发挥立法的引领和推动作用，是新时期我国立法工作的重要指导方针。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法在治国理政中的重要作用。2014年，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”2015年，全国人大修订《中华人民共和国立法法》，专门将中央这一重要精神增加在第一条条文中，予以法律确认，“为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”至此，发挥立法的引领和推动作用这一重要命题正式入法，具有了法律意义。这必将是指导我市适应新形势新要求、做好今后地方立法工作的重要原则和首要标准。
本课题组在研究过程中，认真研读了习近平总书记关于立法工作的重要讲话精神，分析了全国人大发挥立法引领作用的主要做法，梳理了古今中外国家立法推动改革的主要做法，对立法发挥引领作用做了一些理论分析；进而，对我市的立法情况进行了梳理，剖析了最近几年地方立法发挥引领作用的典型例子，总结了其中的经验体会，分析了其中存在的问题，提出了对未来的展望。在此基础上，形成了课题研究报告。
第一部分
对“发挥立法引领和推动作用”的理论分析
一、发挥立法引领和推动作用，是新形势下对立法功能的进一步拓展，是马克思主义法律思想的时代新体现。
(一)立法在不同时期发挥着不同的作用和功能，在当前有必要也有能力发挥立法的引领和推动作用。
法律具有规范、引导、教育和保障等多项功能，经济社会发展阶段不同，需要立法发挥作用的着力点有所不同。改革开放以来，法治建设百废待兴，立法工作在摸索中开始前行、不断发展。当时的立法功能主要以发挥规范、保障功能为主，注重为社会安定有序保驾护航、为经济社会发展提供法治保障。党的十八大以来，我国进入到全面建设小康社会、全面深化改革的重要时期，立法功能从注重总结实践、提炼经验变为重视引领、增强前瞻。这是对立法功能的进一步深化和拓展，顺应了时代的新变化新要求，成为了新时期立法工作的理论基础。
当前，发挥立法对改革的引领推动功能，客观看条件已经具备且也有必要。首先，充分的社会建设和改革发展为立法引领功能提供了坚实的实践基础。经过30多年的改革发展，我国现代 化建设取得了举世瞩目的成就，积累了丰富的实践经验。改革发展从摸着石头过河、投石问路、先实验后总结再推广的渐进式，发展到今天的加强顶层设计、整体规划统筹，搭建主体框架的全面改革模式。这就迫切需要以法治的方式，通过立法来调整社会关系、设定价值目标，来引领实践、推动改革、促进发展。其次，法律体系的形成，为立法引领功能提供了法治本身的支撑。2010年，中国特色社会主义法律体系基本建成。七大部门法搭建了体系的基本框架，法律、行政法规、地方性法规构成了体系的基本层级。法律体系从制度上、法律上解决了国家发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，社会生活的各个方面基本有法可依，国家各项事业纳入了法制化轨道。这两个基本条件的具备，使我们有条件正确把握社会发展的客观规律，科学设定发展目标，在总结实践经验的同时，更加注重发挥立法对改革的引领和推动作用。
不同的立法功能，在形式上表现为不同类型的法律规范。按照立法功能的不同侧重点，法律规范相应地分为调整性规范和构成性规范。调整性规范侧重于法律的规范保障功能，主要是对已经存在的社会关系在法律中做出安排和控制，目的是将这种现有的社会关系纳入法制轨道，并明确其发展的方向。在规范和保障类立法中，一般以调整性规范居多。而构成性规范侧重于法律的引领推动功能，主要是通过立法创造出一种新的社会关系，如《中华人民共和国专利法》产生专利关系、组织法产生组织关系。这种社会关系的存在，完全有赖于法律的规定，如果没有法律的引领性规定，相应的社会关系也就至始不存在。在引领和推动性立法中，一般则以构成性规范居多。
(二)立法引领和推动作用作为法律能动性的体现，是马克思主义法律思想的时代新体现。
马克思在《德意志意识形态》中，批判资产阶级“社会是以法律为基础”的唯心主义法律观时，从历史唯物主义的高度出发，指出“社会不是以法律为基础的，那是法学家们的幻想。相反的，法律应当以社会为基础。”“君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治的立法还是市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”毋庸置疑，按照马克思主义法律思想，经济基础在决定上层建筑的同时，上层建筑也会反作用于经济基础；法律作为上层建筑中的重要内容之一，最终决定于社会的物质生活条件，同时又会对经济基础具有能动的反作用。
这意味着：一方面，立法不能盲目地超越经济社会发展的现有阶段、超越社会物质生活的现有条件。“权利永远不能超出社会的经济结构和由经济结构所制约的社会的文化发展。”否则所立之法，会失去了社会基础的支撑，成为无源之水，无本之木。这样的法就会成为没有实效、甚至有害的法律。正如彭真同志所强调的：“是法服从实际情况，还是实际情况服从法？谁是母亲，谁是儿子？实际产生法律，实际是母亲，法律是儿子。”
