甘肃省人大常委会人大研究杂志社编辑 曾庆辉
党的十八届四中全会提出，“健全有立法权的人大主导立法的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用”。十九大报告又明确强调，“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。这是党从建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总体目标出发，在新的历史起点上发挥立法的引领和推动作用的一项重要制度设计，对坚持党的领导、完善和发展人民代表大会制度、推动国家治理体系和治理能力现代化，全面推进依法治国具有重大意义。
地方人大及其常委会依照宪法和法律规定享有地方立法权，是地方立法机关。发挥地方人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，是地方人大国家权力机关的地位和作用决定的，关键在于地方人大应当牢固树立地方立法的主体意识、责任意识、创新意识，富有成效地开展工作，使立法体现和尊重人民的主体地位、反映最广大人民意志，符合我国社会发展规律、遵循立法工作规律，立良善之法、管用之法，进而充分发挥地方立法对经济与社会发展的引领和推动作用。因此，发挥地方人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，与新形势下坚持和完善人民代表大会制度的要求是一致的。
一、发挥地方人大立法主导作用的条件和意义
所谓地方人大主导立法，就是地方人大要保证立法活动遵循宪法、立法法的基本原则，并真正做到科学立法、民主立法、依法立法，这是立法工作正确的发展方向。具体到立法过程中，地方人大要建立健全立法工作体制机制，把握法规立项、起草、审议、修改等关键环节，研究解决立法中的重点难点问题，统筹协调做好立法工作。此外，对这里的“主导”一词，还需从以下几个方面来把握：一是在坚持党的领导下的主导；二是在坚持和完善人民代表大会制度下的主导；三是贯穿整个立法过程的主导；四是在政府协同、各方配合、公众参与下的主导。
在立法工作中，地方人大应当而且必须发挥主导作用，但能否实现真正的主导，还需看是否具备“想主导、能主导、会主导”这三个条件。所谓“想主导”，是指人大具有主导立法的主观意愿和积极性，具有不断提升立法质量和工作水平的强烈愿望和责任感。所谓“能主导”，是指人大具有发挥立法主导作用的客观条件、现实可能性，拥有必要的立法工作资源。所谓“会主导”，是指人大具有主导立法的能力水平，包括运行有效的立法工作机制以及素质过硬的立法人员等。
人大发挥立法主导作用是新时期加强和改进立法工作的必然要求。它具有以下三方面的重要意义：一是有助于发挥立法的引领和推动作用。当前，我国已经进入深化改革的攻坚时期，改革领域牵涉的利益格局十分复杂，越来越需要从制度上进行顶层设计。立法是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，只有充分发挥人大在立法中的主导作用，找准深化改革的突破口，实现立法决策和改革决策相衔接，才能为深化改革注入更强劲的动力。二是有助于防止“部门利益法制化”。发挥人大在立法中的主导作用，有助于从整体利益出发来统筹协调各方利益，有助于减少甚至避免部门不适当地强化、扩张行政权力的情形，防止“部门利益法制化”，从而有助于在立法中实现社会公平。三是有助于提高地方立法质量。人大由于不受部门利益的局限，地位比较超然，能够更全面地看问题、更广泛地征求意见，更客观、科学地进行制度设计，从而更大程度地提升立法质量。
二、地方人大发挥立法主导作用存在的问题
当前，受立法力量、立法技术、立法体制机制等因素的影响，地方人大对立法工作的主导作用发挥得还不够充分，存在一些问题和困难。
(一)法规项目绝大多数为部门申报和起草。政府部门申报法规项目一直都是立法项目的主要来源，人大往往只能从政府部门报送的法规建议项目中选取。虽然一直倡导人大自身提项目，但是数量还是少之又少。即使有项目提出来，由于综合性比较强、难度比较大、部门没有积极性等原因，最终很难列入出台项目。此外，尽管有自主起草和委托起草模式，但在安排法规起草时，一直存在“不管如何起草都需要部门参与，不如先由部门起草”的依赖想法。同时，由于人大自身人员力量的不足，使人大也习惯于大部分法规由政府部门起草，而且形成了一种惯例。
(二)在法规起草阶段，人大提前介入比较松散。在法规案提请常委会审议之前，人大法制委、人大常委会法工委、人大有关专委会通过掌握时间进度、重大焦点问题协商探讨、与政府法制办联合召开专家论证会、外出学习考察等方式参与法规起草工作。但这个过程，人大参与总体比较松散，主导作用发挥不够明显。另外，一些法规草案的基础比较差，一些重大制度设计不合理，体例结构不规范，以致法规草案存在“先天不足”的硬伤，人大在修改时也只能“修修补补”，难以作出颠覆性的修改。
(三)各立法部门全程参与立法，缺乏有效约束激励机制。人大提前介入法规起草，容易先入为主，为部门观点所左右。有的部门存在依赖心理，认为法规是人大最后兜底的，即使在起草阶段也存在“仅仅参与”的心态，缺乏主人翁意识。在实际工作中，有的部门不愿意参加人大阶段工作或者即使参加也不能全身心投入。法规涉及多个部门的，有的部门认为自己不是主管部门，仅仅应付参与一下，有的提出几个建议应对一下，有的“一声不吭”。目前，尚没有一个有效刚性的约束激励机制， 能够有效调动各立法参与单位的积极性，集中力量全程参与立法。
