聊城大学廉政研究中心副教授 孟宪艮
国家治理能力是执政党执政能力的集中体现。党的十九大明确将“实现国家治理体系和治理能力现代化”作为全面建设社会主义现代化国家的重要内容。推进国家治理现代化的目的在于实现国家长治久安与保障人民群众的幸福，这个目的的实现需要良好的制度支持，而人民代表大会制度正是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要制度形式。习近平总书记在党的十九大报告中关于人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排的重要论述，阐明了人民代表大会制度在国家治理体系中的地位和作用，那么，人民代表大会制度具有哪些独特的品质能够成为国家治理现代化的重要支撑？如何评价人民代表大会制度在我国政治生活中所实际发挥的作用？面对新时代发展需求，应当如何坚持和完善人民代表大会制度？对这些问题的回答有助于厘清人民代表大会制度在国家治理体系中的角色与功能，有助于在新时期根据国家治理现代化建设需求推进人民代表大会制度与时俱进。
一、民主与法治：人民代表大会制度的核心价值
作为支撑国家治理现代化建设的基础制度，人民代表大会制度以其特有的制度优势与运作逻辑在国家治理体系中发挥着其他制度难以替代的作用。这主要取决于两种因素。一是人民代表大会制度的民主价值与国家治理体系的本质特征相辅相成，二是人民代表大会制度是中国共产党执政经验的总结与推进国家治理现代化的必然选择。
其一，人民代表大会制度的内在价值与国家治理体系的本质特征相一致。民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。所以，政治学家也将现代国家治理称为民主治理。现代国家治理之所以是民主治理，是由于现代社会复杂的社会结构和利益矛盾所决定的。随着现代社会结构与利益诉求的复杂性、不确定性不断提升，单纯依靠行政管制的传统治理模式越来越难以适应现代社会治理需求。因此，国家治理能力的提升需要有效动员和协调各社会主体的参与，为治理提供有效支持。只有让最广大人民群众参与国家治理，才能在最广泛的范围内汇集民众智慧，提高国家和社会治理的科学性，并使此种治理符合最广大人民群众的根本利益。作为人民当家作主的制度实现形式，人民民主是人民代表大会制度的内在价值，其制度设计与运作逻辑都是围绕反映人民利益诉求，便于人民行使国家权力而展开的。全国各级人民代表大会不仅为人民群众提供了行使国家权力的平台，也为国家提供了一个反映人民群众利益诉求，汇聚民意的理想场所。
事实上，对于国家治理而言，并不是所有的民主形式都一定能够产生良好的治理效果。从历史上看，西方代议制民主的形成并不是基于治理的需要，而是基于资产阶级保护自身利益，平衡各阶层之间利益的需要。在制度运作过程中，各党派、利益集团之间的利益矛盾往往会导致相互掣肘，影响到国家治理效果。现实中的庸人当政、决策迟缓、治理低效等，一直是伴随民主体制的病症。此类现象在制度移植的第三世界国家尤为严重，亨廷顿研究了18 世纪末移植西方自由竞争的代议制的拉美国家。发现这些国家非但没有实现国家富强，反而造成内乱丛生，乃至国家分裂的恶果。
与西方代议制民主相比，人民代表大会制度的建立不是基于社会利益集团利益博弈的需要，而是中国共产党领导全国各族人民群众建设社会主义现代化事业的政治基础。换言之，作为人民代表大会制度内在价值的人民民主与西方的自由民主有着本质的不同，西方的自由民主说到底是由资本所决定的。而人民民主的本质是实现人民当家作主，强调的是人民根本利益的整体性与凝聚性。因此，为了能够凝聚人民群众意愿，使人民当家作主的价值理念得以落实，人民代表大会制度将民主集中制作为基本组织原则。这种制度设计既有利于政权稳定和人民团结，也能够保障国家政策的统一性与延续性。从而更有利于形成国家治理绩效。
