新时代中国特色社会主义民主政治建设

——第五届民主与法治学术交流研讨会综述

中共北京市委党校马克思主义理论研究中心副教授 孙一平

中共北京市委党校马克思主义中国化专业硕士生 郑岩

　　由北京市人民代表大会制度理论研究会秘书处和中共北京市委党校政治学教研部联合主办的第五届“民主与法治学术交流研讨会”于2018年8月25日至26日在京成功召开。会议的主题是“新时代中国特色社会主义民主政治建设”。围绕这一主题来自包括中共中央党校、中国社会科学院、中共上海市委党校、中共天津市委党校、中共北京市委党校、中国人民大学、复旦大学、华东政法大学、中山大学、西安交通大学、北京工业大学等党校、高校和科研机构的专家学者，与来自全国人大常委会、北京市区人大常委会和京外部分省市人大常委会的同志齐聚一堂，交流了不同的研究和经验。中国人民代表大会制度理论研究会副理事长兼秘书长李连宁、北京市人民代表大会制度理论研究会副会长席文启、中共北京市委党校校委委员谭继东分别在大会开幕式上致辞。北京市人大常委会副秘书长、研究室主任崔新建出席开幕式。

　　整场会议共提交了20篇论文，23位学者作了精彩发言，大家围绕改革开放以来中国特色社会主义民主政治建设、新时代中国特色社会主义法治的理论与实践、新时代人民代表大会制度建设等问题展开深入讨论。

　　一、回顾与展望：中国特色社会主义民主政治建设的经验与新起点

　　今年是改革开放四十周年，这四十年也是中国特色社会主义民主政治发展逐步成熟的四十年，提出了一系列与时俱进的政治理念、探索出一条中国特色的民主道路、初步建立起社会主义法治体系，这些都是能站在新的历史起点的重要基础。中共中央党校政法教研部张勇副教授总结梳理了改革开放以来我国政治建设的基本经验。他认为，改革开放以来我国政治建设的基本经验主要有四点：一是我国的政治建设以国家治理的实际绩效作为评判标准，坚持改革、发展、稳定的有机统一，强调“实用价值”。二是我国的政治建设坚持中国特色的国家治理结构，也就是党、人民、政府和社会的有机结合。在政治建设中充分发挥党把方向、谋大局、定政策、促改革的核心作用，坚持以人民为中心，保证政府具有足够的治理能力，促进社会力量的有序参与，充分发挥社会力量在国家建设中的作用。三是我国的政治建设坚持全面依法治国作为国家治理的基本方式，推动国家治理的制度化、法治化。四是我国的政治建设坚持中国特色社会主义政治发展道路，完善和发展中国特色社会主义政治制度。中共北京市委前线杂志社主任编辑、习近平思想研究基地办公室主任许海将新时代中国特色社会主义民主政治理解为现代政治文明的中国版，这正是因为它是马克思主义与中国实际相结合的伟大政治创造，是中国推进马克思主义中国化的成果，是马克思主义与中国政治文明现代化的理论结合。作为现代政治文明中国版的中国特色社会主义民主政治不是简单延续我国传统政治制度的母板、不是简单套用马克思主义经典作家设想的模版、不是其他国家社会主义制度和实践的再版、不是国外政治社会制度的翻版，是中国自己走出中国特色的原版，它为我国现代化道路的发展提供了模版，提供了中国智慧，是我国改革开放四十年成功的根本原因。

