立法引领改革发展

　　改革是中国特色社会主义制度的自我完善和发展，是推动中国特色社会主义各项事业发展的必由之路。法治是党治国理政的基本方式和不可或缺的重要手段，是我国国家治理的基本方略。因此，无论是深化改革，还是依法治国，都是关系党治国理政的根本性问题和全局性问题，在相当长一段历史时期都将是我国国家治理的常态主题，亦是决定当代中国前途命运的关键所在。

　　十八届三中全会着重指出，改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是当代中国最鲜明的特色。并且，将当前全面深化改革的总目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。当代中国的改革与发展早已令世界瞩目，但也要看到，以往发展中产生的不充分、不平衡、不协调、不可持续问题普遍存在，人民群众对社会公平正义的呼声也日益高涨。法治是社会稳定的“压舱石”，也是人民维护合法权益的“重武器”。如不及时以法治方式疏浚改革洪流，以法治思维化解矛盾淤积，减少利益调配带来的社会震荡，缓解结构调整造成的转型阵痛，势必引发新的矛盾。

　　作为十八届三中全会决定的姊妹篇，十八届四中全会决定对“全面推进依法治国”进行战略部署，强调“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。该决定还就改革与法治的关系进行了重点阐述，强调指出：当前全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，我们党面临的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，因此，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。要使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，也必须更好地发挥法治的引领和规范作用。

　　不管是实现“全面建成小康社会”的战略目标，还是推动“全面深化改革”的战略布局，都要仰仗于全面推进依法治国。深化改革和推动发展，亦端赖于立法的主动引领与制度保障，依赖于科学立法、民主立法、依法立法的落实到位。十八届四中全会专门就立法与改革的关系进行了阐述：“坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住立法质量这个关键”；“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。”十九大报告继续强调坚定不移把发展作为党执政兴国的第一要务，要以良法促进发展、保障善治。综上所言，在立法的引领之下推进改革，在法律的框架内规范改革，是中国改革持续向前的基本前提与保障。

　　一、对立统一：立法与改革的辩证关系

　　立法是要对一种稳定、成熟的社会关系进行确定性、权威性和可预期的调整。换言之，立法的特点是“定”，是要把某种社会关系用法的形式“确定”下来、稳固下来。改革，本意是“改变”、“突破”和“革除”，指的是改革旧制度和旧事物，打破旧体制的藩篱，就是破除旧的规则，建立新的规则。按照十一届三中全会公报和十三大报告的说法，改革就是要“改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”。改革的特点是“变”，是对既有制度和现实状态的一种“改变”和“打破”。因此，有人说，改革就是一场不流血的革命，一场没有硝烟的战争。显然，立法规制与改革发展之间必然存在“定”与“变”、“稳”与“动”的不可调和的内在矛盾。

　　正因为此，实践当中，一些领导干部在思想认识上就把深化改革与依法治国二者对立起来，认为二者是互相排斥的，要改革创新、跨越发展就不能讲法治。还有人鼓吹“改革要上，法律就要让”、要“超常规”发展就要突破法治。这种认识误区常常使得一些人打着改革创新的旗号，理直气壮地绕开法治、背离法治，并在实践中形成一种轻视法治的法律虚无主义思潮。

　　习近平总书记曾经就实践中的这种错误认识明确指出：“一种观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”

　　显然，将法治与改革发展对立起来是对深化改革与依法治国关系的一种片面理解。立法之于改革，不仅是规范和控制，而且也有积极的引领和保障。从法理上说，立法与改革是相辅相成、互为条件的。深化改革是立法的先导，立法发展是深化改革的重要条件。没有健全的立法依据，改革将缺乏制度保障和良好的外部秩序，改革的经验和成果也难以得到巩固和确认。改革的实践还有可能陷入胡作非为、“无法无天”的混乱状态。由此，习近平总书记多次强调“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”要做到凡属重大改革于法有据，在改革过程中需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。

　　反之，如果没有改革，立法的发展也会缺乏所必需的经验、现实基础以及可预见的方向，因而也就失去了进步的必要性和动力。中国特色社会主义法治建设的实践表明，正是因为有了不断的改革与创新，我国的法律体系才能不断与时俱进、日益完善，我国的立法、执法和司法工作才能不断调适、日益改进，不断适应改革开放和社会主义各项事业发展的需要。习近平总书记对此也有深刻的认识，随着改革发展的要求，“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟的、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”在此基础上，逐步形成立法与改革发展相辅相成、互为支撑、相得益彰的良好关系。

