地方人大监察委员会监督机制研究

　　随着十三届全国人大一次会议通过宪法修正案和国家监察法，我国监察法律制度和人大对监察委员会的监督法律制度已经建立。人大监督工作面临的新课题是，如何使人大对监察委员会的监督法律制度切实、成功地运行起来。

　　“切实运行”意指在实践中运转，而不是静态的文本制度；“成功”是说，人大对监察委员会的监督实效不但防止了监察委员会的违法监察行为，而且尤其没有妨碍它们的合法监察行为。对人大的监察委员会监督实效预先设定这双重标准至为必要，因为如果不能达到“防止”效果，那么不难设想，监察委员会误用、滥用其令人畏惧的监察权，将对所有行使公权力的公职人员造成多么巨大的伤害，进而对国家机器带来多么可怕的破坏；而如果不能达到“不妨碍”效果，那么，党中央建立全覆盖的监察制度的目的、宪法等法律赋予监察委员会的重任等都将难以实现。万事开头难，人大对监察委员会的监督法律制度运行初期，做到以“不妨碍”统领“防止”尤其不易，但其意义也异常重大。

　　促使人大对监察委员会的监督法律制度切实和成功地运行，用科学的机制理论的思维，就是使人大对监察委员会的监督法律制度转化为使人大对监察委员会的监督法律机制。换言之，只有生成人大的监督机制，监督法律制度才从文本转化为实效。　

　　但是，科学的机制理论所说的“机制”与实务界一般理解的“机制”十分不同。实务界认为，机制是可以直接人为规定的。而在科学的机制理论看来，法律只能规定制度，且法定制度能否转换为机制，取决于法定制度是否规定了机制所必需的诸部件或要素。满足了这个条件后，制度才能客观地生成机制。

　　所以，特别需要采用科学的机制理论，研究宪法等法律建构的人大对监察委员会的监督制度，分析其是否为客观生成切实运行的、成功的监督机制规定了机制所必需的诸部件。

　　一、监督“机制”：科学的机制理论的基本要求

　　从方法论来说，研究人大监察委员会监督机制，应当分两个层次进行：其一，依据科学机制理论对机制的界定，确定何谓“机制”。其二，分析如何将科学机制理论演绎于人大的监督机制。

　　(一)科学机制理论对“机制”的界定

　　综合自然科学和社会科学两方面的机制理论，“机制”是以下要点的统一体：

　　第一，机制由若干要素组成，而且它们相互作用。科学哲学认为，组成机制的要素有现象或行为、部件、原因、组织。其相互作用表现为：“一个机制即是一个组织体，由于其部件、内部的运行和它们的组合而产生一种作用。”　社会学将一般社会机制表述为：“一个社会机制是这样的一种解释的必要部分，这种解释坚持上述四个原则，并揭示只要作为原因或投入的甲出现，就会产生作为效果或结果的乙。”

　　第二，机制的特征在于运动、向度和规律性。我国社会学者于真指出：“所谓机制是指事物在运动中，各相关因素(包括内部结构与外部条件)有一定向度的、相互衔接的律动作用联系。所谓一定向度，或是对于某种状态而言，如平衡、稳定、无序、紊乱，或者对于某种反应、动作而言，如兴奋、竞争、调控、工作等，都有一种状态或动作指向。所谓律动，是指循着一定规律而动，而这种律动是事物的结构功能所规定又受一定条件的制约的动作。”　

　　第三，机制强调事物内在的相互作用。我国系统科学专家李以渝认为：“自组织是广泛存在的现象，系统自组织就主要是系统内在机制起作用，与自组织对应的是他组织，是外在力量对系统起作用。即是事物内在的原因、内在的能力、自发地起作用，而非事物外在的原因、直接地、强制性起作用。……机制是事物内在具有的原理、规律，它自发地对事物起作用。”

　　第四，就机制与制度的关系而言，制度尚不等于机制，也不会自动成为机制；制度必须具备一定条件才能转化为机制。制度还只是一种静态规定，机制则指制度的活化，即“人们能够自动地趋向于制度目标”。　

