，转变为法律制定、修改、补充、解释、清理、废止、编纂、翻译并重的立法观；从只管法律制定不顾法律实施的立法观，转变为兼顾立法与法律实施并以法律实施为导向的立法观。立法的根本目标指向是法律的实施，否则立法就失去了意义。法律在实施中是否具有有用性、实用性，是否能有效解决问题，是否有好的实施效果，是评价立法质量的重要标准。坚持立法质量和效率的统一，一是增强针对性。要抓住改革的重点领域和关键环节，积极推进重点领域立法，以法律规定的内容科学合理协调各种利益关系，适应社会矛盾发展。二是增强及时性。在立法时效上，必须反应灵敏，针对实践对法律提出的迫切需要，及时启动立法程序，积极回应社会关切。该立的及时立，该改的马上改，该废应立即废。三是增强系统性。中国特色社会主义法律体系是一个庞大的法律制度系统，地方立法作为这一系统的必要补充，也要形成系统完备的体系，发挥好实施性、补充性、探索性功能和作用。四是增强可操作性。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。在立法中，要厘清法律所调整的社会关系，科学严密地设计法律规范，确保法律规范严谨周密、可靠管用。2015年，北京市十四届人大三次会议通过了《北京市居家养老服务条例》，就是在推进国家治理现代化的新形势下加强立法工作，充分发挥立法的引导和推动作用的一次成功实践。实施以来，法规效力和社会效果渐渐突显。
8.加强公开、扩大参与，使民主立法、科学立法、依法立法得到真正落实
科学立法的本质是尊重客观规律，体现客观规律。民主立法的本质是为了人民，依靠人民。依法立法的本质是依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序。立法的根本目的是推进民主的法制化，切实保障人民当家作主的权利。但是民主立法和立法工作的民主化不完全是一个概念，民主立法是要保障公民参与国家立法、通过立法管理国家事务的权利。因而，立法不能仅仅是人大和政府的事，不能形成少数人立法、少数人执法的局面。如果法规对所有法律主体的权利义务都有明确具体的规定，都与每位公民的权益密切相关，那么公民就会积极关心、参与法规的制定。因而，要增强立法主体民主性，完善立法参与制度，发挥人大代表作用，扩大公民有序参与，加强舆论监督和公开。建议修改立法法，确定社会组织为立法主体之一。完善立法民主协商机制。在市委的统一领导下，及时将事关改革发展全局和人民群众普遍关注的重要法规，在市人大常委会一审后交由市政协进行协商；市政协组织各党派、各界别政协委员开展协商后形成的意见和建议，交市人大及其常委会进行认真研究和吸纳。在立法中，使各个法律主体真正为了自身的权益不断博弈，立法过程成为各方面凝聚共识的过程，所制定的法规才能成为大家共同遵守的准则。要建立科学合理的立法体制机制，完善立法程序，讲究立法技术和艺术，开展严谨细致的立法论证，发挥专家学者的智慧与作用。
9.注重环节的整体性，解决立法、执法、司法、守法脱节问题
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”党的十八届四中全会提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。要从法律体系建设向法治体制建设转变，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。依法治国是核心，科学立法是前提，严格执法是关键，公正司法是防线，全民守法是基础，依法执政是保证，法治精神是灵魂。要通过立法，促进依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。过去立法大都是单一的为政府部门的行政执法服务，条块分割严重，遵守执行难，更是很少能够直接成为司法裁判的依据。这就造成只有政府部门在执法，法规不能有效约束公民、法人守法；更严重的是，不守法也不能受到法律制裁，致使立法、执法、司法、守法相脱节。因而在立法时就要考虑法律的实施、执行、监督、遵守，法律要明确国家权力机关、行政机关、司法机关、社会、公民等各个方面的权力和责任、权利和义务，使各环节相互衔接，共同规范社会权力运行，共同维护公共秩序。使法律法规能够有效保障公民的合法权益，有效约束公民守法，有效保障公民对执法、司法和不守法现象的监督。人大也是法律实施的监督机关，负有监督“一府一委两院”执行法律、确保宪法和法律在本行政区域内正确实施的重大责任，各级人大及其常委会必须切实担负起这一法定责任，加强执法检查、备案审查等工作，让法律制度的牙齿真正“咬合”起来，切实维护国家法制的统一和尊严。同时，人大还要切实担负起督促“一府一委两院”依法行政、公正司法的重要职责，使公共权力运行和公共资源配置受到制约和监督。
总之，要通过加强和改进立法工作，使法律法规能够有效保障公民的合法权益，有效约束公民守法，有效保障公民对执法、司法和不守法现象的监督。达到政府权力意识与责任意识的均衡，公民权利意识与服从意识的平衡，社会效率与公正的双赢，从而有效推动民主法治建设的进程，推进首都乃至整个国家治理现代化，努力实现人民对美好生活的向往。(本文系作者向第六届民主与法治学术交流座谈会提交的论文)
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