石景山区人大常委会研究室主任 张清
市委、区委每届召开一次人大工作会议，专门研究解决人大工作中的重大问题，已经形成制度，成为坚持党对人大工作的领导，推进人民代表大会制度实践创新的制度性安排。市委第四次人大工作会议于2014年底召开，会议全面贯彻了习近平总书记在纪念全国人民代表大会成立60周年上的讲话，以及党的十八届四中全会精神，对于本市各级人大工作开创新局面，展现新作为，迈进新时代，起到了重要推动作用。市委第四次人大工作会议以来，中央和北京市委又先后以文件形式(中央18号文件和市委9号文件)，转发了全国人大常委会党组、北京市人大常委会党组的意见，着力推进基层人大工作和建设。结合两个文件在石景山区的贯彻落实，现将有关工作情况作一总结梳理，对有些问题提出一些思考。
一、工作成效和主要特点
我区全面贯彻市委第四次人大工作会议精神，于2015年5月召开区委第四次人大工作会议，强化对人民代表大会制度、人大工作在推进我区民主政治制度建设中主力军、主渠道地位作用的认识，制定下发了《中共北京市石景山区委关于在新形势下进一步加强和改进人大工作的意见》，从保证人民代表大会依法行使职权、提高人大常委会工作质量和实效、充分发挥人大代表的主体作用、积极开展人大协商、充分发挥人大常委会党组作用、加强组织机构和队伍建设等六个方面，提出了20条意见、60项措施。结合贯彻中央18号文件和市委9号文件精神，按照总结、继承、完善、提高的原则，认真落实并不断改进各项措施，围绕区委的中心工作、政府的重点工作和群众关心的热点难点问题，依法履职有抓手、强化监督有突破、工作创新有特色，充分发挥了地方人大及其常委会的职能作用。
(一)加强党委对人大工作的领导
加强党对人大工作的领导需要推进制度化建设，这是做好人大工作的关键点，也是解决好人大常委会党组主动开展工作的突破点。
健全人大常委会党组对区委负责制度。坚持请示报告制度并形成常态化，常委会党组每季度和半年向区委报告人大工作进展情况。对于人大及其常委会的年度工作计划以及讨论决定重大事项、监督、代表、常委会及机关建设中的重要问题，年度工作报告和工作要点、决议决定草案和重要审议意见，在人大常委会审议前，均向区委请示报告。
充分发挥人大常委会党组作用。根据人大及其常委会工作的规律和特点，与人大及其常委会、主任会议的议事规则相衔接，制定完善了区人大常委会党组工作规则。做到“四个主动”：主动谋划人大及其常委会的工作，主动向区委请示报告工作，主动推进人大工作方式和方法的改进，主动加强人大常委会及机关党的建设和队伍建设。
(二)开好区人民代表大会会议
提高审查和批准各项报告的效能。提请人民代表大会审议的各项报告，包括计划、预算草案，均遵循保证人民通过人民代表大会行使国家权力的要求，会前交各代表联组讨论，及时采纳有关意见和建议。对人大代表在代表大会会前和会中提出的意见和建议认真研究吸纳，合理可行的，在报告中作出修改，其他意见由区人大常委会办公室汇总、经区委研究后，交“一府两院”研究处理。
充分履行预算审查批准职能。一是完善预算报告制度。按照全口径预算编制的要求完善预算编制，将政府的全部收入和支出都纳入预算，细化报送人民代表大会审查和批准的预算草案；将全口径预算编制“四本帐”及部门预算提交大会审查。二是完善初步审查制度。强化区人大财经委初审计划预算草案功能，做到启动时间早、意见吸收早，比如提交十六届人大四次会议的计划报告作了19处修改，预算报告作了21处修改；突出技术性审查、为大会服务，督促发改部门首次提供计划草案说明，详细描述各项指标的测算依据，与“十三五”规划衔接情况，以及与城六区指标任务横向比较情况；督促财政部门用通俗易懂的语言对预算草案进行解读，对专业术语进行说明，让人大代表听得懂、审得清，为大会审查奠定坚实基础。三是初步审查意见印发全体人大代表。
(三)依法行使重大事项决定权有新作为
建立机制。近年每年年底，人大常委会党组根据区委对下一年度工作的部署和安排，在与“一府两院”沟通协商的基础上，提出下一年度人大常委会讨论决定重大事项议题的年度计划建议，报区委讨论决定后，将议题项目纳入人大常委会工作报告，提交人民代表大会审议批准。今年，常委会修订讨论、决定重大事项办法，进一步完善议题协调机制，将议题建议的提出调整到每年年初，并通过常委会党组报区委同意后，由常委会主任会议列入常委会年度工作计划，确定议题的针对性和时效性更强。