另一方面，法律又会对经济社会发展起着积极的反作用。统治阶级为了实现本阶级的意志和利益，通过立法的手段，对经济基础和社会关系进行积极地干预。立法机关根据已经认识到的客观规律和社会发展的需要，有预见、有计划地建立新的社会关系，形成新的行为模式和规则。包括：在总结以往实践经验的基础上，在立法中规定出符合未来发展趋势的、经过一定时期的努力可以实现的顶层设计和奋斗目标。如：1979年制定《中华人民共和国中外合资经营企业法》，是在改革开放初期，我国还没有一家三资企业的情形下，通过立法向世界宣布我国对外开放的决心，明确我国利用外资、引进技术的引领性质的立法。正如邓小平同志说：“这个法还不完备，因为我们还没有经验，与其说是法不如说是我们政治意向的声明。”还包括：在立法中预先规定出可行的行为模式，以法治的方式引领先进的社会意识，推动社会公众意识的养成，从而形成有利于广大人民利益的社会关系。如：2014年我市制定的《北京市控制吸烟条例》。当时，全市吸烟人群达400多万、室内公共场所二手烟暴露率为
35.7%。在这种严峻情势下，立法机关从保障公民的健康权益，提升城市文明程度的高度出发，按照“立法先行、从严控制、循序渐进”的思路，规定：全市室内公共场合实行全面禁烟、部分室外公共场合实行禁烟。从效果来看，作为史上最严的控烟立法得到了吸烟者的支持和不吸烟者的拥护，发挥了法规的引领效果，推动社会营造了良好的无烟公共环境。
二、发挥立法的引领和推动作用，核心是处理好法治与改革之间的关系，在法治框架内推进改革，做到重大改革于法有据，实现立法决策与改革决策相衔接。
(一)立法与改革(即法律与社会变迁之间的关系)，在理论上是个充满争议的永久话题， 在实践中则是具有时代特色的现实做法。
立法与改革之间的关系，在范畴上属于法律与社会变迁的关系之中。在理论界，过去的两个世纪里，关于法律与社会变迁之间的关系一直众说纷纭。从国外的萨维尼、边沁、哈耶克、庞德等西方学者，到中国的学者，都见仁见智，立场见解汗牛充栋。其中，主要存在两派截然对立的观点。一派以英国社会改革家边沁为首，主张：在欧洲工业化和城市化的起步阶段，法律需要革新，以快速应对新的社会需求并重构社会。边沁哲学及其追随者将英国议会变成了活跃的立法工具——部分是回应社会需求，部分是促进社会需求。另一派以德国法学家萨维尼为首，主张：只有高度发达的、盛行的习俗才能成为法律变迁的基础。因此，法律变迁是对习俗的汇编，而且法律只能是民族性的，不是普遍性的。归纳起来，边沁派认为，法律(尤其是立法)是一种工具，通过这种工具，一个计划好的社会演变得以实施；而萨维尼派则认为，人们的正义感和道德感决定法律，立法应该与主导的社会规范相近。
在社会实践中，传统社会中的法律在社会变迁中的作用是有限的，而在一个高度城市化、高度工业化的现代社会中，法律在社会变迁中发挥着重要作用。从历史上看，在英国工业革命的早期阶段，伴随着蒸汽机的发明和电力的应用，社会发生了翻天覆地的变化，但是法律对这一剧烈的社会变迁并没有快速做出回应。而在现代社会，法律作为社会变迁工具的角色愈加明显，在社会变迁中所扮演的角色具有更多的现实意义。社会生活的诸多领域，如教育、住房、交通、能源使用、环境保护以及犯罪预防，法律和诉讼都是一种重要的革新工具。可以说，有意识地通过法律进行社会变革是当今世界的基本特征。
如：在我国，历史上的历次变法，都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法，从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法，莫不如此。
又如：在二战之后的前东欧社会主义国家，法律是这些国家从资本主义社会向社会主义社会转变的主要工具。法律对财产关系、权力关系进行了重新分配，并且赋予这种重新分配以合法性。同时，还对基本的社会制度进行了革新，比如教育制度、医疗体制。法律还指导农业生产从私有制向集体农场重组，创建新城镇，发展社会主义经济的市场、分配和消费模式。
又如：在二十世纪三十年代的美国，实施罗斯福新政。新政时期高度重视立法，颁布实施了一系列法律，将新政措施以立法的形式确定下来，排除改革阻力。从1933年3月9日至6月16日的百日新政时期，美国国会先后审议通过了70多部法案。法律规范内容涉及整顿财政金融、调节工业生产、节制农业发展、实现社会救济、举办公共工程、改善民众生活等各个方面，经过精心细致的制度设计和大刀阔斧的强力推行，把美国从经济危机后大萧条的深渊中拯救出来。
再如：2017年6月，法国新成立的马克龙政府将首先推动三项议会立法，以兑现重塑法国政治版图的大选承诺并推动一系列改革。包括：放宽劳工法，面对着法国居高不下的失业率，必须改革现行僵化的劳工法规，通过制定新法，增加企业用工弹性，给现有的劳动力市场带来新变化。马克龙政府还打算推动制定新反恐法案，这也是面对日益严峻的恐袭威胁的必要举措。除此，政府还将通过推行廉洁新法案来提高政治生活的透明度，让民众重拾对政府的信任。
(二)发挥立法的引领和推动作用，关键是在改革中实现从人治思维转变为法治思维；从政策先行转变为立法先行、政策引导。
习近平总书记在学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话中，专门提到：“我国改革进入了攻坚期和深水区，改革和法治的关系需要破解一些新难题，也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。”这段话揭示当前存在的两个认识误区，提醒我们要处理好法治与改革之间的关系。主要包括：
一是树立起“改革的法治思维”，摒弃“人治思维”。改革是对现行体制的改变和革除，是要改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思维方式。而现行体制机制基本都是由现行法律乃至于宪法确立的，所以在改革过程中若是不能正确处理改革举措和法律立改废的关系，那么改革的进程就可能成为不断的违法甚至违宪的过程，即靠着良性违法、良性违宪来推动改革发展。这样，改革的结果不仅不能强化宪法、法律的权威，反而导致人治权威的不断强化。改革的人治思维，主要依赖领导人的个人意志，改革进程和结果也必将随着领导人的改变而改变，随着领导人意志的改变而改变，必将带来社会的不确定性和不可预期。这也是造成一些地方的改革“新官不理旧账”、“人走政息”的主要原因。因此，必须将改革的人治思维转变为法治思维，做到“法无明文规定不得为”“法无明文授权即禁止”，任何改革政策或举措均应有法律依据、任何改革行为都必须由法律授权，若无法律依据或未经法律授权即启动或推进改革，就应依法追究改革者的法律责任。