　　(二)科学机制理论对地方人大监察委员会监督机制的意义

　　科学机制理论的上述要点界定了科学的“机制”概念。因此，地方人大对监察委员会的监督“机制”应当是这个意义上的机制。这样，形成地方人大监督机制应当遵循上述要点。根据这个思路，地方人大形成监督机制应当致力于以下几点：

　　1.清醒地意识到制度与机制的联系和区别，积极促使法律规定的人大监察委员会监督制度转化为自我运行的、活生生的监督机制，发挥监督效应，防止这套制度停留于法律文本。

　　2.将法定监督制度已经写出的各个部件动员起来，推动其相互缠绕，自我相关，形成怪圈结构，产生监督机制效应。

　　3.研究形成监督机制所需要的哪些要素在法定监督制度中尚未给出，探求以法律解释、补充立法等方式予以完善。

　　二、监督机制的目标

　　机制的向度即目标指向；机制以“目标”为其三个基本要素之一。机制研究途径的实质是“行为导向的”，而法律意义上的行为无不奔着一定目的。所以，研究人大对监察委员会的监督机制，必须首先明确这一机制的目标。

　　监督机制的目标如果听由其众多主体的自发需要和目的博弈自然确定，将会变幻莫测。所以，应当由监督法律制度为监督机制规定目标，促使监督机制永远朝着法定目标运行。同样重要的是，监督法律制度能否转化为监督机制，首先看前者是否正确规定监督目标。只有在监督法律制度指明了监督目标之后，人们的监督行为才可能奔向这一目标，进而使监督制度转化为监督机制。

　　目标研究方法有三个好处：“它为监督者和相关方确定期望值，　它为监督制度的运行提供基础，它为有效性评估确定标准。”

　　(一)监督机制目标的确定依据

　　监督法律制度为监督机制确定目标以监督法律制度的基本矛盾为依据。强化监督机关的监督权、监督作为，与保护被监督机关的工作能力，二者是一对矛盾，此即监督法律制度面临的基本矛盾。监督法律制度确立监督目标即体现为它对这个基本矛盾作何取舍。显而易见，法律在对特别敏感部门规定监督制度时，这一基本矛盾尤其尖锐，取舍也尤其棘手。而一旦取舍失当，后果严重。其他国家留下的教训值得汲取。美国涉及情报部门的监督法律制度历经曲折。美国第十一届总统波尔克任内，一些国会议员怀疑总统使用秘密经费在墨西哥雇佣坐探闹事，以便美国插手。因此，国会要求总统将其秘密经费开支账目提交国会。波尔克总统断然拒绝，称：“天底下各个国家的经验都表明，一旦紧急情况出现，为公共安全和利益计，绝对必须支用资金，其用途如若见光，势必竹篮打水。从来没有哪个国家公布这种经费的使用。战争时期或当危险迫在眉睫之际，国家的形势需要使用一些人搜集情报或作其他重要事情，但他们如果有丝毫顾虑其姓名或其老板的身份一遇情况就会被泄露，那么他们绝对不会为我们干事。”

　　这一“波尔克理论”震住了国会。其后一百多年里，国会对政府的情报部门及其活动“撒手不管(hands-off view)”。1947年，国会制定《国家安全法》，共311条。关于情报，该法只设立中央情报局并赋予其权力，无一条要求该局接受国会监督。该法如此布局，其目标是但求“合众国今后安全”。由此建立了侧重于被监督机关工作能力的“监督”法律制度目标，其导致这一时期国会对情报部门的“监督”机制进入国会对情报部门的“信任时代”。参议员萨尔顿斯多尔这样描述这一机制的气质：“其实，不是中央情报局的人不愿跟我们说。可以这样说，是我们不愿意得到那些领域的信息或知识，我个人无论作为一名国会议员，还是一个公民，对那些都宁愿躲得越远越好。”到了1970年代，美国情报部门在美国陷入东南亚战争和水门丑闻中的违法行径被媒体曝光，尼克松总统滥用情报部门对付政敌或普通公民的行为被国会查实。国会议员们这才明白：“国会在履行其监督职责方面真是太马虎，太相信他人，太天真了。”　1991年，国会对《国家安全法》增加第五章“情报活动的负责制度”，明文规定：“总统应确保充分和现时地(currently)向国会的各情报委员会通报合众国的情报活动，包括本章规定的那些拟实施的重大情报活动。……总统应确保及时向国会的各情报委员会通报违法情报活动，以及对此已经采取的、或计划采取的纠正行动。”　至此，美国才明文规定了国会监督权优先的情报监督法律制度，其目标明显，即促使情报部门“采用符合宪法和美国法律的方式，竭力提供最好的情报”。