　　二、在改革与发展进程中不断完善立法

　　从改革开放这个当代中国最大的国情出发，通过大规模的国家立法引领和深化各项改革，通过不断促进严格执法和公正司法保障改革的顺利进行，以法治建设来引领和保障各项改革事业，是当代中国处理改革与法治关系的一项主导原则和重要策略，也是我国40多年来改革开放实践和加强立法工作的经验总结。中国改革开放的过程就是一个不断加强立法、完善社会主义法律体系的过程。

　　(一)改革开放标志着新时期立法的恢复与展开

　　1978年，党的十一届三中全会的召开，不仅意味着中国特色社会主义改革开放事业的起点，也相应是中国特色社会主义立法发展的重大转折点。这主要表现为：改革开放基本国策的提出与起步，意味着以大规模立法为先导的当代中国特色社会主义法制建设的恢复与重建；改革开放的有序推进，直接带动形成了“总体设计，分步实施”的法治工作格局。

　　十一届三中全会提出发扬社会主义民主、加强社会主义法制，要求做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。很快1979年，全国人大五届二次会议审议通过了刑法、刑事诉讼法、选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、中外合资经营企业法等七个法律，共和国有了第一部刑法典和刑事诉讼法典。这标志着当代中国法制建设的全面恢复和重建。同年，全国人大法制委员会又成立了民事诉讼法典起草小组，同年年底，民法典起草小组也组成。1982年，五届人大五次会议通过了现行宪法。1989年，我国通过了第一部“民告官”的法律行政诉讼法，1991年民事诉讼法得以颁行。

　　(二)改革与发展实践不断推动立法发展

　　1992年，党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的目标。十四届三中全会就建立社会主义市场经济体制若干问题作出的决定中明确提出，“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障”，“立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行”。

　　就加强市场经济立法工作，乔石委员长也强调指出：“改革中的难点，也是立法中的难点”，“我们要以改革的精神解决立法中遇到的难点和问题”，“对于一些应兴应革的事情，应对积极总结实践中的经验和做法，借鉴国外的经验，尽可能作出规范，而且规范要尽可能具体明确，便于操作，从而更好地用法律引导和推动改革与发展。”于此背景之下，由计划经济体制向市场经济体制的改革带来了我国前所未有的经济立法高潮。围绕市场主体、市场行为与秩序和宏观调控，我国迅速制定了公司法、合伙法、合同法、产品质量法、反不正当竞争法、票据法、预算法、审计法、中国人民银行法等大量法律法规。

　　1997年，党的十五大提出社会主义初级阶段的基本纲领，统筹部署全面建设小康社会的各项改革，直接推动了依法治国作为我国基本治国方略的确立。在世纪之交我国经济体制和政治体制改革的目标要求之下，十五大报告首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。即将以前的“社会主义法制国家”的概念表述为“社会主义法治国家”。同时强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。此后，1999年，第九届全国人大第二次会议将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。从此，“依法治国”成为我国的一项基本宪法原则。党的十五大之后，十六大、十七大报告均一以贯之地强调落实依法治国基本方略。

　　经过改革开放以来的快速发展，我国立法工作与法律体系建设取得了显著的成就。2011年3月，十一届全国人大四次会议宣布：“一个立足于中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。”这是我国法律体系发展进程中的一个标志性里程碑。

　　(三)新时代全面深化改革背景下的立法发展

　　十八大以来，各项改革与发展工作强调更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。十八大以来，我国立法方面的成就卓越，充分发挥了立法为全面深化改革保驾护航的作用，并逐步形成经济立法、政治民主立法、文化立法、社会立法、生态文明立法的“五位一体”协调发展格局。

　　围绕民法典编纂，第十二届全国人民代表大会第五次会议于2017年3月15日通过《民法总则》，并预计于2020年完成《民法典》的编纂工作。在市场经济立法领域，《证券法》进行了第三次修改，《预算法》在十八届三中全会决定提出深化财税体制改革之后完成了二十年来首次大修，《保险法》和《中小企业促进法》也进行了修改。此外，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《资产评估法》。

