青岛市人大常委会研究室主任 曲知正
青岛市人大常委会研究室副主任 张升忠
人大常委会是人大的常设机关，是“议会中的议会”，在人大闭会期间行使国家权力。按照我国宪法和组织法的规定，人大常委会的组成人员由人民代表大会从代表中选出，是同级人大的“常务代表”。党的十九大提出了“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”“优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”的重大部署，既为新时期优化人大常委会组成人员结构(以下简称优化组成人员结构)指明了方向，也提出了需要认真研究落实的新课题新任务，对于构建一支由懂法律、懂经济、懂管理和懂科技等方方面面人才组成的结构优化的群体，进一步强化人大常委会议事力度，提高议事质量，保证决策的民主化和科学化，具有十分重要而深远的意义。本文围绕如何优化组成人员结构作一研究探讨，供领导决策参考。
一、优化组成人员结构的必要性
1、优化组成人员结构，是人大常委会履行好宪法和法律赋予职权的本质要求。人大常委会作为地方国家权力机关的常设机构，常委会组成人员担负的使命非常神圣，任务非常艰巨，要行使好立法权、监督权、决定权、人事任免权，必然要求全体组成人员具备较高的政治素质、议政素质、文化素质、能力素质、道德素质和法律素质，能密切联系群众，反映人民群众的意见和要求，勇于面对矛盾问题，善于识大局、议大事，敢于承担压力风险，刚正不阿，公道正派，懂法、守法、依法、用法， 忠实履行好人民赋予的光荣职责。
2、优化组成人员结构，是满足人大常委会独特工作方式的必然要求。在行使职权时，人大常委会的工作方式与同级其他国家机关不尽相同，人大实行合议制、集体讨论决定问题、少数服从多数，“集体有权、个人无权”。在讨论修改法规、决定重大事项、人事任免表决和提出重要审议意见时，都严格执行“一人一票制”，过半数才能有效。这就要求常委会的每一位组成人员都必须愿议事、会议事、敢议事、议好事，才能真正完成好党和人民交付的重大使命。
3、优化组成人员结构，是适应人大常委会在同级国家机关中的特殊地位的客观要求。根据宪法和法律的规定，人大及其常委会与同级其他国家机关，即“一府两院”的关系是决定与执行、监督与被监督、选举任命与被选举任命的关系，这一特殊性，必然要求全体组成人员的选配标准要更高一些，学识经验更丰富一些，能力水平更强一些，整体结构更优化一些，才能确保结构素质与担负的任务相匹配。
4、优化组成人员结构，是人大常委会在新时期进行工作创新的时代要求。当前，中国特色社会主义进入新时代，国内外形势正在发生深刻复杂变化，我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻。“中华民族伟大复兴，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的。”要有效地应对化解各种风险和挑战，亟需人大紧紧围绕党委的中心工作，发扬与时俱进的精神，在实践中努力创新，科学立法、民主立法、依法立法，制定更多具有本地特色的法律法规，为推动经济社会实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展发挥积极的推动作用。这就要求常委会全体组成人员素质高、结构好、敢担当、能作为，确实把宪法和法律赋予的职权行使好。
二、当前组成人员结构方面存在的问题与成因分析
1、专兼职比例不够合理。以青岛市为例，十五届人大常委会组成人员47人(以下数据截至2015年11月底)中，专职委员(泛指专门从事人大工作的)为24人，兼职委员为23人，专兼职比例为51：49。兼职委员多，在一定程度影响了常委会的工作质量和效率。经统计，召开常委会会议(24至28次)时，请假缺席的委员平均为9.2人次，占组成人员总数的19.5%，其中，兼职委员占到请假人员总数的94%。缺席人员多，使得人大常委会对有关报告的审议不够充分，有损人大常委会议决事项的严肃性和权威性。当前，影响兼职委员作用发挥的主要因素：
一是履职的时间和精力不够。人大工作政治性、法律性和知识性都很强，人大常委会组成人员责任重大，如要履好职，需要花费大量的时间和精力来从事人大工作。然而，人的时间和精力都是有限的，兼职委员的本职工作与人大工作在时间上时常发生“撞车”，力不从心，迫使他们在时间和精力上进行选择，而不管如何选择都会顾此失彼，都有悖于公共伦理、公共道德和职业道德，或影响本职工作，或影响人大工作，或两者都受影响。若一人身兼数职，影响就更大。
二是履职的动力和积极性不足。兼职委员中多数是单位的主要负责人或业务骨干，他们的工作都有硬指标、硬任务，并与自己的工资福利和晋升奖励挂钩，干得好坏直接影响其切身利益。因此，他们只能把主要精力和时间放在本职工作上。对于人大工作能干多少算多少，存有较大的随意性，很难完全履行其作为人民利益代言人的职责。有的委员甚至仅满足于获得“常委会组成人员”的政治身份，当作“荣誉称号”，乐于当“特殊代表”，别人举手我举手，别人鼓掌我拍手，成为群众所称的会议代表，甚至当“哑巴委员”，没有真正行使当家作主权利的神圣职责。