完善制度。区人大常委会讨论、决定重大事项的办法制定于2003年。2015年，人大常委会根据新的形势和工作需要，对常委会讨论、决定重大事项的办法作了全文修订；2018年，参照市人大常委会讨论、决定重大事项的规定，进一步修订常委会讨论、决定重大事项办法，不断规范完善重大事项决定权的行使。
积极行权。除依法审查批准决算外，及时就关乎区域转型发展的重大事项，作出决议或决定。2015年，作出了推进“八个高端体系”建设的决定，为推进石景山区高端绿色发展提供有力的支持和保障；2016年，作出了区自来水公司转制划拨给市自来水集团的决议、在全区开展第七个五年法治宣传教育的决议。
(四)依法行使监督权有新突破
以落实区委深改组“进一步加强和改进区人大常委会监督工作”的任务要求为动力，紧紧围绕全区工作大局，在促进区域经济发展、城市环境和民生建设、推进依法行政和公正司法上持续发力、精准发力，除综合运用听取和审议专项工作报告、执法检查、跟踪监督常委会审议意见落实等手段外，把专题询问常态化、法律顾问制度、督办代表建议、发挥代表作用、干部任后监督作为监督工作格局中的重要方式，不断创新人大监督工作新机制，探索监督工作新路子，大力推进人大依法监督工作。
深化专题询问。坚持于法有据制度先行，2015年，出台专题询问暂行办法，并首次开展了城市管理体制改革专题询问。2016年，就居家养老服务、居住区管理、改善交通环境进行专题询问。2017年，就生活垃圾分类管理、精品街建设、检察院侦查监督工作进行专题询问。2018年，就高精尖产业发展、提升园林绿化水平、公共厕所建设、长期护理保险试点、食品安全等进行专题询问。经过几年实践，专题询问工作形成七大特色：一是有规章制度；二是常态化，重要议题逢审必问；三是融入听取审议专项工作报告、执法检查、建议督办等工作中；四是不限于常委会会议上，适时专门组织；五是专题询问与对常委会任命的国家机关工作人员履职监督相结合；六是专题询问意见建议作为常委会审议意见处理，由有关工作机构跟踪督办；七是赋权专委会组织专题询问，主任会议根据工作需要，可以委托区人大专门委员会组织开展专题询问。
建立法律顾问制度。制定出台常委会聘用法律顾问制度，坚持把向法律顾问咨询作为一个工作习惯培养起来，把征求法律顾问的意见作为一道必经的工作程序固定下来。聘请4名律师作为常委会法律顾问，聘期两年。做到：凡经人大常委会讨论的重要文件、规章制度，都征询法律顾问的意见；凡由人大常委会组织开展的视察、调研、执法检查等活动，以及有关重要会议，都邀请法律顾问参加，为人大工作提供意见和建议。法律顾问制度为人大常委会决策设立了“合法关、程序关、责任关”三道门槛。
强化建议督办。区委出台《关于深入推进民主政治建设进一步加强人大建议、政协提案办理工作的意见》，人大常委会修订完善了代表建议办理办法，实行闭环式办理。同时，强化“三个认识”：把督办代表建议作为落实监督工作的重要抓手，作为督促“一府两院”改进工作的重要依据，把建议办理成效作为衡量监督工作效果的重要标准。形成“三大特色”：一是交办高规格；二是承办强责任，三是督办求实效。区政府建立主管区领导领衔、承办部门主要领导直接办理的责任制。常委会本着该办能办、力求实效的原则，持续推进重点督办，积极开展分类督办，有效组织统筹督办，合力开展协助督办，坚持跨年度跟踪督办，并将同意公开的代表建议和办理情况在石景山信息网上公开。代表建议督办工作格局清晰、路径顺畅、成效显现，近年来，区人大代表建议办成率持续保持在41%左右。
发挥代表监督作用。建立代表监督常态化制度，开通《代表监督》信息“直通车”，把在代表联系选民、走访群众过程中掌握的最真实情况、发现的最现实问题、听到的最急切声音反映上来，为人民代言，督促政府改进工作。自2015年以来，共编印《代表监督》信息19期，反映了16个问题， 都是群众关切的房前屋后的问题，全部得到解决，受到群众好评。