　　在文化立法领域，我国制定了《国家勋章和国家荣誉称号法》、《公共文化服务保障法》、《电影产业促进法》、《网络安全法》、《文物法》等多部法律。在政治与行政立法领域，我国修改了《立法法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等多部法律。在反腐败立法领域，我国通过刑法第九修正案，对涉及贪污罪处罚的相关条款进行修改，确立对“贪污数额特别巨大或者有其他特别严重情节者”可在其死刑缓期执行二年期满采取“终身监禁”、不得减刑和假释的制度。在加强与保障民生立法领域，我国修改了《消费者权益保护法》，新制定了《慈善法》、《民办教育促进法》、《中医药法》、《社区矫正法》、《旅游法》。在国家安全立法领域，制定了《国家安全法》、《国防交通法》、《境外非政府组织境内活动管理法》。在生态文明与环境保护立法领域，十八大以来我国的相关立法靓点纷呈，修改了《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《野生动物保护法》，《水污染防治法》被列入修订计划，还制定了《环境保护税法》。

　　回顾改革开放以来中国法治发展的历程，我们看到，改革与立法如影随形，相伴始终。改革的事业源源不断、持之以恒地推动着我国立法的进程，深化改革的过程即是立法不断发展与完善的过程。我们的立法工作渗透着一种强烈的改革精神，同时，我们的改革事业也蕴涵着一种越来越清晰的法治追求。全面推进依法治国，首先就表现为提高立法质量、完善社会主义法律体系的过程。通过提高立法质量源源不断地产生良法、不断完善中国特色社会主义法律体系，是不断推进改革与发展、实现国家善治的基本要件。

　　三、在立法引领下不断推进改革

　　(一)立法为改革发展助力

　　改革开放40年来的法治实践表明，许多立法的内容本身就是改革的重要内容。立法从制度层面为改革提供了根本保障。我们看到，改革为立法发展注入了源源不断的动力，也造就了我国立法工作的诸多特点。

　　改革开放近四十年以来，立法肩负着推动各项改革，服从各项改革事业需要的重任。这对于我国的立法实践产生了深刻的影响，主要表现为：一是，立法工作要从中国的国情和实际出发，即从改革这个最大的国情出发；二是，在立法工作中，奉行“不要求全”，“成熟一个制定一个”的求真务实的方针；在很多改革举措不甚明朗的条件下，立法语言多采取“宜粗不宜细”，多采用原则性、粗线条的表述方式；在立法技术上，多采取先“零售”后“整售”的做法，一般先制定单行法，逐步积累经验之后再编纂法典。强调立法的及时应对性，而不必太在意法律、法规的完整性；三是，鼓励有条件的地方进行立法试验和制度探索，即通过地方立法的“先行先试”，为全国统一立法积累经验、奠定基础。

　　我国改革开放的基本路径对整个立法实践的影响是极其深刻的。首先，立法工作不可避免地呈现出浓厚的经验主义特点，常常对改革的超前引领作用发挥不够，被动性和事后调整明显、常常滞后于社会需求。这是因为，立法要求“从实际出发”和“实事求是”，要以改革的成熟经验作为基础、对社会实践进行总结。彭真曾指出“经过社会实践，有了经验，有多少经验，我们就立多少法”。实践当中，如果改革受阻或没有形成成功的经验，立法也将停滞不前。而且，作为阶段性改革成果的固化和总结，相关法律法规的立法决策很容易带上“短视”或“近视”的毛病。一些立法很多时候成为“头痛医头、脚痛医脚”的“膏药”，难以做到瞻前顾后。

　　其次，立法过程中的工具主义或曰实用主义色彩浓厚。即在实践当中常常把立法当作改革的工具和手段，本身并没有被赋予独立的价值。过去我们说法是统治阶级的工具，改革开放以后，我们说法为社会主义经济建设保驾护航，这都集中体现了工具主义的法律观。法律既然是工具，得手即用，不得手则废之，就失去了独立的价值，不利于法治权威和民众法律信仰的树立。

　　第三，立法的试验主义特点。这主要表现为“摸着石头过河”、“有比没有好，快搞比慢搞好”的立法工作思路。就像经济体制改革摸着石头过河一样，整个立法工作也是如此。许多新鲜事物先由行政立法或地方立法调整，经过一段时间的实验，条件成熟时再由全国人大或常委会修改上升为法律。立法的试验主义特点，造成立法实践当中“试行法”和“暂行法”数量较多，法律的修改、废止等变动极其频繁，对我国法律的权威性和稳定性产生较大冲击。

