——以昌平区人大工作实践为例
昌平区人大常委会研究室主任 孔令军
一、课题背景
为贯彻落实中发〔2015〕18号和京发〔2016〕9号文件精神，根据地方组织法规定，我市2016年区乡镇人大换届，各区人民代表大会均根据需要设立了法制、财政经济等专门委员会。在区人民代表大会闭会期间，专门委员会受区人大常委会领导，在常委会领导下，研究、审议和拟定有关议案，对属于区人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。区级人大设立专门委员会是继1979年7月，五届全国人大二次会议决定在区县级人民代表大会设立人大常委会之后，加强基层民主政治建设又一具有里程碑意义的创举，是坚持完善发展人民代表大会制度、推进人民代表大会制度与时俱进的生动实践，对加强区级人大组织建设、提高区级地方国家权力机关履职能力有着积极的促进作用。
党的十九大强调“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好地发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”贯彻落实党的十九大精神，做好区人大专门委员会工作研究，加强闭会期间专门委员会与常委会履职的衔接，是做好人大工作、推进人民代表大会制度实践的一项崭新内容。
本文以昌平区人大一年多的工作情况作为研究对象，全面总结专门委员会与常委会的履职实践，就闭会期间加强专门委员会与常委会履职衔接问题进行了思考，为推进区人大专门委员会建设，加强常委会对专门委员会领导，促进常委会和专门委员会依法履职提供一些建议参考。
二、昌平区人大的工作实践
2016年，昌平区人大设立了法制、财政经济、教科文卫体、城建环保和农村等五个专门委员会。区人大常委会和专门委员会注重学习研究、健全完善制度、强化工作衔接，实现了专门委员会工作良好开局和常委会履职水平整体提升。
(一)加强学习，形成思想共识
中发〔2015〕18号文件亮点之一是明确了区级人大可以根据需要设立专门委员会。京发〔2016〕9号文件就落实中央18号文件明确细化了具体要求。在换届之前，区人大常委会党组把提升思想认识作为贯彻落实好文件要求的重要前提。在深入系统学习领会中央市委文件精神和有关法律规定的基础上，组织人员借助市区两级人大制度理论研究会平台开展相关课题研究，完成了市人大制度理论研究会重点课题《关于区县人大专门委员会建设问题思考》，完成了区人大制度理论研究会课题《关于区县人大专门委员会及运行机制研究》《关于加强区级人大专门委员会建设的思考》，从理论和实践层面对区人大设立专门委员会进行深入研究与思考，进一步理清了常委会与专门委员会的关系和职责定位，形成了对设立好专门委员会、做好专门委员会工作的正确认识，奠定了实现专门委员会与常委会履职衔接的思想基础。
(二)提前谋划，做好组织衔接
换届过程中，区人大常委会党组积极会同区委组织部门着眼于保障常委会和专门委员会履职需要，做好代表资源调查， 拓宽选人视野，严格法定程序将具有一定专业背景、专业素养的人员提名为代表候选人，经过依法选举使合适人选进入常委会和专门委员会。按照既能集中民意又便于开展活动的原则，合理确定专门委员会组织规模。五个专门委员会人数均为11人，主任委员1人、副主任委员1人，委员9人。区人大常委会35名组成人员，主任、副主任之外29名委员分别进入五个专门委员会，保障各专门委员会均有5-6名常委会组成人员，占到专门委员会组成人员半数左右，从人员构成上保证了常委会对专门委员会工作的领导，为强化专门委员会与常委会履职衔接奠定了组织基础。
(三)建章立制，强化制度衔接
一是做好常委会相关工作制度的修订完善。修订了常委会议事规则，补充规定根据常委会议题安排相关专门委员会组成人员列席会议，明确专门委员会作为主体可以向常委会会议提出议案、参与质询案的处理等相关内容。增加专门委员会在会议上作专项工作报告调研情况说明和初审报告等内容。修订常委会听取审议专项工作报告办法，补充了专门委员会参与常委会监督议题的确定、会前调研、会中审议、会后跟踪监督等内容。修订常委会开展执法检查办法，补充规定专门委员会协助常委会开展执法检查等相关要求。通过修订完善常委会工作制度细化了专门委员会在协助常委会开展工作的具体职责。二是制定《昌平区人民代表大会专门委员会工作规则(试行)》。明确了专门委员会的十二项工作职责等。各专门委员会结合各自具体工作内容，制定了各专门委员会工作细则。通过制定修订相关工作制度， 为专门委员会与常委会履职衔接提供了制度保障。