其二，人民代表大会制度是中国共产党执政逻辑的必然选择。发扬民主，动员人民群众积极参与，是中国共产党领导革命事业成功的法宝，新中国成立之后，对于成为执政党的中国共产党而言，不仅希望为实现人民当家作主的革命理想找到一个制度途径，更希望通过这一制度凝聚人民群众，同心协力参与社会主义现代化事业的建设。人民代表大会制度正是承载着人民当家作主的使命登上历史舞台的。遗憾的是，由于缺乏执政经验以及对民主认识的不足。人民代表大会制度在改革开放之前并没有得到足够的重视。为了尽快实现社会主义现代化建设理想，党和国家最高领导人毛泽东更青睐在革命时期所向披靡的群众运动。然而，群众运动虽然在动员能力方面具有无可比拟的优势，但其不可控性往往偏离执政者的初衷，不仅影响了社会主义现代化建设，也给党和国家的正常工作造成严重影响。
鉴于一系列政治运动对社会秩序以及经济建设所造成严重破坏的教训，执政者逐渐意识到群众运动在政治运行方面具有容易脱离党的领导的不可控性与风险性，意识到法律制度对于实现党的领导与依法执政的重要意义。对此，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中深刻指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人不能充分做好事，甚至会走向反面。”在总结执政经验教训的基础上，党的十一届三中全会提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的方针，特别强调了民主与法制在社会主义政治体系中的地位与作用，恢复和加强了人民代表大会制度的立法功能。1981年，党的十一届六中全会强调要“使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”正是在这样的历史背景下，人民代表大会制度重新走进历史舞台。从中国共产党建国后的执政逻辑来看，人民代表大会制度是中国共产党探索国家治理现代化道路上的必然选择。对此，诸多党和国家领导人都予以充分的肯定，习近平指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会一百多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自身命运的必然选择。”林尚立认为近代以来我国国家建设的轨迹就是寻求实现权威、秩序与活力的有机统一。他认为权威力量的存在是国家转型发展的前提，秩序是转型发展的保障，社会与民众的活力是转型发展的内在动力。没有权威力量，转型发展就无法展开；没有秩序基础，转型发展就必然陷入无序与危机；没有社会活力，转型发展就无法持续进行。事实上，权威、秩序与活力有机结合在我国政治实践中的实现方式就是坚持党的领导、依法治国与人民当家作主的有机统一。我国地域广阔、人口众多，社会结构复杂，要想凝聚全国各族人民的力量共建社会主义现代化事业需要中国共产党的政治权威凝聚共识，引领国家发展前进。而社会主义现代建设这样的伟大事业亦需要得到全国各族人民的真心支持，充分发挥人民群众的创造性和能动性。因此，长期以来，中共中央都试图创造一种全国各族人民为了建设社会主义事业“心往一处想，劲往一处使”的政治团结局面。对此，毛泽东就有过较为生动地阐述，他说：“我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面，以利于社会主义革命和社会主义建设，较易于克服困难，较快地建设我国的现代工业和现代农业，党和国家较为巩固，较为能够经受风险。”改革开放四十年的历史实践证明，人民代表大会制度正是实现这一目标的最佳制度载体。人民代表大会制度的内在价值决定了这一制度既能够坚持党的领导，保障党的决策不受党派竞争的牵制，也能够使人民群众通过法定的程序充分表达利益诉求，使决策更加符合人民群众的利益需求。从而为国家治理体系提供了民主化与科学化的制度保障。国家治理现代化实质上是政治运作过程的现代化。从这个意义上讲，人民代表大会制度之所以能够作为国家治理现代化的制度支撑，正是由于人民代表大会制度的运作是一个使民主、秩序与效率相结合的过程，从而赋予了国家治理过程科学化与民主化的意义。
二、立法与监督：人民代表大会制度的基本功能
人民代表大会制度在国家治理体系中的地位与作用由制度的内在价值所决定的，而其能否为国家治理作出积极的贡献则取决于其各项职能所体现出的工具性价值。即人民代表大会制度的各项职能在哪些方面对国家治理发挥的积极作用。如果从工具性价值的视角审视人民代表大会制度对国家治理现代化所作出贡献的话，则应当以立法与监督这两项基本职能为视角对其在国家治理现代化建设中的作用进行考察。