　　(二)立法为改革保驾护航

　　改革创新的精神要贯彻到治国理政的各个环节，当然也要贯穿于立法工作的各个方面。在全面深化改革的目标指引之下，各项立法工作必须迈上一个新台阶。首先，改革所依据的法，应当是良法。古人说，“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”良法是善治之基础，亦是改革之基础。恶法、笨法、蠢法引领下的改革，定然导致改革的失败与流产。因此，要改革，先变法。简言之，就是把当前的恶法、笨法变成良法。经过近四十年数量增长型的快速立法发展之后，当前立法工作面临一个“淡化立法数量、强化立法质量”的转型，而且，强调提高立法民主化科学化水平，充分保证民众广泛参与立法过程，使得立法成为一个突破改革的关键环节，就重点问题整合民众意志、凝聚改革共识的过程。

　　其次，改革举措要得以贯彻执行，必须以良法的严格执行与实施作为保障。古人云，天下之事，不难于立法，而难于法之必行。确如其言。法律的生命在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，有法不依、执法不严、违法不究，那么制定再多的法律也无济于事。法律好比一张改革的蓝图，如果没有付诸于实施，那么它还只是字面上的改革、口号中的改革，距离行动还很遥远。为此，十八大以来，依法治国工作的重中之重被放在了通过行政执法体制改革、司法体制改革来保证严格执法、公正司法、全民守法等法律实施环节。

　　(三)从“政策思维”到“法治思维”来引领改革

　　我们清醒地看到，长期以来，我国常常是以政策思维而非法治思维来推动改革的进程。尤其是在改革开放初期，很多重大的改革往往是以一种具有短平快特点的政策(红头文件)来推进的，很多没有宪法法律依据甚至是在“良性违宪”或“良性违法”的情况下进行。应该承认，这种政策思维推动型的改革在法治基础贫乏、法律体系尚不完备的特定历史条件下有其合理性。它能够以政策的灵活性、见效快、针对性强等特点及时回应改革事业的各项要求，能够在很大程度上弥补法治建设滞后的不足。

　　但是，这种改革方式的弊端与弱点随着改革开放进程的不断深入而日益显现。首先，毋庸置疑，以政策思维来推动改革，缺乏必要的前瞻性、远见性和全局性，相当程度上是“头痛医头，脚痛医脚”的产物；其次，这种思维支配下的改革缺乏必要的稳定性和连续性，往往朝令夕改、变化莫测，让人无法预期其未来；第三，这种改革方式也容易蜕变为主要依据领导人的个人意志来推动改革。改革的进程也主要仰仗于领导人的个人智慧及其对特定改革事项的关注程度，改革的目标实现必然也充满了各种随机性和不确定性。这也是造成一些地方的改革“新官不理旧账”、“人走政息”的重要原因；第四，这种政策思维推动下的改革，往往带有太多的试验性和单行性，必要的配套措施常常不到位，缺乏系统性和权威性。因此，常常会遇到一系列推进的难题。相应的配套问题解决不了，很多改革举措也就只好无疾而终、胎死腹中。

　　长期以来，通过政策思维来推动改革，也造成了实践当中政策与法律、改革与法治关系的扭曲与错位。在政策推动型改革模式之下，人们逐渐形成了重政策、轻法治的观念，而且强化了参与改革实践的政治精英的“人治”意识，造就了许多改革者“撑死胆大的，饿死胆小的”以及“不管白猫黑猫，抓到耗子就是好猫”的轻视法治的机会主义。由此，也就造成了全社会的规则意识欠缺、法治意识淡薄。可以说，不论是改革的受益者还是被边缘化者，不管是改革者还是被改革者，多由于自身经历和社会经验缺少对法律的敬畏、缺乏对法治权威的足够尊重。

　　当前，中国特色社会主义改革事业经过了近四十年的不断探索和进步，已经进入了改革的深水区，浅层次的、容易改的，基本都已经改了，剩下的大多是难啃的硬骨头、难涉足的险滩。于此背景之下，民众对深层次改革的期待与要求也越来越大，允许试错的宽容度越来越小，一些需要通过改革来解决的社会深层次矛盾也越来越尖锐。这些改革的客观现状都倒逼着我们不仅要勇于冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱、坚定深化改革的决心，而且亟需调整我们改革的思维和观念，既要胆子大又要步子稳，既要整体推进又要重点突破，既要摸着石头过河又要做好顶层设计，既要注重改革决策的高效性又要提高改革决策的科学性。惟此，才能在全社会范围内广泛凝聚改革共识，形成改革合力，共同助力全面深化改革的事业。