(四)明确重点，做好工作衔接
在履职过程中，注重把握好常委会主导地位与专门委员会主动工作之间的关系，推进专门委员会与常委会工作的衔接。
1、协助常委会做好听取审议专项工作报告工作。2017年，常委会安排听取审议“一府两院”专项工作报告10项。各专门 委员会积极参与到常委会监督议题实施的全过程。一是协助做好会前调研。围绕议题精心制定调研方案，组织开展专题调研和视察活动，广泛收集资料，撰写调研报告。二是做好专项报告初审。召开专门委员会会议对“一府两院”拟提请常委会会议审议的专项工作报告进行初步审议，形成初审报告。三是完善会上审议程序。安排专门委员会副主任委员就议题调研情况作说明，主任委员做初审报告，供常委会组成人员审议参考。四是积极参与跟踪落实。做好常委会会议审议意见归纳整理，提出常委会审议意见书初稿，报请主任会议研究讨论作进一步修改完善后，形成常委会审议意见书，交“一府两院”研究处理，负责做好审议意见跟踪落实，推动政府相关工作开展。
2、协助常委会推进预算监督工作。一是建立完善制度。财经委员会研究制定了《北京市昌平区预算审查监督办法》， 为提升预算审查监督工作制度化规范化水平奠定了基础。二是安排财经委员会做好常委会监督议题中政府相关工作涉及财政资金使用情况的调研，在常委会会议上就有关方面财政资金使用情况作调研说明。三是认真协助常委会做好审议批准决算工作，在人代会前做好计划和预算草案的初审，形成初步审查意见，提交大会主席团，供大会审议批准计划和预算时参考。
3、协助常委会开展好执法检查工作。2017年，常委会成立执法检查组组织开展了安全生产法律法规实施情况执法检查。由财经委具体负责组织实施，通过调研视察、专题座谈、查阅档案资料、深入企业事业单位工作现场检查等方式，对安全生产法律法规在本区贯彻实施情况进行了检查，形成了执法检查报告，全面分析了我区安全生产法律法规贯彻实施情况，指出了存在问题，提出了改进建议。这是近十年来常委会开展的首次执法检查，为常委会丰富监督形式、开展好执法检查活动积累了经验。
4、积极参与做好代表建议督办工作。常委会进一步完善了代表建议督办工作“六办”机制，即“主任会议集体督办， 主任、副主任重点督办，各专门委员会分工督办，代表联络室协调督办，人大代表参与督办，镇街人大协助督办”。各专门委员会积极参加对口部门落实建议的督办工作，参加督办会28场，对71条建议进行了现场督办，促进了建议办结率和代表满意率的提升。区五届人大一次会议上代表提出的319件建议，当年办结率达到48%。
三、昌平区人大专门委员会与常委会履职衔接中存在的主要问题
(一)对专门委员会的认识有待进一步深化
设立专门委员会是区人大组织建设的一个重大突破，是对闭会期间保障区人大有效行使职权的加强。专门委员会的法律地位、履职要求、工作方式较常委会原有工作委员会有很大区别。但从一年多的实践来看，由于对专门委员会的性质特点、职责定位和工作方式等方面缺乏较为全面深刻的认识，常委会和专门委员会组成人员以及人大机关干部的思维方式、工作方式转变的不及时不到位。常委会对专门委员会工作研究的不深不透，联系指导专门委员会工作基本沿用领导原工作委员会的方式方法。各专门委员会主任委员、副主任委员大多是由常委会原工作委员会转任的，在推进专门委员会运行方面习惯于沿袭工作委员会的思路和办法。
(二)专门委员会主动履职意识不强