三是履职的环境和条件不尽如意。兼职委员虽然本职工作不在“一府两院”，但都来自党群机关、企事业单位或某个社会团体，归属某一部门或行业等，许多还是部门的一把手或某个系统、行业的头面人物，肩负着为本系统或本行业谋利益、谋发展的重任。正是这种职务和工作的双重性、多重性，往往使他们在履行委员职责时，或多或少会受到部门或行业利益、自身利益的诱导和周围环境的制约，二者很难做到协调统一，不同程度地妨碍他们行使职权的客观性、公正性。因此，要更有效地发挥人大常委会的各项职能，必须着力提高人大常委会专职委员的比例。
2、年龄结构不尽合理。47名组成人员中56岁以上的有24人，占51.1%(其中，58岁以上为16人，占34%，绝大多数在下一次换届时因年龄原因，将退出常委会)；51—55岁的有16人，占34%；50岁以下的只有7人，占14.9%，平均年龄高于政府、法院、检察院组成人员，由此产生一系列弊端(见表1)。
一是大进大出问题突出。组成人员即将触及退休年龄的人员多，造成许多组成人员齐上齐下。人大常委会工作的法律性强、程序严密，组成人员大换届后，新成员必须花大量精力，从头开始摸索，熟悉有关业务，严重影响了人大工作的连续性。
二是开拓创新能力偏弱。年龄偏大的人，其精力与接受新信息、新生事物的能力较年轻人来说要慢，思考问题、开展工作乃至作出决策，喜欢凭经验，这在某些时候会影响人大常委会决策的准确性、创新性。
三是工作动力受到影响。把年龄即将到杠，从党委、政府退下来的干部转为人大常委会专职常委会委员，他们晋升机会渺茫，失落感较为强烈，工作的原动力不足，影响了反映民情社意、为民请命、为民执政的干劲。
四是干部交流渠道不畅。组成人员中人大机关干部的平均年龄为56岁(除1人为49岁外，其他人都在51岁以上)，58岁以上为10人，占42%。由于年龄普遍偏大，从人大常委会交流到党委政府的可能性很小，给干部心理上造成了“在人大工作意味着退居二线”、“应多种花少栽刺”的负面影响，在一定程度影响了干部的进取心。同时，也使一些党委政府的年轻优秀干部不愿到人大来工作，以致人大在财政预算、审计、法律等业务性较强的领域引进不了急需的高级专业人才，弱化了监督力度。
五是正常履职难以保证。有的年龄较大、身体素质较差的组成人员在每年6次，一次两三天的常委会会议期间频繁请病假，更谈不上经常从事调查研究、进行视察、参加执法检查等工作。个别委员思想僵化，对新知识、新情况、新问题、新动态学习了解不多，审议议案与时俱进的精神不够，也影响了整个常委会班子的结构完整。
经对2014年和2015年10次常委会组成人员审议发言情况统计表明：在对条例草案、决议决定、专项报告的59次审议中，组成人员作出有建设性意见建议发言20次以上的，专职委员为15人，占专职委员的62.5%，兼职委员为6人，占兼职委员的26%；10次以下的专职委员为0人，兼职委员为15人，占兼职委员的65.2%；其中5次以下的为9人，占兼职委员的37.5%。
3、职业构成不够合理。人大常委会的主要任务是立法、监督、依法讨论决定重大事项、人事选举任免等工作，整体上属于社会科学的范畴，需要大量的专业知识和职业素养，而这并非是进入人大常委会后经过短期培训就能胜任的。目前，在人大常委会组成人员的选举中，考虑更多的仍是政治素质、代表阶层和转岗安排，职业构成和知识结构、能力结构尚未引起足够重视。23名兼职委员中专门从事法律(律师)、财经行业仅有6人，占26%，缺乏既熟悉法律又有丰富执法经验的人才、既懂财政金融知识又有丰富经济管理工作经验的人才、既精通人大理论又有人大工作实践经验的人才。
由此可见，一些兼职委员长期处于业余和被动应付的状态，工作中难以提出有价值的见解和意见，使常委会的工作质量和效果也打了折扣，从而弱化了国家权力机关的效能和威信。
三、优化人大常委会组成人员结构的依据
1、理论依据。按照代议制理论，由选民选举出的代表组成的会议是讨论决定国家重大事项的国家权力机关。依照我国的国体和政体，人民代表大会制度作为国家根本政治制度，各级人民代表大会乃是国家权力机关，其权力行使具有经常性、广泛性、根本性、严肃性等特点，其权力行使的主体也应当具有相当的专业性。但是，鉴于代表的兼职性和广泛性，其专职化不一定行得通，这就使其行使权力的经常性受到限制；而提高常委会专职委员的比例，则成为弥补代表兼职性缺陷的一个根本举措。一方面可以避免人大任务的繁重性和人大运行的简便性所形成的矛盾，使委员把精力全部投在人大工作上，能有效提高常委会的整体实力；另一方面又可以使组成人员具有相对超脱的优势，能够避开其他职务的束缚和局限，从职业的角度考虑问题，以客观公正的立场和超脱的心态审议各项议题，积极查找问题，踊跃献策建言，提出有针对性的意见建议，有效提升人大常委会的质量和效率。