　　就此，习近平总书记在十八届中央政治局第二次集体学习时指出，“改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论”。就当前改革事业所处的阶段和面临的主要形势来看，这个正确的方法论就是法治思维与法治方式。换言之，深化改革，必须实现由政策思维主导向法治思维主导的转变。即在良善立法的引领下深化改革，在法治的框架内规范改革，已经成为新一轮全面深化改革的根本要求与基本遵循。

　　四、新时代立法与改革关系的新阐述与发展

　　(一)习近平总书记关于加强立法工作的思路

　　进入新时代以来，关于法治建设的一件具有里程碑意义的大事就是以“全面依法治国”为主题召开了十八届四中全会。全会报告开门见山地指出，“法律是治国之重器、良法是善治之前提”；“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住立法质量这个关键。”

　　习近平总书记在多个场合强调立法质量是做好立法工作的生命线，是破解立法领域突出问题的总抓手，深刻揭示了通过提高立法质量推进国家实现良法善治的治国之道。他引用宋代政治家王安石的名言来说明这个道理，即“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”结合十八大以来我国立法工作的实际情况与面临的新任务，他在关于十八届四中全会决定的说明中指出，“现在，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。同时，我们也要看到，实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式，扩大社会主义民主，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，保护生态环境，都会对立法提出新的要求。”

　　在高度评价改革开放以来我国立法工作取得成就的同时，习近平总书记也十分冷静地认识到，在中国特色社会主义法律体系基本形成的“后法律体系”时代，我们的立法工作面临的任务与压力依然很繁重。他说，“新中国成立以来特别是改革开放以来，经过长期努力，我国形成了中国特色社会主义法律体系，国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是一个了不起的重大成就。同时，我们也要看到，实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”言下之意，加强立法工作、完善社会主义法律体系是一项永恒课题。而提高立法质量又是当前加强立法工作的当务之急。

　　在关于十八届四中全会决定的说明中，习近平总书记直指我国立法领域面临的突出问题，即“立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成为一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害法治统一。”

　　为解决上述问题，习近平总书记提出要“我们要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”他还从国家善治的高度对做好新时期立法工作提出更高要求，一针见血地指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”

　　(二)新时代立法与改革关系的发展

　　立法工作要实现对各项改革事业的引领，就必须坚持立法先行、突出重点立法，积极主动适应经济社会发展的现实之需。2012年12月，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记对加强重点领域立法进行了指示：“全国人大及其常委会要加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，通过完备的法律推动宪法实施，保证宪法确立的制度和原则得到落实。国务院和有立法权的地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规，保证宪法和法律得到有效实施。”

　　2014年，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记再次就加强重点领域立法进行说明：“我们要加强重要领域立法，……要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用”；“要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改。”

　　在关于十八届四中全会决定的说明中，习近平总书记继续指出，“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式，扩大社会主义民主，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，保护生态环境，都会对立法提出新的要求。”因此，这些领域的立法必须加快进程、尽早出台，从而满足全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理和改善人民生活的需要。根据十八届三中全会、四中全会、五中全会精神，契合全面深化改革的实践需要，新时代立法工作主要围绕以下六个方面的重点领域展开：

　　一是以编纂民法典为中心完善社会主义市场经济法律制度。这主要包括：健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强企业社会责任立法，完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化方面的立法；加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融、宏观调控、市场监管、反垄断等方面法律法规。在浙江工作时，习近平总书记就深刻指出：“要在完善社会主义市场经济体制上走在前列，首先就要在法治建设上走在前列，更多地运用法律手段来调节经济、实施监管，加强对知识产权的保护，提高自主创新能力，反对不正当竞争，维护市场秩序，保证社会主义市场经济的健康发展。”十八大以后，就加快社会主义市场经济立法，习近平总书记专门强调：“抓紧修改完善相关法律法规，尽快完成促进科技成果转化法的修订，加快标准化法、反垄断法、公司法以及知识产权保护方面的法律法规修订工作，研究制定商业秘密法、职务发明条例、天使投资条例等。”