　　经过长期的努力，中国特色社会主义民主政治建设也进入新时代。新时代面临新的理论问题。复旦大学的浦兴祖教授对十九大报告中强调要把各级人大及其常委会建设成为“工作机关”和“代表机关”这一表述作出了解释，从理论上阐析了“国家权力机关”的内涵及其与“两个机关”之间的关系。浦兴祖教授认为，“国家权力机关”不是掌握“一切权力”的机关，而是掌握一切权力中最本质、最根本的“国家权力”的机关。它是由民主选举产生的人民代表所组成，获得了人民关于国家权力的“使用权”的委托，而且这一权力是“全部”的国家权力，而不是国家权力中的某一部分。“国家权力机关”行使国家权力中的立法权、决定权、监督权、任免权等四大权力。同时在“国家权力机关”中，“全国”并不是相对于“地方”而言的“全国”或“中央”，除全国人大作为“最高国家权力机关”外，其他各级人大也都是“国家权力机关”。各级人大要成为名副其实的“国家权力机关”，必须要使人大成为“工作机关”和“代表机关”，十九大报告中强调“两个机关”而未讲“国家权力机关”，并不意味着淡化人大的“国家权力机关”属性，而是有利于人大成为真正的国家权力机关。

　　新时代，有新的挑战和实践要求。中国社会科学院政治学研究所政治制度研究室主任、中国政治学会副秘书长韩旭认为，当前我国的发展已经进入新时代，新时代的基本特征就是：一方面，社会生产力显著提高，经济社会迅速发展，而另一方面，发展不平衡不充分的问题更加突出，它表现在很多方面，其中一个重要的方面，就是政治发展还不够充分，政治发展与经济发展之间还不够平衡，这就需要我们更加的关注和重视政治发展的主题和任务。新时代中国特色社会主义民主政治建设的基本主题就是不断完善和发展支撑国家治理现代化的根本政治制度人民代表大会制度。人民代表大会制度之所以能够支撑国家治理的现代化，在于它有助于增强国家治理体系的回应性，有助于推动有序政治参与的逐步扩大，有助于完善和强化权力运行制约和监督体系，是人民当家作主制度体系的基础和首要内容。

　　新时代，有新的民主政治思想。中共北京市委党校政治学教研部黄小钫副教授认为，党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列重要的论述，全面、系统地阐述了政治制度的地位和作用，提出了设计和发展政治制度的根本原则，概括了评价和衡量政治制度的中国标准，总结了政治制度的优势及其特色，形成了一套完整系统的政治制度思想。他认为，习近平总书记有关政治制度的重要思想主要有以下四个方面：一是政治制度在一个国家的各种制度中处于关键环节并起决定性作用，概括而言，它的决定性作用主要体现在调节政治关系、建立政治秩序、推动国家发展、维护国家稳定这四个方面。二是设计和发展政治制度不能脱离本国国情和实际，必须从国情出发，从实际出发。三是评价政治制度的标准不能定于一尊，不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统。四是政治制度的特色及其优势在于中国共产党的领导，党在政治建设中发挥了总揽全局、协调各方的领导核心作用。最后黄小钫副教授提出，新时代新征程，要更加坚定政治发展道路自信和政治制度自信，在坚持根本政治制度和基本政治制度的基础上，不断创新，推进制度体系的完善和发展。

　　北京工业大学马克思主义学院张丽琴教授分析了习近平总书记关于协商民主的重要论述，认为，习近平总书记关于协商民主重要论述的发展脉络大致可以划分成萌芽阶段、形成阶段和全面展开阶段。其核心观点主要有：协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势；是党的群众路线在政治领域的重要体现；在新时代要推进协商民主广泛多层制度化的发展。同时，张丽琴教授还进一步提出了新时代加强和改进人民政协工作要实现三个转变，即要从实践对理论的检验，走向实践对理论的实现；要从提出思想论断，走向发现制度和机制的运行规律；从制度和政策的落实，走向制度和实践效果的评估。