建设具有中国特色社会主义的法治国家是国家治理现代化的核心内容。习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，“我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进。”党的十九大报告把坚持全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，对于我国国家治理现代化而言，当前所要完成的一项重要任务是逐渐从政策治国走向依法治国。要实现这种转变需要满足两个必要条件：一是形成系统的法律体系，实现规范社会交往和指引社会发展的作用。二是保障法律能够得到良好的执行，权力运行进入法治轨道。在改革开放四十年中，人民代表大会制度不仅在立法领域成绩斐然，而且在监督法律实施与“一府两院”工作，规范权力运行方面取得实质性的进步，通过立法与监督职能的有效运作推动了国家治理现代化建设。
(一)规范立法，构建中国特色社会主义法律体系
构建中国特色社会主义法律体系是建设社会主义法治国家，实现依法治国基本方略的基本前提。作为立法机构，在改革开放走过的四十年历程中，人民代表大会在立法方面的成就有目共睹。从体系绩效来看，人民代表大会制度完成了其两个基本功能：一是将执政党的意志通过民主形式转化为国家意志；二是根据经济社会发展和国家治理的需要，加快立法工作。自十一届三中全会确立发展市场经济，恢复民主与法制建设以来，立法工作就成为人民代表大会的重要任务。邓小平曾对此做出明确的指示“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”此后，立法工作成为全国人民代表大会的工作重心，为了尽快建立完整的法律体系，全国人大及其常委会在党的领导下，围绕党和国家的战略部署和社会发展需要积极行使立法职权，从十一届三中全会提出加强社会主义民主法制建设的要求，到党的十五大提出2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标，再到2011年3月第十一届全国人大四次会议宣布中国社会主义法律体系已经形成，前后不过三十余年的时间，体现出人民代表大会在立法方面的卓越成效。中国特色社会主义法律体系的形成，为社会主义现代化建设提供了坚实的制度保障。
法治意味着良法之治。所谓良法，一是充分反映人民的意志，保障社会公平正义得以实现。二是具有较高的立法质量，保障法律能够产生良好的规范作用，经得起历史考验。因此，人民代表大会在立法方面的成就不仅体现在数量方面，而且高度重视人民群众的利益诉求。针对立法工作中的部门利益突出的情况，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，健全立法机关和社会公众沟通机制，拓宽公民有序参与立法途径。”对此，第十二届全国人大积极做出回应，于第三次会议通过了对《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的修改，将第五条修改为：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”2017年12月，全国人大常委会办公厅又专门出台了《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，这两个《规范》不仅在总结立法经验的基础上进一步规范了立法起草、论证、咨询、评估、协调、审议等工作机制，而且对扩大公民有序参与立法的途径进行了规范。这些举措对于保障我国立法充分体现人民群众的意志，保障立法公平正义具有重要作用和效果。