区人大专门委员会工作规则确定了专门委员会的十二项具体工作职责，可以概括为开展专题调查研究；研究拟订提出议案，审议交付的议案和质询案；协助常委会开展监督、做好规范性文件备案审查工作；协助常委会做好代表工作，包括组织开展视察座谈、做好代表建议督办；办理代表大会主席团和区人大常委会主任会议交办的事项以及加强与上级机构和本区有关单位的联系等五个方面。一年多来，专门委员会主要做了两个方面工作：一是协助常委会做好相关议题组织实施。基本上是每个专门委员会协助完成常委会会议听取审议“一府两院”专项工作报告1项、主任会议听取“一府两院”相关工作情况报告1项、协助常委会开展跟踪监督1项。二是协助做好代表建议的督办落实。对照地方组织法的规定和专门委员会工作规则确定的职责看，专门委员会在研究拟订有关议案，行使议案权；就属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题开展调查研究，这两个方面职责履行的还不充分。各专门委员会满足于协助常委会完成相关监督议题、做好代表建议督办等常规工作，工作处于被动状态，主动履职的意识不强。
(三)专门委员会的“专”的优势不突出
就区级人大层面，设立专门委员会，在强化“专”的优势上，受代表队伍的人 员构成、整体素质所限，在选择吸收具有一定专业背景、较强专业素养、较好履职能力的代表进入相关专门委员会方面，相较于省市级人大有着不小差距。专门委员会组成人员的整体专业水准，距离履行好专门委员会职责的要求等方面还有一定差距。
(四)常委会监督议题组织实施有专门委员会化倾向
常委会建立了专门委员会参与监督议题提出确定、会前调研、会上审议、会后跟踪落实等覆盖议题实施全过程的工作规范。履职过程中，无论是监督议题的提出确定，还是会前调研初审、会上集中审议、会后跟踪落实等各环节都是以相关专门委员会为主组织开展的。这样虽然强化了专门委员会对常委会监督议题组织实施的全方位参与，但也出现了本专门委员会之外的常委会组成人员在监督议题实施过程中参与程度不够、作用发挥不充分的问题，议题的组织实施在一定程度上带有专门委员会化倾向，影响了常委会集体行权履职的质量。
四、推进区人大专门委员会与常委会履职衔接的建议
(一)深化对做好专门委员会工作的认识
区人大专门委员会是协助区人大及其常委会依法行使职权的法定机构，其设立不仅是对区人大组织建设的加强，更是对区级地方国家权力机关依法行权的保障和强化。要全面深刻认识专门委员会的职责定位，明确区人大专门委员会绝不是常委会原有工作委员会的简单“翻牌”。设立专门委员会，吸收具有一定专业知识和专业背景的人大代表进入专门委员会工作，是为了更好地发挥代表队伍中那些有专业特长代表的优势和作用，在闭会期间，有组织的协助常委会开展工作，增强人大工作的整体实效。要深化对专门委员会工作的认识，积极促进专门委员会履职，扩大代表对人大常委会工作的参与，调动发挥代表专业优势，提高人大工作专业化、精准化水平，不断推进人大及其常委会“工作机关”“代表机关”建设。
(二)突出专业方向加强专门委员会能力建设
专门委员会履职的基础在于“专业”能力，履职目标在于“专向”。要紧扣提升专业能力、发挥专业优势，加强专门委员会能力建设。要深入学习党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，联系专门委员会工作实际学，全面系统的学习蕴含其中的根本立场观点方法，切实做到学懂弄通做实；要认真学习人大制度理论和法律法规，增强依法按程序办事的法治意识，学习宪法、组织法、代表法、监督法、预算法等这些专门委员会履职必懂、必用的法律法规，学习专门委员会工作领域的专业性法律法规，夯实理论功底、丰富工作实践，不断提高履职的专业水准。要提高调查研究能力，学习掌握调研方式方法，善于掌握搜集材料、整合信息、汇集反映民意，从众多材料和事物表象中发现有价值的问题，找到问题的原因，提出积极的建设性意见和建议。要提高语言文字能力。专门委员会组成人员参加会前视察调研、会上集中审议、会后跟踪落实等，要善于用简练的语言，言简意赅的阐明观点、提出问题，做到言之有物、言之中的。要严格按照常委会工作制度和专门委员会工作规则开展工作，注重把握好专门委员会工作的专业性、保障性和程序性，提高工作的制度化规范化水平。
(三)准确把握和处理好常委会与专门委员会的关系