　　(二)人大对监察委员会的监督机制的目标

　　人大对监察委员会的监督机制应当追求宪法、监察法为其规定的运行目标，而宪法等法律规定这一目标要以如何处理人大对监察委员会的监督法律制度所面临的基本矛盾为依据。

　　人大对监察委员会的监督法律制度所面临的基本矛盾是：一方面，为了完成党赋予的对行使公权力的公职人员的腐败行为保持高压态势和强烈震慑效应的重托，和履行宪法等法律赋予的监察重任，监察机关必须能够不受妨碍地行使监察权；但另一方面，为了防止监察机关违法监察，保护公职人员的正当权益，又必须由国家权力机关对监察机关实施有效监督，使监察机关运行伊始，就懂得和学会在国家权力机关监督下工作，从而合法监察。这两方面既有矛盾，又可以统一，但只有处理好了矛盾才能达到统一。

　　面对上述基本矛盾，相关立法过程权衡再三，逐步确定对策。新通过的宪法修正案对这一基本矛盾的处理稳重而又平衡，与它处理人大对行政机关、审判机关、检察机关的监督法律制度所面临的基本矛盾的对策相同：监察机关行使监察权；监察机关由人大产生，对它负责，受它监督。监察法将宪法的上述处理解释为监察机关工作能力优先取向。监察法草案一审稿明显采取了侧重于保护监察机关工作能力的倾向。二审稿采纳社会意见和建议，略微增强了人大的监督权，其突出体现为二审稿应一些全国人大常委会委员建议，将一审稿第五十一条“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查”中的“可以”删除。正如媒体解读的，“删去‘可以’二字，也就意味着，监察委必须向同级人大常委会作报告，这一做法将制度化确立下来”。行政法学者马怀德认为：“监察委作为跟政府、法院、检察院相类似的国家机构，应该向人大作报告，而且是年度工作报告。”　这一解读夸大了删除“可以”的意义，毕竟，监察法将监察机关的工作报告对象严格限定为人大常委会，即排除了人大议决监察机关工作报告的可能性。所以，人大对监察委员会的监督法律制度所规定的监督目标是，优先保护监察机关的强势监察能力，但也要制止其违法监察。

　　三、监督机制中的主体

　　既然机制是若干主体之间有向度的律动，那么若要研究一个机制，就需要确定，该机制内部存在哪些主体。地方人大对监察委员会的监督机制也需要有若干主体存在。有哪些主体呢？这只能由人大对监察委员会的监督法律制度事先规定。所以，分析这个问题，应当从人大监督法律制度中寻找答案，或至少线索。

　　(一)宪法等法律规定的主体

　　人大监督法律制度的最直接法律渊源见诸宪法和监察法的相关条文。

　　新修正的宪法有几个条文涉及人大对监察委员会的监督机制中的主体。只是，这些条文只触及人大整体，或人大常委会整体，尚未深入它们内部，因此，还没有解决我们的问题。

　　监察法第八条、第九条、第五十三条第一、二款重复了宪法中人大对监察委员会的监督关系规范。第五十一条第三款则深入人大和人大常委会内部：“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”

　　此处的“会议”实指人大或其常委会的大会全体会议；“代表”或者“组成人员”指组织法规定的达到联名人数的代表或组成人员。即是说，这一款具体规定了人大对监察委员会的监督机制中的两种主体。

　　就地方人大而言，人大对监察委员会的监督法律制度的其他法律渊源还有地方组织法、地方人大议事规则等。这些渊源呈现的更为丰富的地方人大一般监督机制主体可以无条件地适用于地方人大对监察委员会的监督机制。