此外，立法程序的规范以及立法质量的提高也是重要的成果。改革开放的四十年中，人大立法程序不断得到完善，逐步形成了完整规范的立法机制，从而使立法质量得到保障。在改革开放初期，由于立法经验不足，立法任务繁重，立法程序不完善，立法质量无法得到保障，而随着社会的发展以及法治国家的建设需要，立法质量逐渐得到重视。为了提高立法质量，全国人大常委会分别于1987年和1989年先后出台了《中华人民共和国全国人大常务委员会会议事规则》，《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，对议案的提出和审议程序进行了规范，九届全国人大三次会议通过的
《立法法》更是对规范立法程序，提高立法质量具有里程碑意义。根据全国人大常委会的工作者回忆，上个世纪80年代经常是一部法律草案经1次会议审议即可通过，90年代基本上是要经过两次审议才可通过，但是2000年以后，基本上所有法律草案都经过3次以上审议才提请表决。这种转变从另外一个侧面体现了人大立法程序逐渐规范化的过程。
(二)民主监督助力完善权力制约体系
规范权力运行，健全权力制约体系是实现国家治理现代化的基本要求。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系。”作为建设国家治理现代化的重要目标。构建科学的权力制约体系的根本目的在于防止权力滥用，保障人民群众的合法权利。人大监督是我国权力监督体系的重要组成部分，是保证权力规范运行的基本制度。作为代议制民主监督形式，既具有自上而下的垂直监督所不具有的信息优势，也能避免群众运动监督对社会秩序的破坏性。在改革开放四十年里。全国各级人大常委会通过逐步规范监督程序，提高监督效力，对“一府两院”的工作进行了卓有成效的监督，起到了规范权力运行，健全权力制约体系的应有作用。在人大监督的常用监督方式当中，除了常规的审议监督之外，执法检查、预算监督以及专题询问是改革开放四十年来全国各级人大常委会应用最多，使用最广，成效最为丰富的三种监督方式，对监督法律执行、改善财政预算以及推进政府公开等事务发挥了重要的作用。
其一、执法检查保障法律实施。“徒法不足以自行”，法律是否得到实施，实施效果如何是影响法治建设的关键。改革开放之初， 受政治运动和传统领导方式的影响，地方党政机关不尊重法律、有法不依、执法不严的现象较为严重。对此，有地方人大常委会尝试通过组织人大代表进行执法检查的方法对法律执行情况进行监督。由于这种监督方式对于发现和纠正监督对象的违法行为发挥了重要作用，且适合地方各级人大常委会开展闭会期间的调研工作，因此得到快速推广，如今已成为全国人大常委会及地方人大常委会最常规监督手段之一。为了提高监督实效，执法检查的重点都是围绕党和国家的战略部署以及关心人民群众切身利益的热点问题所展开，并且积极探索监督方式的创新。例如，第九届全国人大常委会推动的“中华环保世纪行”执法检查活动以群众最为关心的环境保护为主题，充分把人大监督、舆论监督和群众监督三种监督形式有机结合起来，不仅引起了社会高度关注，解决了许多环境污染的治理难题，而且推动了有关政策措施的出台。如今，执法检查已经成为了《监督法》的法定监督方式，在实践中，逐渐形成了与审议监督、专题询问相结合的监督组合链条，监督实效得到极大提高，为保障国家各项法律的实施提供了有力保障。
其二，预算监督打造透明财政。财政是国家治理的基础和重要支柱，依法加强对各级财政预算决算的审查监督，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。预算监督是人大及其常委会的法定职责，改革开放以来，在党的领导和支持下，各级人大及其常委会对财政预算的审查监督力度不断加大，制度逐渐完善。其中，有两个重要的进步对于推进财政管理科学化、精细化与规范化具有重要意义。一是建立全口径预算监督制度。改革开放的四十年也是我国经济高速发展的四十年，这其中政府的推动作用功不可没，然而伴随着政府职能的扩展，政府收支活动的复杂性日益增强，许多预算外资金得不到监督，又使得地方债务风险高居不下，严重影响经济运行安全。为此，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出了“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”党的十八大更是明确提出加强对政府全口径预算决算审查监督的要求，2015年新修订的《预算法》确立了政府全部收入和支出都应当纳入预算。