二是从“政策先行”的旧方式，转变为“立法先行、政策引导”的法治方式。党的政策和法律都是国家治理的重要方式。二者都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。而且，党的政策更是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的主要指导。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。但是二者之间存在着明显的区别。政策具有活跃性、及时性、宏观性和前瞻性等特点，而法律更有稳定性、权利义务明确性、普遍适用性等特点。“政策先行”，主要是在社会政治经济形势明显变化，或者产生了需要及时处理解决的重大新矛盾、新问题的情形下，党中央会及时出台政策加以调整。此时政策与法律在出台的顺序上，就是政策先行、法律跟进。政策先行是为了适应变化先于法律作出反应，这就往往会突破现有法律的内容和规定。虽然，政策先行在目的上是正义的、良性的，但是客观上会导致违法甚至违宪，损害了法治权威。同时也会给社会带来不稳定性。如：近年来，每年党中央1号文件都是关于农村政策的，深得广大农民的拥护。但是，正如有学者指出：“一谈到农村稳定，有农民首先想到的就是政策变不变。”
以往这种政策先行的执政方式，在当今时代下有必要也有条件向“立法先行、政策引导”做出转变。从我党90多年的发展历史看：革命时期，主要采取一元化的领导方式，即主要依靠政策；建国后，尤其是党的十一届三中全会之后，随着市场经济和民主政治的发展，法律在经济生活和政治生活中的作用越来越大，相应的党的领导方式和执政方式从直接依靠政策过渡到主要依靠法律。党的十五大提出了依法治国基本方略，并在1999年宪法修正案得到正式确认。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强调，党要依宪执政、依法执政，强调党执政方式法治化是国家治理现代化的重要内容。这标志着党的依法执政方式的重要转变。党的政策法治化，则是其中的重要内容之一，即：党制定的大政方针、决策部署，提出的路线方针政策，需要通过立法机关的法定程序，从政策上升为法律，成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则。毋庸置疑，党执政方式的转变、国家治理体系和治理能力现代化的目标确定，都为“政策先行”转变为“立法先行、政策引导”奠定了坚实的理论基础。
第二部分
我市“发挥地方立法引领和推动作用”的实践分析
自1979年12月我市人大及其常委会正式行使地方立法权以来，近40年里，针对如何发挥地方立法的引领和推动作用，一直都在积极探索、勇于实践当中，理论认识不断得到深化，立法实例逐步丰富发展。
一、我市对地方立法功能、立法与改革关系的认识不断得以深化，从立法的规范功能为主拓展到同时注重发挥能动功能；从发挥立法对改革的规范保障作用拓展到同时注重发挥引领推动作用。
(一)1979年改革开放初期——2012年党的十八大召开，我市地方立法的功能以发挥立法的规范和保障作用为主，主要是为本市经济社会发展和改革开放提供有力的法制保障。在这种思路的主导下，地方立法与改革的关系是以立法确认改革成果为主，以立法引领改革为补充。
立法确认改革，主要表现是改革走在实践前面，地方立法的任务是把实践成熟的东西肯定下来，巩固改革成果。这可以从历届常委会工作报告中得到验证。如：1993年市十届人大常委会工作报告中提出：“常委会在地方立法工作中坚持了以下几点：一是以建设中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，从保证宪法法律的实施、为改革开放和经济建设提供法制保障出发，积极制定地方性法规。”2003年市十二届人大常委会工作报告中提出：“常委会围绕中心、服务大局，坚持立法决策与改革发展稳定决策相结合，根据首都现代化建设的实际需要，重点加强了四个方面的立法。”
我市作为地方人大的这种立法思路，与当时全国人大常委会关于立法与改革关系的思路是一致的。正如刘松山在《国家立法三十年的回顾与展望》中所说，“立法与改革相结合，并服从和服务于改革，是多年来全国人大及其常委会立法工作的一个重要特点。八届全国人大期间，乔石委员长提出立法要总结改革开放的经验，把实践证明是正确的东西用法律的形式肯定下来，使改革开放的成果得以巩固。九届期间，李鹏委员长延续了这一思想，在总结九届全国人大常委会的五年工作时说：‘立法工作的一个重要经验就是坚持把立法与国家改革、发展、稳定的重大决策紧密地结合起来，使立法工作服从和服务于国家工作的大局。’十届期间，吴邦国委员长提出，要始终把改革开放和现代化建设的伟大实践作为立法的基础。这实际上也是强调要通过立法巩固改革的成果。”