　　依据上述法律渊源，地方人大监督机制中的主体有：代表单人、代表联名、代表团、代表小组、人大常委会、主席团、主席团常务主席、大会全体会议、调查委员会。

　　(二)监督机制中的专门委员会问题

　　需要讨论的是，人大对监察委员会的监督机制中，是否应当有专门委员会这一主体？

　　第十三届全国人大一次会议已经设立了全国人大“监察和司法委员会”。据此，地方人大也应设置这一委员会。但这一委员会并不自然而然地成为人大对监察委员会的监督机制中的主体。这是因为，我国法律规定的人大的委员会制度并不正式赋予专门委员会监督权。专门委员会“行使国家权力机关的部分职权”，具体而言即“审议全国人大或者它的常委会交付的议案、质询案；起草提请大会审议的有关议案；并对属于全国人大或者它的常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究”。其中，审议质询案属于监督，调查研究可以涉及监督。但是，专门委员会没有一种固定的“监督”的职责及相应职权。这就限制了专门委员会在监督方面的作为空间。

　　然而，代议机关行使监督权却需要代议机关的大会与其各个委员会相互接力而为。代议机关监督程序分为两种：一种由大会单独进行，比如质问程序、不信任程序；另一种则是大会与各委员会之间的接力程序：委员会调查、审议、表决、报告→大会全体会议听取报告、审议、表决。在接力监督程序的委员会阶段，委员会履行三个职能：发现问题、调查事实、向大会全体会议提出报告。“在接力监督程序中，只有委员会先发现问题，查明事实，认定问题或案件性质并提出对策后，大会才开始行动。大会依据委员会报告，决定如何处理政府部门的问题，如何处理已经查明的政府部门案件，是否弹劾被指控官员。简单说，大会只负责作出决定。显然，只有委员会充分发挥其监督功能，大会才能耳聪目明，作出正确的监督决策。如果委员会在接力监督程序中不积极作为，大会就无法及时掌握政府部门或官员的问题，难以采取必要措施制止他们的违法违纪行为，或纠正他们的其它错误”。各国代议机关一般都由与被监督部门对口的常设性质的委员会担负接力监督程序中委员会阶段的工作，区别只是，在有些国家，这种委员会在立法、监督两种接力程序中双肩挑，如美国国会两院的各常设委员会；在有些国家，这种委员会只负责在监督接力程序中为大会办理前期工作，如英国议会平民院各与政府部门对口委员会。但“既审议法案，又负责监督对口的政府部门的委员会比较常见”。代议机关监督敏感机关，尤其依赖代议机关自己的委员会。美国前众议员、9·11事件调查委员会副主席汉密尔顿向美国国会参议院作证时这样评价国会两院各自的情报委员会：“他们作为美国人民的代理人工作在情报战线。他们对美国政府大量和重要的行为实施了独一无二的制衡。如果没有他们提供独立的监督，事情将一筹莫展。”　

　　我国法律将人大严格的监督职能即对特定问题调查赋予人大的调查委员会。调查委员会因事而设，事毕即撤，所以，它们不能满足人大由委员会办理日常性对口监督的需求。而且，鉴于人大对监察委员会的监督法律制度所规定的监督目标偏重于保护监察机关的强势监察能力，调查委员会由于其特有的重炮形象和轰动性，一般情况下不适宜成为人大监督机制中的主体。所以，需考虑赋予监察与司法委员会监督职责。实际上，有的地方人大已经有过相关探索。例如，《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》规定：“人民代表大会闭会期间，人民代表大会各专门委员会(以下简称专门委员会)在本级人大常委会领导下开展监督工作。”其第四十四条甚至规定专门委员会可以受权调查：“对执法检查中发现的重大典型违法问题，主任会议可以交由有关专门委员会或者人大常委会工作机构进行调查。”　

　　四、监督行为

　　主体之间相互作用、运行、律动，都是说，一个制度若要转化为机制，需要主体行动起来。人大对监察委员会的监督法律制度若要转化为人大监督机制，就需要这一制度明确各个主体可以、应当或甚至必须作出哪些监督法律行为。更重要的是，促使他们的监督法律行为都奔向监察法意欲的目标。现在让我们考察，人大对监察委员会的监督法律制度关于会议期间的规定是否解决了这两个问题。

