长期坚持不断完善人民代表大会制度

——习近平关于人民代表大会制度的思想及其理论与实践逻辑述论

北京市人大常委会研究室副主任 田洪俊

　　党的十八大以来，习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治提出一系列新理念新思想新战略，拓展了人民代表大会制度的科学内涵、基本特征和本质要求，发展了马克思主义国家学说，标志着党对人民代表大会制度的规律性认识达到新的高度，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为长期坚持、不断完善人民代表大会制度提供了科学理论指导，为做好新时代人大工作指明了方向、提供了遵循。习近平总书记关于人民代表大会制度的思想博大精深，有着其理论与实践的逻辑，本文就其主要内容概括加以论述。

　　一、人民代表大会制度是中国共产党和中国人民的伟大创造，这是历史逻辑

　　习近平总书记在党的十九大报告中鲜明指出：“中国特色社会主义政治制度是中国共产党和中国人民的伟大创造。”在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话中，习近平总书记指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造。”人民代表大会制度建立和发展的光辉历程证明，在中国实行人民代表大会制度，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择，是中国共产党和中国人民长期奋斗历史逻辑的必然结果和伟大成就。

　　回顾中国近现代历史，从1840年鸦片战争后，中国逐渐沦为半殖民地半封建国家，面临空前严重的民族危机。中国人民为结束封建专制统治、建立适合国情的政治制度模式进行了各种尝试，君主立宪制、议会制、多党制、总统制等西方政治制度和政治模式在中国轮番上演，但都没能改变旧中国一盘散沙、人民苦难深重的局面。直到1921年中国共产党成立，高高擎起马克思主义大旗，中国人民从此有了主心骨，中华民族的前途和命运从此发生了深刻改变。我们党成立之初就深刻认识到，要让中国人民真正成为国家和社会的主人，必须建立起一整套能够保证人民当家作主的新型政治制度。为此，我们党进行了艰辛的实践探索和深刻的理论思考。从第一次国内革命战争时期的罢工工人代表大会和农民协会、第二次国内革命战争时期的工农兵代表苏维埃，到抗日战争时期建立以“三三制”为原则的参议会、新中国成立前后在各地普遍召开各界人民代表会议，从毛泽东同志1940年1月在《新民主主义论》中提出了“中国现在可以实行人民代表大会制度”的政权组织形式的构想(他说：所谓“政体”问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。……)，到1949年9月21日召开中国人民政治协商第一届全体会议代行人民代表大会职权，通过具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》庄严宣告新中国实行人民代表大会制度，再到1954年9月一届全国人大一次会议召开，通过《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，标志正式建立人民代表大会制度，我们党团结带领人民开辟了中国人民当家作主的历史新纪元，实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃。60多年来特别是改革开放40年来，人民代表大会制度不断完善发展，人大的选举制度，全国人大和地方人大的职权配置和组织制度、运行制度，国家政权体制不断与时俱进，成为党和人民成功开辟和坚持中国特色社会主义政治发展道路取得的重要成就。

　　习近平总书记深刻指出：“各国国情不同，每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”人民代表大会制度植根于中国社会土壤，吸收了中华民族历史传承、文化传统的精华，体现了我们党的本质属性、根本宗旨和长期进行人民政权建设的经验，符合中国国情和实际。在中国这样一个有5000多年文明史、人口约占世界总人口五分之一的大国建立起人民当家作主的新型政治制度，在中国政治发展史乃至世界政治发展史上都具有划时代的意义。

　　二、人民代表大会制度的本质特征和最大优势是中国共产党领导，这是本质逻辑

　　习近平总书记在党的十九大报告中旗帜鲜明指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”中国共产党的领导地位和执政地位，是由党的性质和宗旨、初心和使命决定的，是由党团结带领人民进行艰苦卓绝的斗争确立的。我们党自成立之日起，就把实现共产主义作为党的最高理想和奋斗目标，把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心和使命。在97年的奋斗历程中，无论是弱小还是强大，无论是顺境还是逆境，我们党始终坚定理想信念，始终不忘初心、牢记使命，始终同人民同呼吸、共命运、心连心，始终把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。在前行的道路上，我们党经历过挫折，但敢于面对挫折、攻克难关；出现过失误，但勇于修正错误、拨乱反正。我们党成立时只有50多名党员，历经艰难万险，付出巨大牺牲，发展到今天成为拥有8900多万名党员的世界最大政党，团结带领中国人民创造了一个又一个彪炳史册的人类奇迹，一次又一次推动中国社会实现伟大飞跃，近代以来久经磨难的中华民族开启了站起来、富起来、强起来的历史进程。历史充分证明，坚持党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。中国共产党领导是人民代表大会制度的本质特征和最大优势，这是其本质的必然逻辑所决定的。