地方组织法规定，专门委员会在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。这就决定了，闭会期间，在推进专门委员会和常委会履职衔接的过程中，常委会要居于主导地位。专门委员会要在常委会的领导下开展工作，履职活动是服从和服务于人大及其常委会履职需要的。一是加强常委会对专门委员会工作的领导。一方面，重视专门委员会工作研究，提高指导专门委员会开展工作的能力和水平，及时向专门委员会传达中央市委区委及常委会党组有关精神和部署，定期通报常委会主要工作安排，保证专门委员会工作始终在党的领导下，紧紧围绕全区中心工作和常委会主要工作开展，提升专门委员会履职的规范化水平；另一方面，在研究常委会工作时，要注重听取专门委员会意见建议，调动好、发挥好专门委员会“专”的优势。要加强对专门委员会工作的日常联系，保证常委会对专门委员会工作的全过程全方位领导。强化常委会在履职衔接中的主导地位。二是专门委员会要自觉积极主动接受常委会领导。要认真贯彻和执行常委会及党组决策和部署，确保不偏离正确的政治方向。要围绕落实常委会党组要求开展工作，积极服从和服务于人大及其常委会履职。专门委员会研究审议拟定有关议案要及时向常委会报告有关进展情况；开展专题调研和协助常委会开展监督工作、组织代表活动过程中遇到重大问题和发现重要情况要及时向常委会请示报告。保证闭会期间专门委员会工作始终在常委会领导下开展。注重发挥好专门委员会联系代表和群众的桥梁纽带作用，密切专门委员会与常委会、代表、选民的联系，夯实专门委员会履职基础。
(四)防止“三个倾向”确保依法依规全面履职
一是防止常委会监督议题组织实施的专门委员会化倾向。如前文所述，专门委员会在常委会监督议题确定和组织实施的全过程中虽然处于被领导的地位，但无论是议题确定、会前调研、报告初审、会上审议、会后形成审议意见书和跟踪督办，都是以相关专门委员会为主组织开展的。常委会监督议题调研水平、审议质量和跟踪督办效果取决于专门委员会履职水平。要明确常委会在监督议题组织实施过程中的主体地位和主导作用，专门委员会在常委会监督议题实施中承担的是协助组织责任，防止常委会监督议题专门委员会化倾向。要强化合作履职意识，监督议题实施过程中，尽可能地要求和安排更多的常委会组成人员参加会前调研视察活动，为全面了解情况，做好审议发言准备；会上审议过程中，要引导调动常委会组成人员积极发表意见；在会后形成审议意见书的过程中，既要注重采纳专门委员会的初审意见，也要注意吸收组成人员在会上提出的意见建议，提高常委会审议意见书质量，增强针对性和可操作性；相关专门委员会要积极邀请常委会组成人员参加跟踪督办活动，推动常委会审议意见的落实。
二是防止专门委员会工作出现常委会化倾向。区人大常委会29名委员分别安排到五个专门委员会，占到了五个专门委员会共计55名组成人员的1/2强，在加强常委会对专门委员会的领导、推进专门委员会协助常委会开展工作方面起到了很大作用。但由于受专门委员会总体规模限制，常委会组成人员在专门委员会中占有比例相对较大，加之专门委员会主任委员和副主任委员均是由驻会的常委会委员担任的，专门委员会主任委员、副主任委员和常委会委员很容易从本位主义出发，研究确定专门委员会工作主要以协助常委会开展工作为主，致使专门委员会在行使议案权、开展调查研究方面不充分。专门委员会的“专”的优势和代表性弱化，造成专门委员会工作出现常委会工作化倾向。要根据促进专门委员会全面履职的需要，适当增加具有一定专业背景的普通代表进入专门委员会，降低常委会组成人员在专门委员会中的比例，强化专门委员会的专业能力建设。专门委员会要主动在完成好协助常委会开展工作的规定动作的同时，加强自选动作，积极就本专门委员会涉及领域的一些社会关注的重点问题开展专题调查研究，适时行使好议案权，使专门委员会工作职责得以充分履行。
三是防止专门委员会工作出现原有工作委员会化倾向。专门委员会是人民代表大会的工作机构。常委会原有的工作委员会是负责处理人大常委会具体事务的工作机构。二者在法律地位、职责定位和工作方式上有着很大区别。由于地方组织法、监督法对专门委员会工作程序，职权等并没有明确具体规定，加之惯性思维影响，专门委员会在开展工作存在套用过去工作委员会模式、沿袭工作委员会的思路和做法的情况。要深刻认识区人大设立专门委员会的重要意义、法定职责，转变思想方法和工作方式，结合借鉴过去工作委员会的好做法，注重从组织建设和制度建设等方面，完善推进专门委员会履职的思维方式、工作方式，不断提高专门委员会的履职能力。
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