　　二是以保障和发展各项公民权利，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化为目的的立法。这主要包括社会主义协商民主制度建设、基层民主和行业自律、国家机构组织、选举制度和工作机制等民主政治以及反腐败方面的立法。习近平总书记多次就加快推进反腐败国家立法、完善惩治和预防腐败法律制度体系并以此为基础形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制作出指示。他说：“如何靠制度更有效地防治腐败，仍然是我们面临的一个重大课题。”“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”他强调“要加强反腐倡廉党内法规制度建设，加强反腐败国家立法，提高反腐败法律制度执行力，让法律制度刚性运行，尽快形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败制度体系。”

　　三是加强文化领域的立法，进一步完善保障人民基本文化权益的文化法律制度。这主要包括：制定公共文化服务保障法、文化产业促进法、国家勋章和国家荣誉称号法；还要加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。就网络社会管理立法，习近平总书记专门指出“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益。”

　　四是加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新以及国家安全法治建设方面的立法。这主要包括完善公共服务、教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规，以及加强社会组织立法、制定社区矫正法等。国家安全立法方面，要抓紧出台国家安全法以及反恐怖领域的一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。

　　五是加强生态文明建设领域的立法。十八大以来，习近平总书记特别强调生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。因此，要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。具体而言，要尽快建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度；制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等方面的法律法规。

　　五、立法引领改革发展需要正确认识的若干问题

　　回望我国改革开放以来的伟大历程，改革与法治齐头并进、相互促进。这不是历史的巧合，而是发展的必然。正是因为有了法律的保驾护航，我们的改革才不走样、不变道、有章法。全面深化改革，在很大程度上也要仰仗改革者们法治思维的根植、法治方式的确立。当前，全面深化改革已进入攻坚期和深水区，无论规范市场经济秩序、突破重大利益藩篱，还是要保证改革的正确方向，都迫切需要把改革的深入纳入法治的轨道。越是重大改革，越要坚持立法先行，越要发挥立法的积极引领和保障作用。

　　(一)理性对待实践中关于立法与改革发展关系的认识误区时下，改革与法治都处于共同推进的过程之中。我国各项事业的改革已到攻坚期与深水区，改革的全面深化需要法治的全面推进和深化。经济体制和政治体制改革必然伴随着法治建设的深入进行。改革为立法发展注入了动力、指引了路径。立法又为改革提供了文本依据和制度保障。实践当中，改革的任务常常就是立法的任务，改革的难点通常也是立法的难点。

　　1、反对将改革与立法对立起来的法律虚无主义

　　在全面推进法治中国建设的宏大背景之下，我们要清醒地认识到，一些人认为改革创新就不需要法治的观点是错误的，将改革与法治对立起来的认识在实践当中也是极其有害的。改革与创新必须在法治的轨道内进行。不能打着改革、创新的旗号，背离法治、践踏法治。

　　全面深化改革，更加要求各项改革举措的全局性、系统性、长期性和协调性。于此历史条件下，偏离法治轨道大搞“短、平、快”的　改革，甚至是公然进行违宪改革或违法改革，必然会遭到社会各界的诟病指责，也必然会使改革的合法性与正当性遭受到严峻挑战和普遍怀疑，自然也会加大改革的风险与阻力。这就要求我们必须明确，改革与创新必须在立法的引领之下进行，同时，立法工作也必须服从和服务于改革的需要。

　　我们需要正视依法治国所处的当下的客观历史环境，理性认识立法对于改革与发展的贡献与不足。当务之急，我们要坚决摒弃关于法律的可有可无的“虚无主义”态度，务必认识到只有在一个法律完备、法治昌明的社会，才有可能做到各项改革事业的全面、有序和可持续发展。法治底线一旦被突破，就有可能导致国家解决社会纠纷正式机制的失灵或失效。社会生活将不可避免地出现无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的紊乱局面，社会公平正义无法实现。全面深化改革将失去一个稳定的外部环境，无疑将成为痴人说梦、可望不可及。故此，在实践中要充分重视立法之于改革的重要意义，进一步提升法治权威，充分认识法治的主导性功能，强化法治发展的动力。

　　在法治思维之下，法是一种符合正义标准和客观规律的行为规则。依法办事，表面上看会束缚手脚，但从长远看是成本最低、矛盾最少、最为理性平和的处理方式。脱离法治、急功近利地谋求改革，尽管可能得到暂时、立竿见影的好处，但只能适应一时一地，无法长远、难以持续。没有法治保障的改革如同脱轨的火车，可能“欲速则不达”，最终可能不是　有助于改革事业的深入推进，却可能以改革之名破坏改革事业。故此，必须牢记，要把改革的“速度”和“力度”与民众的可理解程度、社会秩序的可承受度结合起来，把改革的路径与手段与法治的限度和底线结合起来。