　　二、人民民主的新征程：新时代我国人民代表大会制度的思想内涵与地方实践

　　人民民主是社会主义的生命，是我们党始终高扬的光辉旗帜。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。各级人大及其常委会在推进中国特色社会主义民主政治建设中肩负重要责任。西安交通大学马克思主义学院王维国教授认为，改革开放后，人大制度理论与实践创新在继承传统的基础上有了新的拓展。第一，党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一，主要是基于党的领导地位和人大工作创新的经验总结，并将其提升到理论高度。第二，国家治理体系和治理能力的支撑，主要是基于现代国家建设理论和人大工作创新的基本经验，并将其提升到理论高度。第三，人大“四职权”理论，主要是基于国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。这一理论对于人大工作的开展与创新具有奠基性意义。第四，“人民民主真谛”理论，主要是基于中国特色政党制度及民主集中制的组织原则和领导制度。在人大工作中主要体现在候选人确定、常委会主任会议及人大主席团会议制度等方面。第五，“人大自身建设”理论，主要是基于人大代表兼职、人大代表结构和人大会期理论等。

　　北京市人大常委会研究室田洪俊副主任认为，习近平关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，其主要内容和理论与实践逻辑可以概括为六个方面：人民代表大会制度是中国共产党和中国人民的伟大创造，是其历史逻辑；人民代表大会制度的本质特征和最大优势是中国共产党领导，是其本质逻辑；人民代表大会制度是人民当家作主的根本制度保障，是其人民逻辑；人民代表大会制度是推进全面依法治国的重要制度保证，是其法治逻辑；人民代表大会制度是中国特色社会主义制度重要组成部分，也是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度，是其治理逻辑；人民代表大会制度必须长期坚持、不断完善，是其现实和未来逻辑。要以习近平关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指导，推动人民代表大会制度与时俱进，具体措施为：推进人大制度理论和实践创新；开好人民代表大会会议；加强立法工作；加强监督工作；探索讨论和决定重大事项；行使好选举和任免权；加强和改进代表工作；加强自身建设。

　　关于人民代表大会制度的与时俱进，中央党校侯少文教授进行了三个方面的阐述，他认为，第一，人大制度与时俱进是十八届三中全会提出的。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第八款第二十七条指出，“推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”《决定》提出要推进人大制度与时俱进。第二，人大制度与时俱进当前应抓紧聚力于补齐民生短板，对民生方面应高度重视，民生作为最大的政治，应该是人大制度重点研究的问题。第三，人大制度与时俱进的社会大背景是推进政治体制改革，紧紧围绕党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。

　　针对十八大以来人大制度的实践探索，北京市人民代表大会制度理论研究会席文启副会长从十八大以来人大在组织制度建设方面所取得的众多进展中选择了4个方面作出了具体的阐述：一是在加强县乡人大组织建设方面取得的新进展，它加强了县级人大常委会建设，增设了县级人大专委会，明确了街道人大工作机构的定位，明确了乡级人大主席团的定位和主席的专职化，在一定意义上是整个人大制度的一次重要完善。二是在扩大地方人大立法权方面取得的新进展，这是地方人大权力的一次重要拓展，是国家立法体制的一次重要完善，是推进地方治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，是促进地方政权法治化、制度化建设的重大措施，是推进全面依法治国战略的一个重要步骤。三是在宪法监督机构设置方面取得的新进展，它是落实依宪执政、依宪治国的一个切实步骤，是推动宪法实施、加强宪法解释、推进宪法审查、推动宪法监督的一个重大措施，是我国人大制度建设、机构建设方面的一个历史性的突破。四是在建立人大制度理论研究机构方面取得的新进展，中国人大制度理论研究会的建立，不仅标志着国家级人大制度理论研究组织机构的建立，而且也标志着国家级人大制度理论研究交流平台的形成。

　　中山大学政治与公共事务管理学院何俊志教授通过回溯当代中国政治制度的历史渊源及变迁过程，总结得出：新中国政权的“原型”—县乡人大，既是当代中国政治制度得以展开的历史起点，也是当代中国政治制度得以展开的逻辑起点。何俊志教授基于特定的历史传统和现实运作，把2016年之后的县乡人大未来发展方向概括为了三个时期：补短板与制度规范时期、人民权利的全面保障时期和人民民主的充分实现时期。以这一新的判断为标准，　何俊志教授指出近期的县乡人大建设工作虽取得了可喜的进展，但仍然还有不小的差距。在组织化建设取得初步成就的同时，县乡人大建设下一步应该进一步推动透明化和规范化建设。