开展任后履职监督。常委会党组提出具体工作意见，组建财经、城建、教科文卫体和法制4个监督调研组，每年选取8个单位，结合听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问、跟踪检查审议意见书落实、督办代表建议等监督工作方式，采取汇报座谈、现场调研、问卷测评、查阅资料等监督调研方法，全面、系统、深入开展干部任后履职监督工作，并形成“区人大常委会关于加强对领导干部履职监督工作情况报告”，报区委作为综合考评参考。
(五)密切代表与人民群众联系有新成效
着力发挥人大街工委作用，在全区设立9个“人大代表之家”(街道层面)、82个“人大代表联络站”(选区层面)，我区民主政治建设在基层多了一个平台和载体。市委、区委第四次人大工作会议以来，我区“家站”特色显现：实现“四有目标”，完善“七项功能”，突出主题履职，强化保障指导，实现了人大工作向基层延伸，成为推进基层民主政治建设的一个好形式、基层人大代表发挥民意表达与整合功能的有效载体、代表密切联系人民群众制度的成功实践。在市人大常委会研究室的推动和支持下，市委党校以石景山“人大代表之家”和“人大代表联络站”为例，与我区共建领导干部民主法治现场案例教学点，已经成功开展了3次教学活动。
实现“有地议事”。9个“人大代表之家”全部实现有固定场所，不少于30平米，配置了办公设备，并结合各自特色提出“家”风主题，诸如“温馨、 同心、尽责、奉献”、“察民情、汇民意、聚民智”等。
实现“有钱办事”。“家站”经费纳入各街道预算。“人大代表之家”经费标准分别为4万元/年或5万元/年，“人大代表联络站”经费均为6000元/年。
实现“有人管事”。人大街工委主任由各街道党工委书记兼任，人大街工委副主任1 人实现专职，为副调研员。人大街工委下设办公室，配正科专职主任1人，负责“人大代表之家”工作。“人大代表联络站”由居委会书记任站长，各“站”设民情信息员若干人，由社区干部和楼门组长担任。
实现“有章理事”。常委会出台《关于加强“人大代表之家”、“人大代表联络站”建设的意见》，各“家站”普遍做到： 建立相关规章制度和台账资料；建立代表活动制度、学习培训制度、联系选民制度、接待选民制度及代表述职等八项工作制度；建立富有特色的制度，如《八角街道人大代表之家(站)协商民主议事暂行办法》等；制度上墙公示。
完善“七项功能”。逐步完善并明确我区人大代表之家要成为：代表联系选民之家、宣传党的路线方针政策之家、了解社情民意之家、扶贫帮困之家、人大监督之家、展示代表风采之家和人大协商民主之家。这即是对“家站”的功能设计，也是代表履职的具体内涵。
突出主题履职。即坚持在全体代表中开展“讲政治、守规矩，作表率、促发展”主题履职活动，引领代表作“五个表率”，即做遵守政治纪律和政治规矩的表率、努力提高依法履职能力的表率、密切联系群众的表率、促进高端绿色发展的表率、弘扬社会主义公德的表率。围绕“家站”七项功能，结合主题履职活动，各“家站”积极探索示范点建设，丰富了代表联系群众的形式内容，增强了“家站”活力和代表活动实效。
强化保障指导。一是常委会主任、副主任定期调查研究“家站”建设的重大问题，及时听取代表和人民群众的意见建议。二是定期对人大街工委办公室主任和“站”长进行培训，适时组织“家站”建设工作交流会，树立典型，以点带面，推动“家站”工作提高整体水平。三是人大街工委加强“家站”组织管理，进一步保障“家站”办公场所、工作经费、工作人员的落实，完善工作制度，每季度开展一次代表进“家站”集中活动，并及时向人大常委会反馈“家站”工作的新情况和代表履职情况；四是代表依托“家站”认真履职，密切联系人民群众，向选民报告履职情况，积极发挥桥梁纽带作用、群众利益表达作用、参加决策作用、模范带头作用、监督促进作用，让广大选民切实感受到人民代表大会制度的优势和人大代表履职的效果；五是及时总结“家站”工作经验，加强宣传。
(六)人大及其常委会组织建设有新加强
增加常委会组成人员。结合换届，区人大常委会组成人员由27人增加至35人，其中新增专职委员6人，分别来自区政府经济、科技、体育部门，以及街道和人大机关，均为正处级非领导职务，专职组成人员比例达到54%。