这意味着政府的所有支出都在人大的监督之下，这不仅有助于督促政府预算支出安排更加符合人民群众的利益需求，而且可以有效节省行政成本，抑制不合理的经费支出。二是“互联网+预算监督”的创新。长期以来。信息不对称是制约人大预算监督实效的重要因素，由于预算支出用途说明内容粗糙、笼统，人大代表无法在会议期间有限的时间里对预算资金使用情况进行仔细的分析，因此使监督效果大打折扣。对此，“互联网+预算监督”的制度创新实现对政府预算的全程监督与实时监督，使得人大及其常委会可以实时对预算过程进行全面了解，实现从静态监督到动态监督的转变，进而消除了信息不对称的状况，极大程度上提高了监督效能。2017年，全国人大常委会办公厅印发《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，充分肯定并大力推进预算联网监督工作。据有关报道，截至2017年底，全国31个省级人大已经可以预算联网查询，初步实现了对预算执行全过程、这对于提高财政预算管理水平，推进治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。
其三，专题询问助力打造阳光政府。打造阳光、高效的政府治理体系是国家治理现代化的重要内容。改革开放以来，各级人大常委会致力于创新监督方式，提高监督实效，加强对“一府两院”的工作监督。专题询问制度就是在询问这一监督方式上所进行的创新，也是近年来全国人大常委会重点推进和加强的监督方式。专题询问对于落实中央战略部署，推进政府事务公开，回应社会需求发挥着重要的作用。一方面，专题询问的选题来源主要来自党和国家的重要战略部署，在人大各项工作中发现的问题，以及人民群众关心的热点问题，从而极大提高了监督的针对性。另一方面，在监督方法上，专题询问改变了以往书面回复的方式，要求询问对象的负责人必须到会，现场回答人大代表的提问。这不仅是形式上的变化，也意味着监督者可以就监督内容进行详细的了解，在不断问询和回答的过程中，向监督对象施加更多的压力。密尔认为，代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为。专题询问的制度优势正是在于通过有针对性就社会发展中的重要问题督促政府积极应对，不仅使行政过程变得公开透明，而且有助于及时回应社会关切，提高行政效率，改善工作水平，从而达到提升国家治理能力的效果。
三、能力与作用：人民代表大会制度的前景
人民代表大会制度与国家治理现代化建设是相互促进的关系，人民代表大会制度有助于国家治理能力的提高，而国家治理现代化建设同样对人民代表大会制度的发展具有重要的推动作用。首先国家治理现代化建设为人民代表大会制度的发展提供了更加良好的发展空间和发展机遇。根据新时代国家治理现代化的实际需求完善人民代表大会制度，是推动人民代表大会制度与时俱进发展的关键。其次，国家治理现代化建设需求不仅为人民代表大会制度发展指明了方向，而且也为人民代表大会制度的发展注入了强劲的动力。再次，国家治理现代化的相关制度建设，能够有效地帮助人民代表大会制度降低制度运作成本，提高制度运作效率。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，“新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度”。从当前人民代表大会制度的制度建设与实际运作的状况来看，虽然各项制度逐步得到规范，但在实际运行中仍然存在一些制约因素影响着职能的运作效果，因此需要根据国家治理现代化的实际需要，进一步完善和加强相关制度建设，推动人民代表大会制度与时俱进发展。
(一)推进提高人大代表履职能力的制度建设