　　青岛市人大常委会研究室张升忠副主任围绕如何优化人大常委会组成人员结构作出了一系列论述。他认为，优化组成人员结构，是人大常委会履行好宪法和法律赋予职权的本质要求；是满足人大常委会独特工作方式的必然要求；是适应人大常委会在同级国家机关中的特殊地位的客观要求；是人大常委会在新时代进行工作创新的时代要求。当前组成人员结构方面存在的问题是专兼职比例不合理、年龄结构不合理、职业构成不合理，应采取增加专职委员比例、优化人员年龄结构、精心选配兼职委员、合理搭配人才结构、发挥转任委员作用、完善干部交流机制以及建立健全考核机制等措施。

　　北京市石景山区人大常委会研究室张清主任对北京市委第四次人大工作会议以来石景山区人大工作的落实情况进行了总结梳理。四次人大工作会议以来，石景山区加强了党委对人大工作的领导、开好了区人民代表大会会议，依法行使重大事项的决定权有了新作为、依法行使监督权有了新突破、密切代表与人民群众联系有了新成效、区人大及其常委会组织建设有了新加强。但石景山区人大也面临着人大监督工作的力度和实效还有待提高、人大代表的履职能力和工作方法有待改善等问题。因此，提出石景山区人大应该完善制度建设、深化机制建设、探索履职监督；建议北京市人大保障基层人大组织体系建设、完善首都地方人大工作制度、加强城市管理方面立法、强化市区两级代表联系制度。

　　北京市东城区委党校姚苹教授对政务公开进行了探讨。认为，当前信息公开所面临的壁垒主要有意识层面的壁垒、立法层面的壁垒、行政体制的壁垒以及实践层面的壁垒——知情权的滥用。在政务公开视野下，公开透明开放是良法善治的必然要求，公民深度参与是国家治理体系和治理能力现代化的必要条件，信息自由和信息公开是提高政府公信力、塑造“阳光政府”的要求。进一步提出了四项破除信息公开壁垒的举措：一是建立省、市、县级依申请公开的信息管理平台，二是共同推进政府信息公开和党务信息公开，三是由信息公开向政务公开转化，四是调整政府绩效考核体系和评价标准。

　　人民代表大会制度的实践终要落实到人民的实践上，而公众对人大制度的理解也呈现多样化特点。华东政法大学政治学研究院严行健研究员通过对689个与人大相关天涯网站跟帖数的研究，分析出了网民对于人大代表的履职意愿和能力评价是不容乐观的。其原因在于，热炒代表负面消息影响代表整体形象、“代表谁”与“被代表”的焦虑、代表自身“维权”贴子削弱网民对代表履职能力的信任，网络负面信息导致网民对人大代表的认知片面等突出问题。要想改变当前网络论坛中相对负面的讨论空间，提升网民对人大代表履职意愿和履职能力的评价，首先要加强对相关主题帖子的监管和审核，根本是应打通网络讨论与人大制度之间的信息交流渠道，让理性的民意和讨论能够得到代表和人大立法等工作的倾听和反馈，　通过网民和代表的积极互动，改变这种消极的评价。

　　三、依法治国新征程：新时代中国特色社会主义法治的理论与实践

　　中国特色社会主义进入新时代，中国共产党人踏上依法治国的新征程。在理论层面，体现了观念的更新。中共北京市委党校法学教研部主任金国坤教授对习近平新时代中国特色社会主义依法治国思想的时代特征进行了总结。他认为，新时代依法治国思想的时代特征主要有四个：首先，党的领导是新时代依法治国的根本保障，新修订《宪法》中指出“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”以及依法治国委员会的成立都加强了党对依法治国的领导，新时代的依法治国是中国共产党总体设计下的依法治国，党的领导是新时代依法治国的根本保障。其次，新时代依法治国是立体的不是平面的，依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，它包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，是全方位的、立体的。再次，新时代的法治建设不是单独的法治领域的问题，而是与道德领域、党规领域相结合的，三者是融合的，我国现行的法律里面有党规，党规里面有法律，党内法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。同时，我国以法律规范推动道德建设，在立法上也加紧在道德方面的立法，三者是相互融合的，密不可分的。最后，新时代法治建设是整体推进的，要实现法治国家、法治政府、法治社会的一体建设，依法执政、依法行政、依法治国的共同推进。