在以立法确认改革为主线的同时，也有过以立法引领改革为补充的思路与实践。1993年，乔石委员长在八届全国人大常委会第二次会议上讲话强调要用立法巩固改革的成果，同时又指出“仅这样还不够，还必须充分认识法律对社会经济发展的指导作用。应当通过法律来规划和指导改革开放的发展，依靠国家的力量排除改革开放中遇到的阻力，有力地推动社会主义市场经济体制的建立。”全国人大这种以立法推动社会主义经济体制改革的思路，在当时我市地方立法中有较多的体现。如：1998年市十一届人大常委会工作报告中提出：“鉴于社会主义市场经济实质上是法制经济，常委会确立了立法工作为经济建设中心服务，立法同改革决策和发展决策紧密结合的指导思想，先后制定了《北京市技术市场管理条例》、《北京市生活消费品、生产资料市场管理条例》、《北京市农村集体所有荒山荒滩租赁条例》等一批法规，把这些方面的改革决策在法规中确定下来，较好地发挥了对于本市改革和发展的引导、推进、保障作用。”
(二)2012年党的十八大召开——至今，我市认真贯彻中央关于立法工作的新思想新原则， 积极发挥地方立法对本市多方面改革事务的引领和推动作用。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法在治国理政中的重要作用，提出了一系列关于立法工作的新论点、新思想、新主张。其中“发挥立法的引领和推动作用”成为了新时期指导我国立法工作的重要原则。
2013年，在市委领导下，市人大常委会与市政府共同召开全市立法工作研讨会，专门讨论如何在我市地方立法中贯彻落实党中央提出的立法引领和推动改革的重要原则。立法研讨会上明确指出：当前，我市面临着雾霾、污水、交通拥堵等大城市病治理难题。贯彻好中央提出的立法引领改革新原则，就要在开展这些涉及城市病治理的立法即公共领域立法时，不再通过立法强化现有的旧的行政管理模式和城市运行方式，而是要加强顶层设计，通过立法来推动政府改革现有的行政管理方式和城市运行机制。研讨会还提出，要以当年正在制定的《北京市大气污染防治条例》为突破口，率先在这项立法中贯彻立法引领改革的新原则，在条例中试行公共治理新机制。
尤其是2014年、2017年，习近平总书记连续两次视察北京并发表重要讲话。市人大及其常委会坚决贯彻总书记重要讲话精神，地方立法更加注重以治理大气污染、交通拥堵、污水横流、停车乱、养老难等城市病为主要目标，注重发挥立法的引领和推动作用，运用改革精神和法治思维，提出“政府主导、公众参与、市场运行、社会治理”的地方立法新理念，推动政府变革旧的行政管理方式和城市运行体制，推动全市形成人人参与、社会共治的公共治理新机制。
按照新立法理念，在随后的几年里，常委会陆续在居家养老服务、全民健身、急救医疗服务等条例中深入践行公共治理新理念，并且逐步扩充了引领改革的领域范围。通过制定预算监督管理条例、建筑工程质量条例、控制吸烟条例等多部地方性法规，推动本市在预算管理制度、工程质量监管及社会文明生活等方面进行了一系列的改革创新。
二、我市地方立法引领推动改革的实践不断丰富发展
(一)1979年改革开放初期——2012年党的十八大召开，我市地方立法引领推动改革的实践呈现出阶段性和局部性的特点。一是制定时期方面，引领性法规集中于1993—2002年的经济立法快速发展时期。二是立法内容方面，引领性法规侧重以推动本市经济体制改革，以及立法先行先试、为国家立法积累经验等为立法宗旨。
1.通过地方立法，推动我市经济体制改革不断深入。
1992年，党的十四大提出要建立和完善社会主义市场经济体制，要求用法律引导、推进和保障经济体制改革顺利进行。1993年，中央进一步明确要完善立法体制，改进立法程序，加快立法步伐，为市场经济提供法律规范。为此，1993—1998年，市十届人大常委会按照中央要求，制定了32项规范市场主体、维护市场秩序、保护资源环境等方面的经济法规，占制定法规总数的42%，较好地推进了市场经济的健康发展。1998—2003年，市十一届人大常委会继续把经济立法摆在突出位置，制定了13项加速经济结构调 整、维护市场秩序的法规，对本市经济持续快速健康发展发挥了引导、推进和保障作用。
如：为了支持和推进农村乡镇企业改革，1996年常委会制定了《北京市农村股份合作企业暂行条例》，对股份合作企业的设立、组织机构、股份、法律责任等作出明确规定。法规实施后，股份合作制成为乡镇企业重组改制的主要形式之一，显示了新经济机制的活力和优势。
又如：为了保护中外投资者的合法权益，加快引进外资步伐，改善投资环境，1993年和1995年，常委会还制定了《北京市外商投资企业清算条例》和《北京市外商投资企业解散条例》。
再如：2001年，在社会上对私营个体经济这种新经济形式的地位和作用还有较大分歧之时，常委会制定《北京市促进私营个体经济发展条例》。条例明确私营个体经济的法律地位是社会主义市场经济的重要组成部分，并旗帜鲜明地在法规名称中写入“促进”，极大地促进了私营企 业和个体工商户在本市的蓬勃发展。
2.通过地方的先行先试立法，保证了国家改革思路在我市的落地实施，并为更大范围的复制推广提供了试点经验。
如：2000年制定的《中关村科技园区条例》和2010年制定的《中关村国家自主创新示范区条例》。两次立法，虽然在国内外科技环境、中关村未来发展方向等背景上存在差异，但都属于先行先试的地方立法。特别是《中关村国家自主创新示范区条例》。2009年，国务院专门作出支持建设国家自主创新示范区的批复，明确中关村未来要发展成为具有全球影响力的科创中心，并提出了八条具体支持措施。市人大常委会在市委领导下，积极贯彻国务院批复精神，抓紧地方立法，用法治的方式实现了中央的改革思路。条例通篇贯穿了“改革”精神，“创新、改革”的词语就出现了80多次；并将中央的八条支持措施转化为一系列的创新性制度规定，包括：支持创新主体的发展、推动科技研发和成果转化、科技金融创新、体制机制创新、提高政府服务能力等内容。条例的成功制定，实现了以立法先行代替政策先行，增强了全社会对中关村未来发展的法治预期，减少了政策性改革带来到的不确定因素，为建设国家自主创新示范区提供了良好的法治环境。条例的实施，也为中央进行复制推广，提供了有益的试点经验。2014年12月，李克强总理召开国务院常务会议，部署在更大范围内推广中关村实施政策、加快推进国家自主创新示范区建设，进一步激励大众创业、万众创新。