　　人民代表大会制度的内在优势有很多：一是党的领导；二是人民民主；三是民主集中；四是协调制约；五是依法有序；六是有机统一，等等。其中，中国共产党领导是人民代表大会制度的本质特征和最大优势。习近平总书记在党的十九大报告中深刻阐明，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求，强调三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践，指出人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。我国的人民代表大会制度集中体现了社会主义民主政治的优势和特点，为实现三者有机统一提供了根本制度载体、创造了重要运行条件，这当中最根本、最关键的是坚持党的领导。这是人民代表大会制度的本质特征和最大优势，也是实践人民代表大会制度、做好人大工作的根本保证和关键所在。

　　党中央历来高度重视人大制度建设和人大工作。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面加强和改善党对人大工作的领导，不断推进人大制度和人大工作完善发展。自2015年起，习近平总书记每年主持召开中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组工作汇报，这已经成为党中央加强集中统一领导的重要制度安排。习近平总书记还经常主持召开中央政治局常委会会议和中央政治局会议，研究人大立法、监督等工作中的重大问题和重要事项，作出决策部署，提出明确要求。党中央陆续出台了有关党领导立法工作、报告国有资产管理情况制度、人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见、健全人大讨论决定重大事项制度、全国人大代表换届选举、县乡人大代表换届选举、加强县乡人大工作和建设、加强和改进人大代表工作等一系列重要指导性文件，这在多年的人大工作中是前所未有的，除人事任免外，基本构建起人大制度运行和人大工作建设的四梁八柱。

　　三、人民代表大会制度是人民当家作主的根本制度保障，这是人民逻辑

　　人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。我国现行宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这表明我们国家的本质是主权在民。习近平新时代中国特色社会主义思想，把坚持人民当家作主确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。习近平总书记在十九大报告中指出：

　　“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。”“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”这个制度就是人民代表大会制度，这是人民逻辑使然。

　　在十八届中央纪委第七次全体会议上，习近平总书记旗帜鲜明地指出：“在中国共产党领导的社会主义国家，一切权力属于人民，决不能依据地位、财富、关系分配政治权力。”我国的各级人民代表大会，都由人民通过民主选举产生，对人民负责，受人民监督。新中国1953年制定的第一部《选举法》就明确规定，凡年满十八周岁的中国公民，不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权。我们坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事，实行直接选举和间接选举相结合，实现了人人平等、地区平等、民族平等。县乡两级人大代表占全国各级人大代表总数的95%，都是由10亿选民一人一票、直接选举产生的。改革开放以来，我国共举行了10次县级人大代表直接选举、11次乡镇人大代表直接选举，选民参选率一直保持在90%左右。我国的人大代表具有广泛的代表性和坚实的民意基础，各地区、各民族、各方面都有适当数量的代表，其中基础是一线工人、农民、专业技术人员代表。

　　习近平总书记指出，“各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己选举和委派代表的基本要求。”我国的各级人大代表，忠实代表人民的利益和意志，依法参加行使国家权力。尊重代表主体地位，就是坚持人民主体地位。保障代表依法履职，就是保证人民当家作主。

　　扩大人民有序政治参与，是保证人民实现内容广泛、层次丰富的当家作主的必然要求和重要体现。人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。人民的信赖、支持和拥护，始终是国家根本政治制度的深厚力量源泉和牢固政治基础。各级党组织、各级人大必须坚持人民主体地位，贯彻以人民为中心的发展思想，忠实代表人民的利益和意志，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。必须健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，扩大人民有序政治参与，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。

　　四、人民代表大会制度是推进全面依法治国的重要制度保证，这是法治逻辑

　　早在1982年，修订的宪法第一章第五条就规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”习近平总书记在十九大报告中深刻指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化。宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。改革开放40年来，我们党把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系并不断完善发展。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把依法治国纳入“四个全面”战略布局，摆在更加突出的位置，推动我国社会主义法治建设进入“快车道”取得历史性成就。习近平新时代中国特色社会主义思想明确全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，把坚持全面依法治国确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。习近平总书记提出一系列新理念新思想新战略，明确了全面依法治国的指导思想、总体要求、重要任务，阐明了法治建设中一系列重大理论和实践问题，为推进全面依法治国、建设社会主义法治国家提供了科学指引和根本遵循。我国的人民代表大会制度，特别是全国和地方各级人大及其常委会，处在社会主义民主法治建设的第一线，在推进全面依法治国进程中担负重要责任，发挥重要作用。通过人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神，依照人大及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，尊重和保障人权，实现国家各项工作法治化。这是法治逻辑所决定的。