　　(一)现有法律规定

　　现有人大对监察委员会的监督法律制度没有为地方人大监督监察委员会规定特别行为模式，而是适用法律为人大监督各个国家机关规定的一般行为模式。依照一般行为模式，地方人大内部各监督主体监督监察委员会的行为可概括如下：

　　“可为模式”

　　代表单人：发言、提出(建议、批评、意见)、询问、投票(赞成票、反对票、另选他人、弃权)、要求对质询案再作答复等。

　　代表联名：提议(临时召集人大会议)、提出议案(质询案、罢免案、组织调查委员会)、提出修正案、提名。

　　常委会：召集人大会议、提出议案(罢免案)、主持预备会议。

　　主席团：(乡镇人大主席团)召集人大会议、提议(组织调查委员会)、提出议案(罢免案)、提名、听取(代表团、专门委员会的意见)、讨论、主持大会全体会议、对议案(包括质询案)作出决定、形成决议草案并提请大会全体会议表决。主席团常务主席根据代表要求或者工作需要，可以就专门性问题召集有关代表进行讨论。

　　代表团(单独或联名)：审议、审查、提出意见(对大会全体会议是否由公开举行转为秘密举行等事项)、提出议案(组织调查委员会、罢免)、提出质询案并要求对质询案再作答复。

　　调查委员会：调查、提出调查报告。

　　大会全体会议(以全体代表的过半数)：选举、审议和决定(罢免、组织调查委员会、是否接受辞职、授权常委会听取调查委员会报告、是否设置与监察委员会对口的专门委员会等)。

　　以上可为模式列举的各项权利在性质上分为两种：一种是代议监督权利，即人大内部各种主体为使人大履行对监察委员会的监督职责而需要直接行使的权利，它们指向被监督对象；另一种是管理权利，即人大内部的管理机关主席团为引导人大会议依法有序进行，对人大内部各主体行使上述代议权利实施管理的权利，它们指向人大内部各种主体。但要注意，主席团的权利也分为这两种：其提出议案的权利属于代议权利，主席团行使此种权利时是代议主体；其对代表等主体提出的议案、提议作出决定的权利则属于管理权利，主席团行使此种权利时属于管理主体。区分这两种性质十分重要。

　　以上可为模式中的代议监督权利已经形成体系，基本上可以满足人大内部现有各主体的监督意思表示需要。行使这个系列权利的结果，可以形成对监察委员会从其产生到工作的有头有尾的监督行为链。当然，如果再赋予与监察委员会对口的专门委员会固定的监督权利，例如听证权，将丰富这套代议权利体系，补充其监督行为链。

　　“应为模式”

　　应为模式总体上给行为主体施加义务，但义务的“强度”分为两类：“应当”表达的强度低于“必须”。重庆市人大议事规则第六十八条第二款体现了这个差异：“代表要求在市人民代表大会全体会议上发言的，应当在会前向大会秘书处报名，由大会执行主席安排发言顺序；在大会全体会议上临时要求发言的，必须获得大会执行主席许可。”

　　现有人大监督法律制度对人大内部各主体的应为模式多使用“应当”要求：

　　代表：出席会议。

　　常委会：召集会议。

　　主席团：主持会议、对议案(包括质询案、罢免案)作出决定。

　　调查委员会：向人大提出调查报告。

　　大会全体会议：对议案(如罢免案)作出决定。

　　零星出现的“必须”要求有：

　　代表：“市人民代表大会举行会议的时候，市人民代表大会代表应当出席；因病或者其他特殊原因不能出席会议的，必须向代表团团长请假，并由代表团报告大会秘书长。”

　　各议案提出人：“市人民代表大会会议期间提出的议案，必须在主席团规定的议案截止时间之前提出，……”

　　质询案提出人：“质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。”

　　“勿为模式”