(二)2012年之后至今，我市地方立法引领改革的实践得到较大发展。改革涉及的领域从经济体制改革，扩大到政府管理和执法体制改革、社会治理改革，以及变革社会生活方式等诸多方面。
1.发挥地方立法引领作用，推动政府变革城市管理体制，践行公共领域的治理新机制。
典型的如：2014年制定的《北京市大气污染防治条例》，是我市第一部践行公共治理理念的地方性法规。旨在以立法推动政府改革旧的污染防治模式，改变过去政府全程负责、企业责任不够、公众袖手旁观的现状。条例专门设“共同防治”一章，规定要建立健全政府主导、区域联动、单位施治、全民参与、社会监督的污染治理新机制，并依次列明政府、排污单位、社会公众的防治责任和相关权利。条例实施后，社会各方面积极行动起来，落实大气污染治理的新机制。一方面，政府严格执法、严厉处罚，有力打击了污染违法行为，初步扭转了“守法成本高、违法成本低”的局面。另一方面，倒逼企业落实治污主体责任，实行环境违法企业黑名单制度。同时，还鼓励广大市民依法参与举报投诉，践行绿色生活方式，推动社会形成强大的共防共治力量。令人欣喜的是，条例取得了较好的实施效果，本市大气污染治理成效显著。
2015年通过的《北京市居家养老服务条例》，是一部立法引领推动本市养老体制改革的重要法规。过去的居家养老服务模式，只靠政府单打独斗，只用财政资金来做养老福利事业。而条例按照立法引领改革、加强顶层设计的思路，明确了政府主导、社会参与、专业运营、制度保障的居家养老新体制。由于条例的改革特性，政府实施改革新措施有一定难度，常委会决定当年就进行执法检查，2016、2017年又继续开展执法检查和议案办理，持续督促政府推进养老体制改革。可以说，条例实施的几年，也是改革持续推进的几年。政府、市场、社会组织逐步形成了共识，陆续在社区养老设施建设、医养结合提供医疗服务、开发长期护理保险、培育养老服务人才等方面，取得了一系列进展。立法推进养老体制改革的效果，逐渐得以显现。
2017年制定的《北京市全民健身条例》，是立法引领社会民生领域改革的又一重要法规。长期以来，政府习惯从行政管理思路出发，为公众举办各类健身活动。本次立法重在推动政府转变思维惯性，按照“政府主导、社会主办、单位支持、市场参与、共建共享”原则，强化社会共治理念，完善社会治理体系。条例围绕着完善社会动员组织机制、明确政府主导责任、加强公共健身设施建设管理、发挥健身团队和社会组织作用、发展健身服务业等核心问题，进行了一系列制度创新，推动全市形成以公民为主体、着力保障公民健康权益、尽量满足公民健身需求的全民健身新体制。
2014年和2016年，市人大常委会对《北京市城镇基本住房保障条例(草案)》进行了三次审议。2018年，本条例再次被列为立法计划当中。住房保障是人民群众对实现美好生活向往的基本需求。多年来，本市建设了大量带有保障性质的住房，有效解决了大量居民的住房问题，但是基本住房制度尚未健全。在市委领导下，市人大常委会与市政府密切协同，积极推动基本住房保障立法工作，同时注重立法决策与改革决策的协调统一，以立法促改革、用改革推立法，努力推进本市的基本住房保障制度改革。考虑到国务院法制办这几年也在积极推进住房保障的法规制定工作，建设部还在北京等地开展了共有产权住房保障改革试点，因此，待国家整体改革思路明确和国务院的行政法规制定出台后，常委会将继续开展立法评估等立法程序，持续推动这项带有改革性质的法规制定工作。
2.发挥地方立法引领作用，推动社会生活方式变革，倡导形成城市文明新风尚。
如：2014年制定的《北京市控制吸烟条例》，是立法引领社会生活方式变革的一次成功实践。在条例起草阶段，常委会提出：北京作为国际化大都市，有必要从提升首都文明形象，保障公众健康权益，减少公共场合烟草烟雾侵害的高度来建构本条例，为此明确了“立法先行、从严控制”的思路。一般而言，通过立法先行来引领形成社会新风气，并不容易。因为生活习惯属于公众的私人范畴，法律轻易不干涉。一旦公众普遍不认可变革的新风气，会导致法规成为一纸空文。基于此，本次立法首先阐明了“公共场所吸烟侵犯了他人健康权益”这一法理基础，使得新文明新风尚能够得到社会的普遍理解和广泛支持。同时，条例规定“政府与社会共同治理、管理与自律相互结合”的治理新机制，以保证法规能够落地有声、实施到位。在政府加强监管的同时，发动控烟志愿者和社会组织共同行动起来， 并将监管重点由罚个人改为罚单位，提高了执法效能，提升了震慑力度。
3.发挥地方立法引领作用，推动改革现有的行政管理和执法体制、预算管理体制等，保证了重大改革于法有据。
如：2015年制定的《北京市建设工程质量条例》，有力推动了本市工程质量监管体制的改革。过去，对于建设工程质量的管理，只是单纯依靠政府监管，这远不能适应人民群众对保障建设工程质量的迫切需要。为此，有必要发挥立法的引领推动作用，通过立法明确要从行政监管为主模式转变为政府加强监管与市场运行监管并重。对此，常委会首先对法规草案名称做了修改，删除“管理”二字，定为建设工程质量条例；同时不再强化传统的监理内容，为今后监理制度的改革创新留下空间。还专门设置“市场机制”一节，规定了合同、担保、保险、信用等市场机制，明确要建立以建设单位为主，勘察、设计、施工各环节环环相扣，市场相关主体相互制约的新机制。这将有利于形成市场经济条件下，政府作为监管主体与市场主体各司其职，又共同对建设工程质量负责的改革新局面。