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法引领和推动作用，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。习近平总书记指出：“越是强调法治，越是要提高立法质量。”全国人大和地方人大牢牢抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，以良法促进发展、保障善治。一是完善立法体制，发挥入大在立法工作中的主导作用。国家基本法律、地方重要法规的制定和修改依法提请全国人民代表大会和地方人民代表大会审议通过。建立人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度，有效防止部门利益和地方保护主义法律化。二是遵循和把握立法规律，健全立法项目征集和论证、法律出台前评估、争议较大的重大立法事项引入第三方评估等工作机制，切实增强法律的及时性、系统性、针对性、有效性。三是恪守以民为本、立法为民理念，拓宽人大代表和社会公众参与立法途径，完善公布法律草案征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，出台立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，使立法更好地反映民情、汇聚民意、集中民智。四是严格依照法定权限和程序行使立法权，规范立法活动，加强备案审查，维护社会主义法制的统一和尊严。

　　五、人民代表大会制度是中国特色社会主义制度重要组成部分，也是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度，这是治理逻辑

　　习近平新时代中国特色社会主义思想，明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出：“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”人民代表大会制度集中体现了国家政权的根本性质和国家活动的根本原则，是中国特色社会主义制度的重要组成部分。习近平总书记强调，必须发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，支撑和推进国家治理体系和治理能力现代化，赋予了人民代表大会制度新使命新任务，为充分发挥我国根本政治制度功效指明了前进方向、开辟了广阔空间，这是治理逻辑使然。

　　国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。国家治理能力是一个国家在制度创新和战略管理、政策制定与执行、社会治理与秩序维护等各个方面能力的整体体现。国家治理体系和治理能力现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法治方式治理国家，把各方面的制度优势转化为治理国家的效能。

　　国家治理现代化是社会政治经济现代化的必然要求，它本身也是政治现代化的重要表征。衡量国家治理是否现代化，至少有五个标准。首先是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力；其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益；其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。这五个标准与人民代表大会制度优势是高度切合的。

　　坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。党的十八大以来，全国人大及其常委会着眼于加强和改善国家治理、穷实基层政权建设，在推进人大制度完善发展方面突出抓了几件大事。一是十三届人大一次会议通过宪法修正案，把习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法，确立其在国家政治生活和社会生活中的指导地位。二是修改立法法，完善立法体制，赋予所有设区的市地方立法权，使我国享有地方立法权的主体在原有基础上增加273个，提高地方运用法治思维、法治方式加强和改进地方治理的能力。三是制定了国家监察法，实现国家监察全面覆盖，为推进全面依法治国，深入开展反腐败工作提供了法律保障。四是提出加强县乡人大工作和建设的意见，经党中央批准并予以转发，并及时修改地方组织法、选举法、代表法的相关规定，更好发挥基层人大作用，加强基层政权建设，巩固党的长期执政基础。北京市人大及其常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，秉持“主动、担当、精准、有效”的工作理念，积极推进人民代表大会制度与时俱进，推动人大工作创新发展，人民代表大会制度在首都的实践展现出一片勃勃生机。

　　六、人民代表大会制度必须长期坚持、不断完善，这是现实和未来逻辑

　　习近平总书记指出：“制度自信不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展。”习近平总书记还强调，“发展社会主义民主政治，关键是要增加和扩大我们的优势和特点，而不是要削弱和缩小我们的优势和特点。”党的十九大全面部署了健全人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治的目标任务，强调“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善”，这是现实和未来逻辑所决定的。

　　新时代人大工作要有新气象新作为。做好新时代人大工作，根本在于习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引，根本在于以习近平同志为核心的党中央坚强领导，根本在于坚持走中国特色社会主义政治发展道路，根本在于长期坚持、不断完善人民代表大会制度，根本在于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。各级人大及其常委会必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，在重大问题上进一步统一思想，正确把握住、始终把握好。一要牢牢把握坚持党的领导这个重大政治原则。人大及其常委会首先是政治机关。一定要旗帜鲜明讲政治，切实增强“四个意识”，坚决维护习近平总书记的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，确保人大工作始终在党中央领导下进行。二要牢牢把握人民代表大会作为国家权力机关的准确定位。依法行使宪法和法律赋予的立法权、监督权、决定权、任免权，真正做到依法尽职。三要牢牢把握坚持人民当家作主这个社会主义民主政治的本质和核心。进一步密切同人民群众的联系，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。四要牢牢把握依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。在党中央集中统一领导下推进立法，确保法律符合宪法精神、体现党的主张、反映人民意志。五要牢牢把握民主集中制这个国家政权的组织原则和活动准则。坚持集体行使职权、集体决定问题。要坚持以人民为中心，为人民用权、为人民履职、为人民服务，自觉接受人民监督，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关，各项工作都要务求取得党和人民满意的效果。