国家治理现代化对人民代表大会制度绩效提出了更高的要求，而人大代表是人民代表大会的组成人员，其履职质量直接关系到人大各项职能的发挥。从当前人大代表的履职状况来看，部分代表的履职意识和能力与国家治理现代化的要求的确存在一定的差距。一是参政能力不足，缺少对问题的深入调研，难以提出高质量的议案和审议意见。二是缺乏人大代表的使命感和责任感，不能真实反映代表人民群众的利益诉求。为了改善人大代表的履职能力，2016年中共中央下发了《关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》。《通知》指出要着力解决人大代表工作中存在的一些突出问题，努力建设一支德才兼备、代表性强、结构合理、服务人民、履职水平高的人大代表队伍。这表明人大代表的履职能力建设已经得到中央的重视，并列入重要议事日程。针对人大代表履职的缺陷，应当着眼于国家治理现代化建设需要，推进提高代表履职能力的相关制度建设。
一是改善选举提名机制。改善提名机制的主要目的在于增强对候选人履职意愿与履职能力的考察。为人民群众服务的意识与参政能力是决定人大代表履职的前提。提名候选人是人大代表选举中的重要环节，因此在这一过程中对代表候选人的提名应当充分考虑候选人的政治素质、履职意愿、履职能力，而不能仅仅关注代表的结构性和象征性。二是完善人大代表履职激励机制。激励机制是保持人大代表履职动力的重要因素，人大代表的履职动力一方面来自于为人民服务的意愿，另一方面取决于能否通过人大代表履职实现自身政治价值。对于人大代表而言，通过履职活动不仅可以了解到基层的民意诉求，而且可以增进对中国政治体系运作的认知，获得大量提高自身政治素质的机会。因此，将优秀人大代表纳入到党政干部选拔制度之中，从代表履职中发现优秀的人大代表加以任用提拔。激励代表通过积极而有效的履职得到提拔重用，从而调动其履职的能动性，从而提高人大代表的履职能力。
(二)完善人大议事制度，提高人大审议的效能
决策体系科学化和民主化是国家治理现代化建设的重要内容，而人民代表大会的制度运作需要保证决策的科学化和民主化。会议表决是人民代表大会权力运行的主要方式，人大各项职能的发挥与会议质量密切相关，因此，审议过程是否科学、是否民主关系着人民代表大会制度的实际运行效果。如果缺乏审慎的讨论，盲目决定，就无法满足国家治理现代化建设关于决策体系科学化的要求。改革开放以来，各级人大常委会围绕提高审议质量进行了积极探索和实践，并结合本地实际制定出议事规则，使人大审议程序得到规范。但在实践中仍然存在一些问题。例如，审议过程中代表发言随意性强，缺乏大局意识，不能围绕党的方针政策，反映关系人民群众切身利益的诉求；审议时间不充分，代表不能充分审议和表达观点等。对此，不少学者提出相应的对策研究，例如加强审议之前的准备工作，建立审议过程的辩论程序以及加强对审议意见的反馈追踪等。笔者认为，这些对策能够对审议质量提高具有积极的意义，但是从制约审议质量的深层原因来看，议题征集、议事公开以及会期制度等方面亟待改善和提升。
一是要完善人大会议公开机制，提高审议过程的公开化程度。在议事制度中，公开透明是决策科学化、民主化的制度保障。人大会议在性质上属于公共议事，因此，除了法律规定涉及国家机密的事项之外，应当使会议议题，审议过程以及审议结果全程公开。首先是会议议题的公开。对于人大及其常委会审议的重要议题，应当提前一定时间内通过媒体或网络平台向社会公开，使人大代表和人民群众对议题充分了解，以便做好调研，有效参与。其次是审议过程的公开。通过各种媒体公开人大代表审议的发言和辩论，使代表的言论接受社会的监督，从而可以使人大代表审慎对待自己的发言，提高审议质量。再次是审议结果的公开，审议结果的公开并不是指简单的公开表决结果，而且还应当向公众说明表决通过的议案采纳了哪些意见，以及为什么采纳这些意见，一方面可以使参与者能够得到尊重，同时也增强了审议结果的权威性。
二是进一步规范人民代表大会制度的会议会期制度，会议表决是实现人大法定权力的基本运作方式，而会期过短，审议时间得不到保证，也是目前影响人大权力行使的重要因素。会议审议是一个审慎的讨论过程，需要代表对要审议的议题作出深思熟虑，而不是草率的表决。彭真在领导全国人大常委会期间，曾针对有的同志提出反复讨论太繁琐，太麻烦的情况指出，实行民主就需要交换意见，需要商讨，需要时间。只有保证足够时间的会期，才可以保证人大代表深思熟虑，充分行使民主权利。而相关的研究指出，近年来，地方人大随意减少会次和压缩会期的现象呈增加趋势，由于缺乏相应的法律规定，会议的次数与会期时间都无法保障，使得代表对各项议题的审议不够充分，从而影响了人民代表大会制度的功能。