2、文件依据。党的十八大报告提出了“优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”的目标任务；《中共中央转发<中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见>的通知》(中发〔2015〕18号)提出了“优化常委会组成人员结构，逐步将专职组成人员比例提高到60%以上”新部署新任务；党的十九大再次强调：要“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”“优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”；山东省委、青岛市委《关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》也明确提出“探索建立常委会组成人员专职化制度，优化常委会、专门委员会组成人员知识和年龄结构，增加经济、法律、社会管理等方面知识层次高、年富力强的人员数量，逐步将专职组成人员比例提高到60%以上”的新要求。为更好地适应新形势完成新任务，应优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构， 从而为进一步提升常委会的工作水平，深入推进依法治市进程，全面加强社会主义民主法治建设提供有力的保障。
四、优化人大常委会组成人员结构的建议
1、增加专职委员比例。建议结合人大换届工作，不仅要按法律规定，将组成人员足额配齐，而且要逐步将人大常委会专职委员的比例提高到60%以上，进一步加强专门从事人大常委会工作的力量。
2、优化人员年龄结构。一是保留上届主力。换届时应尽可能把上一届常委会中尽职尽责履职、作用发挥突出的优秀成员推荐为新一届常委会组成人员，保持工作连续性。二是拓宽选拔视野。应适当考虑将具有良好的政治素质、丰富的工作经验、较强的议事能力、工作实绩突出的人大机关工作部门副职充实到人大常委会组成人员中，更好地发挥专业人才的作用。三是打破职级限制。可将党委政府中热爱人大工作，年富力强，有深厚的法律、经济、管理知识和工作经验的优秀副局级和正处级干部推荐为常委会专职委员候选人，在年龄上形成梯形结构，进一步增强常委会的工作活力和战斗力。
3、精心选配兼职委员。鉴于各个岗位的一把手责任大、任务重，难有精力真正履行委员职责。建议在考虑党群部门和企事业单位的常委会组成人员时，可将了解人大工作、知识层次高、工作能力强、有思想能干事的副职选入常委会，对于履职优秀的可原地提拔也可交流提拔，使他们既有压力又有动力，真正发挥应有作用。同时，要求其所在单位适当减轻其工作量，让其本人至少有四分之一以上的精力从事人大常委会的工作，确保工作质量。
4、合理搭配人才结构。在组成人员的知识结构和能力结构上，应吸收经济、法律、社会管理、教育、科技、文化等方面的不同层次、不同类型的优秀人才，形成组成人员之间知识结构、能力结构互补，以保证集体议决重大事项所需。一是，新《立法法》明确了地方立法权的边界，规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，因此，作为设区的地方人大常委会应侧重增加城乡建设与管理、环境保护方面的人才，以满足立法工作的新要求。二是，为发挥下级人大干部的专业优势，建议控制本级直属单位在人大常委会组成人员中的名额比例，吸收1-2名实绩突出的下级人大常委会主任进入本级人大常委会，更好地体现基层的社情民意。三是，要进一步加强组成人员学习培训，不断提升组成人员的履职素养，并积极挖掘其工作潜力，充分发挥他们的作用。
5、发挥转任委员作用。对于从党委政府转任人大常委会、专门委员会的专职委员，应不占人大机关的编制，在编制总量内单列管理。原则上与原单位脱离关系，其工资福利待遇由人大常委会机关予以保障。这样做既符合责、权、利相统一的原则，又避免了工作中不必要的忌讳，便于公正履职。另外，要根据工作分工，实行坐班制，安排这些专职委员参加所在专门委员会的日常工作，充分运用其专业特长，在立法、监督等工作中发挥更大作用。如可结合专题工作，由专职委员牵头，与部分有相应专长的人大代表组成工作小组，进行深入研究，既能拓宽联系代表渠道，又能吸收民意、集中民智，形成高质量的工作成果。
6、完善干部交流机制。在转任专职委员的任期上，既要考虑让其能够有一定的时间熟悉工作，又要考虑打破届终制，在需要时可调任党政领导职务，建立能进能出的干部交流使用机制，吸引更多优秀的党政机关干部到人大任职。同时，建立完善人大干部培养交流机制，将民主意识强、履职能力强、工作水平高的干部，交流到党政机关去任职，进一步提升人大干部的工作积极性和创造性。
7、建立健全考核机制。建立对组成人员的考核监督评价体系，量化工作标准，建立履职档案，严格考勤考核，完善奖罚措施。推行常委会组成人员履职情况通报和年终述职制度，每半年通报一次参加会议和重大活动的出勤情况以及审议发言(口头和书面)情况，年终进行述职和总结表彰。每年评选5-8名履职模范，以常委会名义进行表彰嘉奖，并通过各种媒体进行宣传报道，进一步激发组成人员依法履职的主动性、创造性。对召开常委会或视察调研时请假多、应付多、发言少、作用小的委员，采取谈话提醒、组织劝退等措施，并将组成人员的履职实绩作为推选下一届候选人的重要条件，确实解决干好干坏一个样、“终届制”甚至“终身制”的问题，不断推进人大常委会工作再上新台阶。
收藏
打印