　　勿为模式即法律禁止的行为模式。现有人大监督法律制度对人大内部各主体仅偶尔使用了这一模式，其法律效果分为两类。一类保护代表的代议权利，即主席团作为管理机关不得违背之。例如：“县级以上的地方各级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名、酝酿候选人的时间不得少于两天。”　另一类对代表的代议权利予以限制，如：“代表在大会每次全体会议上发言的，每人就同一议题可以发言两次，第一次不得超过十分钟，第二次不得超过五分钟。”

　　(二)现有法律规定的定向效力

　　法律规定的上述一般行为模式能够有效引导人大内部各主体对监察委员会的监督行为奔向人大监督法律制度所规定的监督目标。其主要原因是，各主体的代议监督权利与主席团的管理权利潜伏着足够的平衡。　

　　如果人大内部各主体的监督行为违背人大监督法律制度所规定的监督目标的话，那么，这种违背既可能是监督亢奋，结果对监察机关或监察官造成束缚或不便；但也可能是监督虚弱，因而不足以慑制监察机关或监察官的违法监察行为。

　　主席团由地方党委领导人直接参与其中，其政治站位高，因而由主席团的行为导致监督亢奋的可能性可以忽略不计。

　　人大内部主要的监督亢奋源只可能来自代表，但上述一般行为模式赋予主席团的管理权利之多之大，足以阻止其监督亢奋。无论是选举监察委员会主任过程中，还是对监察委员会严格意义的监督过程中，代表以及代表团等的监督行为都要接受主席团管理。代表提出的一般议案及修正案，主席团可以决定不列入议程。代表提出的质询案，主席团可以决定在主席团会议上答复或书面答复，借此弱化其效应。代表提出的罢免案，主席团可以提议组织调查委员会，由本级人大下次会议根据调查委员会的报告审议决定，借此实施冷却。

　　相比较而言，出现监督虚弱的可能性要大一些。纠正这一倾向有赖于多种措施和因素，上述一般行为模式也为此作了制度储备。如果监督虚弱可归于因主席团管控过严，而代表有足够的监督意愿的话，那么，他们可以综合运用、反复运用上列可为模式中的代表权利、代表团权利、大会全体会议权利。这会促使主席团辗转权衡，直至请示党委，作出必要的调整。如果监督虚弱是由于代表观望迟疑，甚至责任感缺乏，那么，主席团既可以行使其代议权利，为代表作出示范，也可以将其行使管理权利的方向由管控调整为鼓励，以引导代表。

　　五、监督方式及程序

　　公权力主体为法律行为，必须采用法定方式及程序，而不可任意为之。人大对监察委员会的监督显然属于公权力主体的法律行为，因此，人大内部各主体的监督方式及程序必须由人大监督法律制度明文规定。而且，人大监督法律制度为人大内部各主体规定必要、乃至充分的监督方式和程序，才能有效规制其监督行为，促使其奔向该制度规定的监督目标。所以，我们现在需要分析，人大监督法律制度是否为其转化为监督机制规定了必要和充分的监督方式及程序。

　　(一)现有监督方式

　　总的看，现有法定监督方式已经形成较多种类：第一种：选举方式。这一方式为地方人大监督监察委员会提供了可能。在提名、酝酿期间，代表可以严格审查监察委员会主任人选的情况；选举时投反对票、弃权票更是刚性监督。

　　第二种：提建议、批评和意见方式。这种监督方式既能如数和真实表达人大代表对监察工作的看法，又不需人大作出决议决定，尤其是严厉的决议决定，所以特别适合于人大监督法律制度所规定的监督目标。

　　第三种：严格的监督方式。一为提监督类议案(执法检查议案、组织特定问题调查委员会案、罢免案)。虽然人大自己不便实施执法检查，但人大代表提出执法检查议案，能够引起后续扎实的监督活动。二为质询，和要求再次答复质询。三为调查。四为罢免。地方人大已经举行了多次质询会，组织过调查委员会并实施调查，也行使过罢免权。这些对被监督机关产生了很强的监督效应。