　　2、反对改革进程中的立法万能主义

　　在中国特色社会主义法律体系基本形成、实现有法可依的历史目标之后，在执法和司法体制改革逐步推进并取得巨大成效之后，我们以科学立法和民主立法引领和推动改革的基础更加坚固，以严格执法、公正司法和全民守法保障改革顺利进行的条件更加成熟。简而言之，改革开放以来的立法成就使得全面深化改革的条件更加成熟。

　　与此同时，我们也要破除关于立法工作的不切实际、过于理想的“万能主义”幻想。在我国社会转型还没有完成之时，在还没有进入经济社会发展的常态化之前，改革与法治之间的目标冲突与矛盾将在很长一段历史时期存在。这主要表现为：法治的保守性、确定性、规范性与改革的创新性、突破性、越轨性之间的矛盾；法治的统一性、原则性与发展的地方性、灵活性之间的矛盾；法治对个人权利的保护与稳定的社会控制性之间的矛盾，以及法治所内涵的社会公平正义与改革所要求的经济效率优先的价值准则之间的矛盾，等等。这就决定了，当代中国社会主义法治与已进入现代化成熟与稳定发展时期的西方国家的法治不可同日而语。法治与改革的内在冲突，法治之于改革的从属性与工具性，以及立法所调整之社会关系的不断变动等因素，都会使得当代中国特色社会主义法律体系将不可避免地带上各种各样的缺陷与不足。对此，我们要有充分的思想准备。

　　(二)善于运用科学立法、民主立法、依法立法的方式引领改革

　　1、把握好改革与立法进程的同步性，重视立法和改革决策相衔接

　　善于运用法治思维引领改革，是构建改革与立法的良性互动关系的必然要求，也是当前推进国家治理体系与治理能力现代化的要义所在。十八届四中全会决定要求“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要”。只有“确保在法治轨道上推进改革”，发挥好法治　保障与规范、引领与推动的作用，才能让改革航船行得更稳、走得更远。这既是依法治国的题中要义，也是深化改革的基本思维。

　　实践当中，改革与立法的关系有三种状态：一是先改革再立法，这时法律常常滞后于改革的实践需要；二是先立法再改革，这时法律经常超前于改革的进程。这两种状态之下，改革与法治都难以同步发展，必然出现一定程度的脱节。第三种状态是比较理想的状态，即改革与立法同步，改革进程与立法进程同步发展、相辅相成，这就要求做到边改革边立法，将改革决策与法律的立、改、废结合起来，兼顾法律的稳定性与改革的创新性，及时立、改、废。首先，对于那些滞后于社会发展、阻扰改革进程的陈旧之法要做到及时解释、修改或废止，为改革扫清道路。其次，对于那些已经被实践验证的行之有效、成熟的改革经验，要及时上升为法律。第三，对于条件还不太成熟，需要再试行观察一段时间的改革经验，可以在一些地方先行先试，待条件成熟之后再以立法形式确定下来。

　　做到改革与立法进程的同步，对立法工作提出了更高要求。立法要主动适应改革发展需要，增强制订法律法规的及时性、系统性、针对性和有效性。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。要把实践证明行之有效的改革创新成果，及时用法律制度的形式巩固、稳定下来，以保障改革的顺利进行，使经济、政治、社会、文化、生态等各方面制度更加成熟更加定型。

　　2、改革要尽量避免与宪法法律的直接冲突

　　实践当中，一些同志认为法律束缚了改革的手脚、延缓了改革的进程，甚至认为改革就是要敢于突破法律的禁区，就是要敢于突破法律的红线。很多同志是以一种“先抓牌后定规则”的做法来推动改革。因此，在改革实践当中，以言代法、以权压法，以红头文件(行政命令)代替黑头文件(法律)的现象频频发生。这些做法实际上就是把改革与法治对立起来，以法外思维和非法方式推动改革，是在“法治之外”、“法治之上”作决策、办事情。这样的改革名不正言不顺，难以规避改革试错的风险，也难以力排众议、凝聚改革的共识。