由于缺乏对会期的规定，这导致地方基层人大，尤其是乡镇一级的人代会，在会议召开时间和会期方面随意性很强，主要取决于乡镇主要领导的工作日程安排，导致会议只是走过场。因此为了保障代表能够就会议议题充分讨论，提高会议质量，亟须修改和完善相关的法规，让地方人大机关工作人员开展常委会会务工作时有章可循、有据可依。一是需要对每次会议的持续时间在下限方面进行规定，即全年举行会议的时间至少不应低于多少天，避免会议时间无故被压缩。二是在会期确定的情况下，如果代表在审议过程中意见分歧较大，无法形成共识，可以增加会次的方式，使代表能够在会议间歇期间充分调研和讨论，保障深思熟虑的前提下进行审慎的表决。只有如此，才能保障决策的科学化与民主化，助力国家治理现代化建设。
(三)利用互联网信息技术提升人大制度效能
信息化是国家治理现代化建设的重要支撑。近年来，以互联网信息技术、大数据、人工智能所代表的新一轮技术革命的发展极大降低了信息交流成本，为社会交往提供了诸多便利，成为提升国家治理现代化建设的重要推动力。对于人民代表大会制度而言，互联网信息技术的应用改善人民代表大会的组织效率，拓展人大代表与人民群众的联系以及提升制度效能具有重要的作用。
其一，降低组织成本，提高组织效率。由于我国人大代表多是兼职代表，在闭会期间，要想将分散在各行各业的代表们组织起来十分困难。而互联网信息平台可以突破地理空间和办公场所的限制实现组织建构、意见表达和信息发布等功能，从而为组织成员提供了一个平等交流的平台。例如通过微信群，人大代表可以随时交流，形成议题，发表意见，组织行动，从而极大增强了人大代表的组织力和凝聚力。
其二，拓展人大代表联系人民群众的渠道。与人民群众的沟通交流是人大代表履职的重要内容。互联网信息平台不仅为人大代表联系群众提供了便捷的渠道，使其不必依赖固定的办公场所和办公时间，不仅可以更为方便地吸收群众意见，而且可以通过信息采集与统计，运用大数据分析获取群众关心的热点问题。2015年，全国人大常委会办公厅公布《关于通过网络平台密切代表同人民群众联系的实施意见》，支持和鼓励人大代表通过微博、微信等方式加强与人民群众的沟通联系。目前已有不少地方的人大代表已经开通了微信公众号，为收集民意，宣传党的政策提供了便捷渠道，充分体现出新时代人大代表的履职特色。不仅减少了人民代表大会制度的运作成本，而且使制度运作更加富有成效。
其三，促进信息共享，实现信息互通。在人大行使各项权力的过程中，获得全面真实的信息是提高权力实效的重要前提。信息不对称是以往制约人大权力行使的重要因素，在人大代表调研过程中，获取信息成本较高，不仅需要耗费大量的精力到行政部门调取资料，走访人民群众听取意见，而且需要对获取的信息真伪进行分析。而互联网信息技术有助于实现信息共享，使人大代表能够及时了解监督对象的相关数据，借助数据分析工具提高履职效能。如前所述，全国人大常委会推广的“互联网+预算监督”模式，使财政系统和人大预算系统联网之后，人大代表可以对预算编制、执行以及调整过程进行详细查询和全过程监控，从而极大地增强了人大监督的实效性，并有效地提高了预算管理水平和资金使用效率。由此可见，充分利用互联网信息技术对于提高人大制度运行效能，适应新时代国家治理现代化建设需求具有重要的意义和作用。
人民代表大会制度作为国家根本政治制度既是国家治理现代化建设的组成部分，也是实现国家治理现代化的制度支撑。从国家治理的视角审视改革开放四十年来人民代表大会的制度发展与功能发挥，可以发现人大的立法和监督职能均得到不同程度的规范和发展，工作程序日臻完善，对国家治理现代化建设起到了积极的推动作用。一方面，在立法方面的成就有目共睹，中国特色社会主义法律体系的形成为推进依法治国奠定了法律基础。另一方面，监督效能逐渐提高对于推进阳光政府、规范权力运行发挥了重要的作用。面对国家治理现代化建设的具体要求，未来人大的制度建设应当着重提高人大代表的履职能力，通过改善议事规则并充分利用互联网信息技术改善履职环境，充分激发作为制度主体的履职能动性，为人民代表大会制度的有效运作提供动力支持，始终保持与时代发展与时俱进的活力。
收藏
打印