又如：2014年制定的《北京市轨道交通运营安全条例》，保障了本市轨道交通执法体制改革在法治轨道内顺利开展。面对着全市地铁运营里程达600多公里、每天客流近千万人次的严峻形势，迫切需要一支有合法依据的执法队伍。立法过程中，交通执法体制改革正在进行，政府考虑设立新机构行使专门的轨道安全执法职能。为此，条例做出规定“本条例规定的行政处罚和行政措施由市交通行政主管部门负责，市交通行政主管部门可以授权轨道交通管理机构实施。”这种法规性授权，为执法体制的未来改革预留了法律空间，保证了改革于法有据。条例实施的同时，市交通执法总队轨道交通执法大队依法得以设立，轨道交通执法工作纳入了法制化轨道。执法大队成立两年来，共处罚案件8000多件，罚款200多万，有力地维护了本市轨道交通运行安全和平稳秩序。
再如：2016年制定的《北京市预算审查监督条例》，直接引领了本市的预算管理体制改革。由于本市预算管理制度改革尚处于改革当中，人大开展预算审查监督的立法工作，应有助于推动预算管理制度的改革同首都经济社会发展相适应。为此，条例中特别明确“推进改革”的 立法宗旨，规定“预算审查监督应当遵循完整、合法、公开、注重绩效的原则，将发现问题、解决问题与制度完善相结合，推进预算管理制度改革。”还分别对预算初步审查、预算调整及决算的审查批准作出了一系列规定，为今后开展对预算实质性审查规范了程序、细化了内容、明确了要求。可以说，条例较好把握了深化预算管理制度的改革方向，体现了中央加强人大预算审查监督的新要求，彰显了预算审查监督的法治思维和法治方式。
4.通过及时修改和清理地方性法规，保证了中央改革决策在本市得到依法、有序实施。
如：2014年、2016年，按照中央关于人口计生改革的决策部署，常委会两次修订《北京市人口与计划生育条例》。党的十八届三中全会作出了“启动实施一方是独生子女的夫妇生育两个孩子”的决策，五中全会进一步作出“全面实施一对夫妇可以生育两个孩子”的决策。这是党中央适应人口和经济社会发展形势、促进人口长期均衡发展、顺应人民群众期待的重大改革。按照党中央和全国人大常委会的要求，我市及时进行了两次修法。尤其是2016年，在时间紧、任务重、修改内容多的情况下，市人大常委会启动快速审议程序，经一次审议后就通过了法规修正案，并于公布当日生效施行。这标志着党中央的全面二孩政策在我市得到正式落地，在法治框架内有序、平稳实施。
再如：2016年，按照中央深化行政管理体制改革的要求，常委会专门对本市现行143项地方性法规进行了全面清理。2013年以来，国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，陆续取消、下放、调整了大批行政审批事项。按照国务院改革要求，常委会和市政府密切沟通，重点对本市89部法规的400余项行政审批事项进行了审查、核实。对于其中的行政审批事项已被国务院或者市政府取消、下放或者调整，常委会作出决定将这些内容进行了删除或者修改，有力地保障了中央行政管理体制改革决策在本市的顺利实施。
三、我市地方立法引领推动改革的总结体会和存在问题
通过上述的立法实例分析，可以看出：多年来尤其是党的十八大以来，市人大及其常委会在发挥立法引领和推动改革方面，实践比较丰富，领域涉及宽泛，推动效果也明显。
(一)总结经验体会，包括以下四点。
1.市委坚持一手抓改革一手抓立法，为发挥立法引领改革作用提供了坚强的组织领导。市委召开常委会和专题会议，经常讨论立法议题，及时听取市人大常委会党组关于全市立法规划、立法工作中的重大问题、重要法规案和重要制度设计的汇报，对涉及的重大改革内容进行研究部署，推动了相关领域的改革。市人大常委会党组在市委领导下，勇于担当，积极作为，通过完善党组工作规则，健全了党组对市委的负责制度，加强了党组在人大的领导核心作用。市人大党组会议经常专题讨论关系到本市公共治理体制改革的重要立法项目，以及一些法规中的重要改革性制度，设计改革思路，明确改革制度，预留改革空间。党组对人大立法工作的有力领导，直接加强了市委对全市立法工作的领导，更好地促进了立法决策和改革决策相衔接。
2.人大积极发挥立法主导作用，为实现立法引领改革提供了坚实的制度平台。人大在市委领导下，统筹协调全市立法工作，与政府共同召开立法研讨会，统一了以公共治理立法理念来引领政府治理体制改革的总思路。按照会议精神，常委会审议通过了一系列重要的地方性法规，引领政府在大气污染治理、居家养老、全民健身等民生领域的改革步入正规，推动政府在财政预算制度、行政执法体制、质量监管体制等改革逐步深入。同时，常委会还积极创新地方立法机制，主导立法进程，推动立法决策与改革决策相协调。如：实行立项论证制度，在立项之初就明确“立法先行、引领改革”的思路，把好立法的起草关；完善常委会审议制度，对政府草案中一些因循守旧的制度提出审议意见，并进行大幅度修改，重新设计新制度新思路，以立法推动改革上路。
3.发挥代表的立法主体作用，凝聚社会共识，形成以立法促改革的民意合力。2014年，常委会打破十多年人代会立法权虚置的状况，将关系民生、公共治理改革的三项重要地方性法规，提交市人代会审议通过。全市700多位市人大代表发挥立法主体作用，通过各种渠道参与法规的起草和审议过程，积极对法规中的主要改革思路、核心改革制度建言献策，为完善改革决策提出有价值的建议。在提交大会审议前，还通过三级代表联动机制，由市代表组织区、乡镇代表和社会公众共同讨论法规，使法规中的改革思路在群众中得到广泛宣传和普遍认同。这种广泛参与的立法过程，有效地凝聚了社会共识，为立法的后续实施和改革的顺利推行打下了扎实的群众基础，营造了良好的法治氛围。