　　用法治思维与法治方式深化改革，要求领导干部在作出改革决策时，应尽量避免与现行法律法规的直接冲突。做到这一点，才能够为改革争取一个合法的名分，从而减少改革的阻力和舆论压力，有利于争取各方面力量的支持。如果确实要突破或变通宪法和法律规定，应事先获得权力机关的特别授权或专门授权，以便让改革的各项措施名正言顺。对于那些不适应改革要求的法律法规，应及时以各种方式推动其修改和废止。

　　除此之外，对于那些严重违反宪法和法律的改革行为，对于那些美其名曰“良性违宪”和“良性违法”，实则打着改革的大旗破坏法治的行为，应予以及时纠正和阻止。对于造成严重社会后果的违法改革，要通过司法途径判决其行为无效并追究其法律责任。当然，运用法治思维方式推进改革，并不是说不要改革创新，不能“摸着石头过河”。对于实践条件还不成熟、需要先行先试的改革，应按照法定程序获得授权，在此基础上大胆试、大胆闯，用法治方式护航改革。

　　3、善于为改革寻找立法依据、谋求最低限度的改革共识

　　不可否认的是，我国近四十年来的改革开放积累了许多社会发展不平衡、不充分、不协调、不可持续的矛盾和问题。随着改革进入深水区和攻坚期，越是往前深入，所涉及的矛盾就越复杂，所触及的利益群体就越广泛，所遭遇的非议和阻力就会越大。譬如，当前的户籍改革、土地制度改革、教育领域改革、医疗卫生改革、社会保障等重大改革过程中，不同利益群体和不同政见者，都想获得影响改革进程的话语权。支持改革与反对改革的声音都会非常强烈。现有体制的受益者对改革会百般阻扰，民众会带着挑剔的心态旁观改革，激进主义者又会苛求改革。因此，改革的共识难以达成。而在一定意义上，达不成共识，改革也就难以成功。宪法法律是人民共同意志的体现，代表了主流社会成员的共识。因此，各级领导干部在推进改革过程中，要始终对法律怀有敬畏之心，坚持法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，防止以言代法、以权压法。

　　为此，我们要学会善于为改革寻找宪法法律等立法依据，从而谋求最低限度的改革共识，有利于协调各种错综复杂的利益关系，整合各方面意志和力量，使改革得以顺利进行。在宪法法律当中寻找相关依据，并不是说每一项改革都要找到一个相应的立法文件加以佐证，每一项改革措施都要遵守一个既定的法律规则。这样会陷入一种僵化、机械的改革思维。运用法治思维与法治方式深化改革，要求领导干部不仅要熟悉相关的法律规定，而且要了解调整改革事项的相关法律原则。如果一项改革措施能够找到相关法律原则的依据，或是从立法目的中推导出来，那么也可以认为是有法律依据的。另外，我国的很多法律法规规定原则宽泛，留出的自由裁量空间很大，要善于运用法律规范留下的这些自由裁量权，为改革寻找合法正当理由。

　　结语

　　综上言之，深化改革、依法治国都是中国社会进步的主题词。改革与法治，是中华民族在时代大潮中奋勇前行的鸟之两翼、车之双轮。其中，发展是我们党执政兴国的第一要义，改革是国家和社会发展进步的动力，是我们不断取得成功、增添自信的重要法宝，也是我们党的事业保持勃勃生机和活力的源泉。法治是党领导人民治国理政的基本方式和重要手段。在全面深化改革和全面依法治国的要求之下，依法办事是深化改革的必由之路与基本保障。依法治国为深化改革提供了坚实的“压舱石”和“稳定器”。

　　我们要清晰地认识到，在全面深化改革的关键时期，在新的历史条件下因势利导、乘势而上、化解改革难题，提高立法质量、增强立法的引领能力至关重要、不可或缺。凡是缺乏立法依据的改革将难以达成广泛共识，难以获得民众的支持和捍卫，也就难以形成改革的合力。于此意义上说，改革是当前我们各项工作的第一要务，法治则是做好每项工作的基本要求。当前，全面深化改革的关键就在于，牢固树立法律权限不能突破、法律底线不能逾越的法治观念，始终对宪法法律存敬畏之心，在工作实践中以法治思维统领各项工作，努力以法治凝聚改革共识，把改革主张转换成立法决策，用法治方式化解改革风险，尽可能减少改革所带来的社会震荡和转型阵痛，把改革的力度、速度和法律可以承受的程度，以及社会的认可度统一起来，在法治轨道上深化改革，确保改革有秩序、不走样，推动新时代中国特色社会主义各项事业的自我完善与发展。