　　习近平总书记多次强调，依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。这为全面落实依法治国基本方略、改进党的领导方式和执政方式指明了方向。党的十九大提出，“要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查，维护宪法权威”。中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏教授进一步阐述了合宪性审查问题。他认为，新时代应该根据十九大的要求推进合宪性审查工作，并以合宪性审查为契机，不断提升法治发展的质量和水平。合宪性审查工作的推进，将会带来法治建设领域革命性的变革，能够让法治原则和法治精神真正落到实处。莫纪宏教授对合宪性审查的制度目标、对象、依据、方式以及后果等进行了分析，认为合宪性审查的制度目标是维护宪法的权威，依宪治国；合宪性审查的对象是法律、行政法规、军事法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、行使宪法赋予的法律职权的行为等；合宪性审查的依据是宪法文本和宪法原则、精神；合宪性审查机制不宜与问责机制挂钩；依宪治国是提升法治质量的唯一制度路径。

　　在实践层面，书写依法治国的新篇章体现在立法、执法、监督等多个领域。如北京市人大常委会法制办公室法规一处熊菁华处长讲到，发挥立法的引领和推动作用，作为新时代指导立法工作的重要方针，是北京市做好今后地方立法工作的重要原则和首要标准。发挥立法的引领和推动作用，是新形势下对立法功能的进一步拓展，是马克思主义法律能动观的时代新体现；它的核心是处理好法治与改革之间的关系，要在法治框架内推进改革，做到重大改革于法有据，实现立法决策与改革决策相衔接；关键是在改革中实现从人治思维转变为法治思维、从政策先行转变为立法先行。熊菁华结合工作实践，对北京市发挥地方立法引领和推动作用的实践作出了阐述，认为中共北京市委为发挥立法引领改革作用提供了坚强的组织领导、人民代表大会制度为实现立法引领改革提供了坚实的制度平台、北京市人大及其常委会发挥了人大代表的立法主体作用，凝聚了社会共识，形成了以立法促改革的民意合力，加强了立法与监督工作的有效衔接，以人大监督有力促进了改革理念的落实，同时熊菁华也指出面对国家和北京市改革发展的新形势新任务，北京市地方立法的引领作用发挥得还不够充分，需要在今后的工作中不断改进。

　　中国人民大学政治学系孙龙副教授对人大常委会的执法检查进行了统计与分析。他认为，执法检查是具有较强中国特色的法律监督形式，适用范围较广，是一种中性的监督形式，容易被监督主体和监督对象接受。孙龙副教授根据90年代以来历年的执法检查报告、相关文献资料、北大法宝、中国期刊网等权威网站检索以及基本上涵盖全国人大常委会执法检查工作的相关文献资料，对1991年-2017年全国人大常委会的执法检查进行了研究，总结出，截止到2017年12月31日，由全国人大及其常委会颁布的共270件法律中，约对77件组织过执法检查，占28.5%。其中，以农业、环境、资源、教育、未成年保护、食品安全以及治安等领域的法律为主，受到群众的普遍关注，目前有20类法律尚未进行过执法检查。在组织执法检查的地域中，以江苏、辽宁、浙江、广东等省份为主，西藏、海南等省份执法检查较少。执法检查与司法援引也具有一定的相关性，需要进一步的讨论与研究。通过对以上数据的统计分析，总结出，执法检查具有有效性、互补性、回应性和创新性的特点，而执法检查与立法的关系、执法检查的监督力度、执法检查的领域与种类等议题值得在今后的研究中进行更进一步的探讨。