4.加强人大立法与监督工作的有效衔接，以人大监督力促改革理念的落实。徒法不足以自行。再好的法规，再好的改革理念，如果不能贯彻实施，也只是一纸空文、空中楼阁。按照国家监督法的规定，执法检查一般是在法规实施一年后才进行的。但是，考虑到改革性法规的实施难度较大，市人大常委会采取了当年通过、当年就执法检查的超常规做法，把执法检查的过程变成一个普遍动员、普遍学习、普遍推动改革、建立新体制机制的过程，充分发挥了监督工作对改革措施落地生根、开花结果、推动促进的作用。以2015年通过的《北京市居家养老服务条例》为例，作为一部典型的立法引领改革的法规，立法主旨是要培育本市居家养老服务的新体系新方式。而政府在短期内还难以摆脱行政思维、依赖财政资金来做养老福利事业的旧思路，推进这项改革必然会遇到思想观念、工作方式、政策措施等诸多方面的阻力。因此，市人大常委会在当年就开展执法检查，之后连续在2016、2017年开展了执法检查和听取议案办理情况的报告。此外，大气污染防治条例、全民健身条例、院前急救医疗服务条例都在法规制定的当年，控制吸烟条例在法规制定的第二年，常委会就对这些改革性法规采取了连续开展执法检查、向人代会报告实施情况等多种监督方式，促进公共治理机制落地实施，逐步推动本市的多个领域改革走上正轨。
(二)存在的问题
在取得这些成绩的同时，我们必须看到：面对国家和本市改革发展的新形势新任务，立法的引领作用发挥得还不够。正如杜德印主任在2016、2017年常委会工作报告中提到：“立法与改革的协调推进并不容易”“立法工作与全市改 革发展任务和人民群众的需求不相适应”。分析其中存在的问题，主要包括：
1.在一些重要的领域，立法引领作用发力不够。如：京津冀协同发展是党中央明确的重大国家战略。《京津冀协同发展规划纲要》中专门提到：要做好立法修法工作，用法治手段保障顶层设计和重大决策的落实。自2014年实施协同发展战略以来，京津冀人大除了各自都制定了大气污染防治条例外，一些重要工作，如京津冀区域要划定生态红线，要推动生态红线立法等工作，还处于谋划起步阶段；一些需要率先突破的领域，如道路交通、水污染防治等协同立法项目尚处于互相沟通信息的状态。立法引领改革的作用还停留在表层，在协同发展过程中对立法的考虑还不足，没有达到中央提出的立法决策与改革决策相衔接的要求。
2.社会治理体制改革还在进行当中，出现“改革没办法、立法没法办”的困境，导致立法的引领作用难以发挥，立法难以脱离社会实际进行顶层设计。
(1)政府作为公共治理体制中的主导性主体，尚未完成从管理到治理的变革。政府的改革不到位，相关立法难推进。如：制定北京市行政程序条例。这部条例是关于行政机关实施行政活动应当遵循的形式、步骤和程序的规范，是防止行政权力滥用，保护公民和其他组织合法权益的机制。但是，在目前，行政机关的决策和执法行为依然具有管理色彩。行政机关与相对人之间， 尚未从单向的管理思路转变到双方协商式的服务型理念。因此，该项立法虽历时3年，经过预案研究、法规立项论证、立项再论证等一系列工作，最终还是立不上项。
(2)社会组织作为治理体系中的重要一极，没有充分发育起来。我国传统上是强政府、弱社会的体制。无论是经济领域的社会组织(如旅游行业协会、家政服务协会等)，还是社会领域的组织(如业主自治组织、全民健身组织等)，没有完全摆脱对政府的依赖，有的停留在二政府角色中，承担不起应负的社会自治和治理责任。由此导致一些涉及社会治理体制的改革性法规，推进难度较大。如：《北京市物业服务条例》，由于业主大会、业主委员会这些社会组织的发育还不充分，政府主导与社区自治尚未有效衔接等原因，导致该项目历时五年的立法调研论证，未能如期出台。
3.人大自身的立法机制和立法能力还不能达到发挥引领作用所需的要求。包括：立法机制方面。人大主导立法的机制还有待完善，对一些改革急需、群众关注的法规，在综合协调、组织起草方面做得还不够；对改革发展的内在规律认识不够，立法调研工作还需进一步深入；对一些新出现的改革性事务，没有现成经验可学，缺乏立法所需的基础思路，难以把握立法的走向，更遑论发挥立法引领作用。立法方式方面。除了制定涉及改革性法规外，综合运用法规修改、立小法、法规解释、法规授权等方式的情况不多，占比不高，以至于立法周期相对较长，不能及时、主动地回应改革对立法的需求。
四、对今后我市地方立法引领推动改革的几点建议
第一，建议立法紧跟中央全面深化改革的部署，深入推进本市改革创新工作。这将为地方立法引领推动改革构筑起更扎实的实践基础。今年是改革开放40周年，以习近平同志为核心的党中央正在领航我国改革开放的巨轮冲破惊涛骇浪、疾速挺进。2018年1月，在十九大之后召开的中央深改组第二次会议上，总书记强调要弘扬改革创新精神，推动思想再解放，改革再深入，工作再扎实，在新的起点上凝聚起全面深化改革的强大力量，在新起点上实现新突破。这是吹响了新的改革动员令。在新时代的全面深化改革大背景下，我市经济社会事业的各个方面都将迈入全新的阶段。尤其是要按照习近平总书记关于“城市治理要像绣花一样精细”的要求，我市将积极创新城市治理方式，加强精细化管理，以精治为手段、以共治为基础、以法治为保障，积极构建有效的超大城市治理体系。其中，涉及的改革领域包括：深化街道管理体制改革，推进政府职能部门在街道设置的派出机构的改革，完善街道乡镇实体化综合执法平台，探索实行“街道吹哨、部门报道”模式，完善市区规划国土管理体制，理顺城管领域相关部门职责关系，推进城市综合执法，探索城市副中心管理体制等。这些关系到城市治理方式创新、行政管理体制改革和政府职能转变的新举措，都与2018年市人大常委会立法计划有着密切关系。涉及的法规包括：修订
《北京市城乡规划条例》(审议项目)、《北京市街道办事处条例》(立项论证项目)、《北京市城市副中心建设管理办法》(调研论证项目)等。在这些法规制定过程中，都有必要积极发挥立法对改革的引领和推动作用，在法治框架内推进城市治理的各项改革措施，做到重大改革于法有据。