(四)存在立法协调不到位、沟通不畅的情况。在地方性法规的立项、起草、调研的过程中，围绕法规案中涉及的主要制度、管理体制、权限分工等有时存在争议协调不到位的情况，影响了人大立法主导作用的发挥。对于有些争议事项，召开相关部门的专题协调会，各家各抒己见，最后有时仍然无法形成一个共识。争议事项的处理久拖不决，或者影响法规的按时出台，或者走一步看一步，立法程序到哪个阶段，法规内容设定就由哪家决定。
(五)审议质量不高，代表作用发挥不够充分。常委会组成人员审议法规交流互动不足，不同观点交流碰撞不够充分。有时审议意见不多，甚至还会冷场；有时尽管审议了很长时间，但实质性意见不多。常委会会议审议法规之前，部门负责人尽管会作说明，但均是书面化形式，常委会组成人员难以有直观的感性认识，对规范事项缺乏全面认识。另外，征求所有代表对法规案意见的做法虽然做到了广覆盖，但也存在重点不是很突出、针对性不强的问题。
三、进一步发挥地方人大立法主导作用的建议
充分发挥地方人大在立法工作中的主导作用，必须在工作机制和方式方法上作出系统有效的改进和完善。
(一)牢牢抓住法规立项的主动权。要紧紧把握立法规划、年度立法计划的主导权，加强法规项目的统筹安排，在制定立法规划和计划时，紧紧围绕党委中心工作，从全面深化改革的现实需要出发，对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计、科学选择、严格论证。常委会领导要亲自把好立法选项关，召开专题会议研究确定立法项目，特别是把立法规划专门提交人大常委会会议审议，确保把改革发展迫切需要、社会各方密切关注的立法项目列入立法规划和计划。
(二)提前介入法规草案的起草工作。对于政府提请审议的法规草案，人大要把握好主导权，加强与法规草案起草单位的沟通联系，提前介入，及时掌握起草进展情况和起草中涉及的重大问题，会同有关方面共同研究立法要解决的重点难点问题，把重大分歧意见解决在起草阶段，加强对法规起草的主导。
(三)完善法规草案审议机制，提高审议质量。一是要加强专门委员会审议。有关专门(工作)委员会应发挥“专”的优势，把握好法规草案审议的第一道关口，对立法的必要性、成熟性、可行性进行充分调查、论证和研究，解决立不立法、能不能立法的问题；同时对法规草案涉及的重要制度、工作机制等问题，特别是起草阶段各方意见不一致的问题进行研究并提出意见。法制委要注重发挥“统”的作用，根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和其他有关方面的意见进行统一审议，重点调研、审议法规草案的合法性、合理性、规范性问题，并在审议结果的报告中全面、准确地反映各方面的意见以及意见吸收情况。二是要改进常委会审议。首先，合理划分常委会会议一、二审的重点内容。一审应侧重审议立法必要性、可行性，重要制度设计的合理性，以及是否与上位法相抵触等问题；二审应侧重审议法规草案的修改情况，包括意见的吸纳情况、存在的主要矛盾和分歧、各方面的协调共识等问题。其次，改进审议程序。综合考虑法规草案的社会关注度、常委会组成人员审议意见等因素，增加“隔次审议”，保障有充足的时间开展调研论证和对法规草案进行修改完善。同时，在审议的形式方面，除了采取分组审议外，还应选择社会关注度高、利益关系复杂的法规，对其中主要问题召开联组会议或者全体会议进行审议，以便常委会组成人员充分发表见解。
(四)完善人大主导立法保障措施。立法工作是一项专业性、综合性、政策性、法律性较强的工作，发挥人大及其常委会立法主导作用，需要完善相关保障措施。一是人员保障。为适应新形势的需要，要加快建设一支高素质、相对固定的立法专门队伍，可从律师、法学专家中引进人才充实立法力量，并加强立法人员的培训。二是经费保障。要增加立法工作经费总量，以满足人大立法工作的实际需要。三是责任保障。要建立立法项目责任制，合理科学安排每一个立法项目的进度，并且要将责任落实到具体部门、落实到个人。
(五)在主导立法中坚持做好“四把握”。一要把握好党的领导与人大主导的关系。人大在立法工作中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用。从立法实践来看，越是坚持党的领导，就越能充分有效地发挥人大的主导作用，也能有效地推动立法进程。二要把握好法制统一与地方特色的关系。一方面，要坚持地方立法的“不抵触原则”，保证所立的地方性法规既不与上位法的具体规定直接抵触，也不与上位法的基本原则和法律制度间接抵触；另一方面，要坚持以问题为导向，深入了解地方实际情况，加强调查研究，广泛听取各方面意见，努力使每一项立法都能符合当地经济社会发展的实际和要求。三要把握好法制规范与其他规范的关系。一方面，要把握好法制规范，注重地方立法，特别是立法法修改后，在事关“城市建设与管理、环境保护、历史文化保护”等重大问题上，应该重视通过地方立法解决“一张蓝图绘到底”的问题，使地方法规为地方经济发展改革提供良好的法制保障；另一方面，对于那些立法条件暂不具备的，或针对性不强、预期不理想的，则没有必要即刻立法。四要把握好人大主导立法与全面平衡管理部门和行政相对人权力与权利的关系，切实改变过去强势部门起草法规迁就本部门利益、回避矛盾、和稀泥、导致法规质量不高的传统做法。
总之，人大只有在立法过程中积极释放主导能量，才能使立法格局更加完善、立法实效全面提升、法治权威明显增强，才能真正立出高质量的有用之法。
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