设立4个专门委员会。区第十六届人民代表大会设立法制委员会、财政经济委员会、教育科技文化卫生体育委员会、城市建设环境保护委员会四个专门委员会。各专门委员会设主任委员1人、副主任委员2人、委员8人，共11人。其中，8名副主任委员除法制委有1名为兼任外，其余7人均为专职，符合市委文件要求的各专委会副主任委员至少1人由常委会专职委员担任。
调整常委会工作机构。将原来的内务司法、财政经济、教科文卫、城建环保4个工作委员会，调整为法制、财政经济、教育科技文化卫生体育、城市建设环境保护4个办公室；同时经市、区编办批准，单独设立了预算审查办公室。这5个办公室，既作为常委会的工作机构，又作为各专门委员会的办事机构。
二、面临的形势任务要求
其一，贯彻党的十九大精神要加强人民当家作主制度保障。十九大报告从加强人民当家作主制度保障的高度，明确指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。并对加强和改进人大工作提出了具体要求，即：支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；健全人大组织制度和工作制度；支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关；完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。深入贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，加强人大工作和建设，是我们当前和今后一个时期的重要任务。
其二，首都转型发展需要北京人大工作主动担当精准有效。今后五年，是首都北京建设国际一流和谐宜居之都的关键时期。市人大常委会明确了新时代北京人大工作的理念，即主动、担当、精准、有效。当前，首都的核心工作就是抓好“三件大事”和打赢“三大攻坚战”，在保障首都转型发展、提升社会法治水平、推动改善民生、完善工作制度机制等方面，都需要人大及其常委会充分发挥自身作用，立良法、求实效、助改革、促善治，为建设国际一流的和谐宜居之都提供更加有力的民主法治保障。
其三，新时代加强首都人大工作离不开基层人大实践创新。近年来，各区人大常委会始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，认真履行法定职责，不断完善制度机制，切实强化组织建设，较好发挥了地方国家权力机关作用，为推动地方经济社会发展和基层民主法治建设做出了重要贡献。党的十九大对新时代人大工作作出了新的定位，提出了新的要求。各区人大及其常委会是地方国家政权的重要组成部分，做好新时代首都人大工作，离不开基层人大的实践创新。要明确“为什么抓创新”，认准“创新抓什么”，理清“创新路径”，通过不断提升基层人大履职能力和水平，努力使人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关，为推动人大制度在首都的实践创新做出应有贡献。
三、改进工作的对策建议
(一)从石景山人大工作来看
面临的主要问题是：人大监督工作的力度和实效还有待进一步提高，需要以改革思维进一步创新工作方式方法，解决好监督工作力度不足的问题；人大代表的履职能力和工作方法有待进一步改善，要完善代表履职服务保障工作机制，解决好更有效发挥主体作用的问题；“人大代表之家”和“人大代表联络站”在实际运行效果和作用发挥上有待进一步提高，要着力在强化“家站”服务功能上下功夫，解决好形式与内容相统一的问题。下一步改进的措施是：在制度、机制、监督三个层面继续探索新方法。
一是完善制度建设。在我国的五级人民代表大会中，基层人大地位特殊、作用重要，已经形成共识，这一级的人民代表大会制度实践有其特有的资源与履职空间，也因不同的资源条件，使其具有生动性。正因如此，区人大工作和建设要加强，更要规范。我区人大常委会将进一步加强工作制度建设，围绕重大事项决定权行使、监督工作方式方法创新、代表履职服务管理创新、人大及其常委会工作机构运行等，加大具体工作制度的制定修订力度。同时，注重制度落实反馈，加大评估检查监督力度，以确保制度的合法合理，落实到位并产生效果，也为进一步改进和完善制度提供基础。