　　上述一般监督方式已经比较充分，都可适用于监察委员会。我国人大的短会期限制了它们的监督方式选项。考虑到这个制度因素，再增加一般监督方式的可能性不大。

　　但严格说来，上述一般监督方式存在两个缺陷。其一，缺乏一种基于对口关系和长期跟踪而形成的熟知被监督机关的、日常化的监督方式。而只有运用这种监督方式，人大的监督工作才能耳聪目明。采用长会期的代议机关，并不能由全体议员采用这种专门型日常化监督方式，而只能由部分议员这么做。从组织学的角度看，专门型日常化监督方式实即专门委员会监督方式。我国人大都实行短会期，更不可能让全体代表采用专门型日常化监督方式，所以，更为需要采用专门委员会监督方式。其二，缺乏一种适应特定的被监督机关职能特性的特殊监督方式。监察委员会履行的监察职能特别需要高度保密。监察法一审稿关于人大对监察委员会的监督条文异常谨慎，某种意义上反映了监察机关对人大监督方式的保密需求。人大对监察委员会的监督如果不顾及这个需求，会对监察委员会的工作造成不便，甚至妨碍。现有人大监督法律制度恰恰对此缺乏回应。全国人大组织法第二十条：“全国人民代表大会会议公开举行；在必要的时候，经主席团和各代表团团长会议决定，可以举行秘密会议。”全国人大议事规则第二十六条第二款规定：“专门委员会可以决定举行秘密会议。”据此，地方人大的大会全体会议、代表团会议以及专门委员会会议，也应遵循公开原则，但可以举行秘密会议。从一些地方人大的专门委员会的议事规则看，它们还没有意识到其会议应公开举行或是秘密举行的问题。不过，由于专门委员会工作的专门性质和较多接触被监督机关的保密事项，所以，全国人大组织法第二十条所规定的“可以举行秘密会议”原则应多运用于地方人大专门委员会的会议，尤其是其监督类听证会。所以，由专门委员会对监察委员会实施专门型日常化监督，并且由该专门委员会较多使用监督类秘密听证会方式，这对人大监督法律制度而言是必要的两个监督方式，但二者尚待该制度予以规定。

　　(二)现有监督程序

　　关于程序于法律制度之不可或缺，郑成良教授的两个对比论证最为精当：制度正义与丛林正义相比，前者的一个特点是：“程序规则高度发育成熟，并在实施实体正义方面扮演着至关重要的角色。……一方面，为实施实体正义提供指引，……另一方面，程序正义又发挥着限制实体正义实施的作用，这表现为，一旦实体正义的实施向背离程序正义的方向行进，程序正义就会发出禁令。”前者还有另一个特点：“由于发达的程序规则既为当事人提供了借助于程序正义来实施实体正义的手段和机会，也同时限制了他们在程序外任意行动的自由，所以，在制度正义这里，实体正义的实施是和平进行的，决定事情结果的是逻辑的力量，而不是力量的逻辑。……通过对比可以发现，使制度正义与丛林正义区别开来并构成与之对立的另一极的关键因素，不是别的什么东西，正是程序规则的发达以及程序正义的不可放弃。”制度正义与道德相比：“……单独的道德体系并不能成为制度，关键的原因正在于道德并没有必要的程序，因此，在违反实体正义标准的行为发生之后，或与此相关的社会争议出现之后，并不存在对之加以制度化解决的可能性。基于这一点，我们完全有理由说，程序外就是制度外，牺牲了程序正义，就是放弃制度正义并走向丛林。”因而，“无论在理论的逻辑上，还是在实践的逻辑上，都可以说，没有程序就没有制度，没有程序正义优先就没有现代法治意义上的制度正义”。人大监督法律制度无疑致力于制度正义，所以，它需要高度发育成熟的程序规则，以此规制人大内部的代议监督行为和管理行为，使二者奔向该制度规定的目标。在这个意义上，程序的状况决定着制度向机制的转化状况。故而，需要分析该制度中的程序规范的状况。

　　萨默斯的法律程序研究成果提出，评估法律程序应兼用两种标准：法律程序是否具备能达致良好结果的功效(好结果功效，good resultefficacy)？法律程序是否具备实现程序本身价值的功效(实现程序价值功效，process valueefficacy)？这两种标准完整地揭示了法律程序的理想价值，所以，最宜成为人大监督法律制度中的程序规则的分析框架。