第二，建议加大市委对人大立法工作的领导力度。这将为地方立法引领推动改革提供更加坚强的领导保障。2016年党中央发布《关于加强党领导立法工作的意见》明确：对于有立法权地方的党委，要把领导立法工作摆在更加突出的位置抓紧抓好，要建立健全领导立法工作责任制，做到重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协商。市委贯彻中央这一要求，高度重视我市的地方立法工作，不断加大对地方立法的领导力度。包括：在一些重要的地方性法规中直接写入“坚持党的领导”。比如：《北京市制定地方性法规条例》第四条规定：制定地方性法规必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发挥人民代表大会制度优势……完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局，保证党的主张通过法定程序成为国家意志……。市委还直接牵头制定重要的立法项目，如：《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项决定的规定》；还有的重要立法项目是在市委的直接建议下列入立法计划的，如：针对违法上路的非机动车横冲直撞、无视交通秩序，危及到公众的出行安全问题，市委建议市人大将制定《北京市非机动车管理条例》列入2018年立法计划，拟对危害社会公共利益的城市乱象，重拳出击、大力整治。条例中的非机动车管理内容，就有创新性制度的设计，这需要在市委作出决策后再写入条例中。可以说，市委领导地方立法力度的加大将直接有助于推动立法决策与改革决策相协调，使立法制度设计与改革顶层设计之间有机衔接。
第三，建议继续发挥人大对立法的主导作用。这将为地方立法引领推动改革提供更加坚实的基础保障。发挥人大在立法中的主导作用是国家《立法法》规定的重要立法机制。《北京市制定地方性法规条例》规定：……完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局。我市在坚持现有经验的基础上，积极拓展人大主导立法的新举措新方式。一是对部分项目主导确定了立法进度。如：老旧小区加装电梯是重要的民生工作，电梯立法也是备受关注。我办在开展一系列调查研究后，提出立法中涉及的民事和行政法律关系还有待在实践中进一步探索，因此建议对该项目不做审议安排，继续调研论证。二是对部分项目主导确定了立法形式。如：针对市交通委提出的简易修订《北京市出租汽车管理条例》，以赋予行政强制措施的立法需求，我办经慎重研究后建议：有必要从提高全市的城市治理水平、统筹整治非法营运市场的大角度出发，借鉴上海经验，制定一部专门的地方性法规，而不限于简易修订现有条例，并将制定《北京市查处非法客运若干规定》列入2018年立法计划。在这些立法项目中，人大常委会都发挥了较大的立法主导作用。这为政府在开展老旧小区综合整治、为居民加装电梯，规范交通客运市场秩序等工作中，做到如何在法治轨道内依法进行改革创新，做到重大改革于法有据，提供了更加坚实的基础保障。
第四，建议持续深化民主立法、科学立法机制。这将为地方立法引领推动改革凝聚起更加广泛的社会共识。人民对美好生活的向往是推动改革创新的动力和源泉；人民对改革支持和拥护程度，则是决定改革进程的关键因素。在我市，广大市民不断增长的美好生活向往，呈现出便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性的特征。这些需求都是改革创新的着力点，更是地方立法面临的刚需。我们有责任给予群众积极的立法回应，以立法促改革，提供有效的法规制度供给，更好地满足广大市民对民主、法治、公平、正义、安全、环境的美好生活向往。在立法过程中，有必要创新民主立法、科学立法机制，使法规制定的过程成为广大市民广泛参与改革、凝聚社会共识的过程。比如：注重运用好人民代表大会立法、三级代表联动制度等重要的民主立法、科学立法机制。2014年北京市在时隔13年后，市人民代表大会首次制定通过了《北京市大气污染防治条例》。之后，连续在2015、2016年由代表大会审议通过了《北京市居家养老服务条例》、《北京市全民健身条例》、《北京市制定地方性法规条例》等六部法规。在大会审议法规这一重大民主立法事件中，全市700多位市人大代表都通 过三级代表联动机制，认真倾听了4000多位区人大代表、近1万位乡镇人大代表的意见建议。同时，针对这些大会立法项目还在市政协开展了卓有成效的立法协商工作。可以说，通过市人代会立法这个民主渠道向全体市民广泛宣传了居家养老服务、全民健身等工作的重要性，有效地营造了共建共享、政府主导、社会参与的社会治理氛围，更是广泛地构建了改革创新社会治理模式的群众民意基础。新时代下，我们还将继续创新民主立法、科学立法机制，探索开展重大利益论证咨询制度、第三方评估制度等，积极回应广大市民对更高的民主与法治需求、更好的环境与安全需求，为推动改革创新凝聚起更加坚实的社会共识。
(结语)今后，我们将深入贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻全国人大常委会对立法工作的部署要求，紧紧围绕“建设国际一流的和谐宜居之都”的目标，认真行使、有效履行地方立法职责，以良法促进发展、保障善治，着力提高立法质量，积极发挥立法的引领和推动作用，保证重大改革于法有据，为首都改革开放和经济社会各项事业发展、为建设法治中国首善之区做出新的努力和贡献！
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