二是深化机制建设。继续深化推进“加强和改进区人大常委会监督工作”改革任务，着力在创新工作新机制上下功夫。研究探索人大专门委员会、人大街工委依法协助常委会实施监督工作的方法与路径，立体化构建区人大监督工作新格局；继续用好用足执法检查、专题询问、法律顾问、建议督办、履职监督等监督工作方式方法，加大规范性文件备案审查、预算审查监督和国有资产监管、质询等监督工作力度；加强对区人民政府、监察委、法院、检察院监督工作机制研究，实现依法监督、正确监督、有效监督。
深化“加强和改进人大街工委建设”改革任务，开展街道管理体制创新与基层人大工作研究，创新人大街工委工作模式、工作路径，发挥街道人大工作在社会治理中的重要作用；深化代表联系人民群众的平台建设、制度建设、载体建设，丰富和完善我区“人大代表之家”“人大代表联络站”的功能作用，使“家站”工作有效融入人大常委会、人大专门委员会工作体系，为区人大及其常委会依法监督、正确监督、有效监督提供基层实践和民意基础。
三是探索履职监督。坚持开展任后履职监督，继续探索完善对人大常委会任命的国家机关工作人员的履职监督，研究解决地方人大常委会在行使任免权中普遍存在的“有任命无监督”问题，综合运用工作履职报告、工作评议等手段开展工作。深化代表履职监督，作为区委重要改革任务之一，加强顶层设计，探索代表履职监督管理新路径。建立健全代表履职登记机制，实行代表履职活动网上登记，向原选区选民公开；完善代表向选民述职机制，建立“家站”激励机制，拓宽代表履职路径，激励代表履职主动性；完善代表建议解决机制，及时回应人民群众的呼声和期待，激励代表履职积极性。
(二)对市人大工作的意见建议
1、保障基层人大组织体系建设。一是建议进一步研究人大专门委员会的设置和完善问题。根据新时代加强和改进北京人大工作需要，参照全国人大设立社会建设委员会，明确市、区人民代表大会应当设立相应专门委员会，明确其工作职责，并在政策层面解决其办事机构的编制、人员问题。根据工作需要，明确市、区人民代表大会可以设立预算审查委员会，明确其工作职责，并在政策层面解决其办事机构的编制、人员问题。二是建议进一步明确人大街工委的职能和组织建设问题。根据新时代加强和改进北京人大工作的需要，依照地方组织法，明确人大街工委在街道的内设职能，在街道“三定”方案中明确人大街工委职责、机构编制和人员，单独设立人大街工委，夯实街道人大工作和代表联系人民群众的体制机制。
2、完善首都地方人大工作制度。地方人大工作制度，将人大及其常委会的职权职责具体化，有效提升工作的科学化、法治化、规范化水平，推动人民代表大会制度实践的有效运转。中央、市委对加强人大工作制度建设高度重视、寄予期望。从首都看地方人大工作，市、区和乡镇应形成有机整体，建议市人大加强对区乡人大工作制度的整体性、系统性研究，加大协同指导力度，整体提升北京人大工作与建设的制度化水平。
3、加强城市管理方面的立法。中共中央国务院已经提出深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见，要求理顺城市管理体制，加强城市管理和执法方面的立法工作。建议市人大坚持首都社会治理问题导向，积极发挥立法主导作用，加快制定街道办事处条例推进城市管理体制创新，为老旧小区系统改造立法推进城市有机更新，为有首都特色的物业管理立法提升城市精细化水平。
4、强化市区两级代表联系制度。在建立和完善市、区、乡三级代表联系网络的基础上，研究解决市人大代表与原选举单位和人民群众联系的有效性问题，研究制定专门的联系制度，增强联系的刚性要求，以解决基层有制度、有办法、有平台、有载体，市人大代表参与的普遍性、主动性、积极性、实效性不足的问题，进一步夯实人民代表大会制度在北京实践的民意基础和工作基础，更好地发挥市、区人大代表作用，为北京抓好三件大事、打好三大攻坚战，贡献人大智慧和力量。
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