　　人大监督法律制度中的程序规则应当达致的良好结果，就是实现人大监督法律制度所规定的监督目标，即首先保护了监察机关的强势监察能力，同时也防止了他们违法监察。

　　就地方人大监督法律制度中的程序规则而言，保护监察机关的强势监察能力主要靠其中关于主席团的管理程序规则。这里有必要辨识我国人大议事规则所奉行的原则的特质。董璠與教授认为，我国宪法规定的民主集中制原则在人大议事中具体化为若干原则，其中之一是“充分发扬民主原则”。这一观点没有抓住我国人大议事规则所奉行的原则的特质。我国人大议事规则当然注重发扬民主，但是，并不追求一概地“充分”，在议决某些议案时，民主需适当收缩。而且，人大议事规则发扬民主，始终有一个制衡条件，即集中管理。人大议事规则中没有采用不受集中管理的发扬民主原则。在人大议事规则中，“集中管理”体现为议决程序中主席团享有的各个“决定(确定)”权，和“由主席团提出(提请)”规则。在奉行自由民主制原则的代议机关的议决规则中没有这种程序决定权或规则。

　　例如选举程序：“主席团将依法提出的全部候选人名单提交全体代表酝酿、讨论、协商之后，根据较多数代表的意见确定正式候选人名单”。可见，议事规则不是让全体代表完全自由合意的客观结果形成正式候选人名单，而是要求主席团这只“看得见的手”发挥集中、确定作用。

　　例如议程决定程序：地方人大议事规则仿照全国人大议事规则第二十一条第二款，规定代表联名提出的议案，由主席团“决定是否列入议程”。对这一规则的权威解释是：“这里规定代表团和代表以及全国人大常委会委员提出议案须经一定程序，是因为全国人大和它的常委会审议通过的议案，都是具有一定的约束力的，有的就是法律。这和过去每次全国人大会议上代表们提出的大量提案是不同的。那些提案主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见，涉及到的问题很多并不属于全国人大的职权范围，大会不好通过实质性的决议，只能决定转交有关方面研究处理。”后来，原全国人大法律委员会主任委员胡康生对全国人大常委会议事规则关于组成人员联名提出的议案由委员长会议“决定是否列入”规则的解释依据“习仲勋解释”，并将理由具体化为“常委会组成人员提出的议案涉及的内容比较宽，需要进一步听取各方面的意见，视情况决定是否列入议程进行审议”。无疑，“内容比较宽”具有较大弹性，可供地方人大主席团视情况需要灵活决定是否将代表联名提出的涉及监察委员会的议案列入议程。

　　例如议案、工作报告决定程序：关于工作报告和有关议案的决议由主席团委托大会秘书处提出决议草案，并“经主席团审议通过后”，才能提请大会全体会议表决。因此，主席团可以掌握决议草案的基本立场、要点，甚至语气。

　　例如质询程序：这里，主席团的职权是“决定质询案的答复方式”。如前所论，决定在主席团会议上答复，可以更好地掌控质询的气氛和效应等。

　　例如开会方式转换程序：“省人民代表大会在必要的时候，由主席团决定，可以举行秘密会议。”借这种决定，主席团可以有效控制监督内容的传播范围。

　　可见，地方人大监督法律制度中的程序规则赋予了主席团必要和充分的权力，以调控人大对监察委员会监督的强度、力度、范围等，保护监察机关的强势监察能力。

　　地方人大监督法律制度中，制止违法监察的现有程序规则主要是那些保障代表行使代议监督权利的那一部分。那么，这一部分程序规则是否能达致良好结果呢？这要分两个层次回答。首先，地方人大监督法律制度为代表行使代议监督权利规定了若干程序，例如议案提出程序、建议批评意见提出程序、质询程序、调查案提出程序、罢免案提出程序。代表单人或联名可以使用的代议监督程序的数量如此之多，即使与发达国家议员相比也毫不逊色。只要代表认真使用这些程序，对监察机关的监督就有望产生一定效果。第二，这种产生一定效果的希望能否实现，要看地方人大监督法律制度是否为代表修正主席团的管理意见规定了必要程序。如前所论，代表的代议监督行为受主席团管理。如果管理过严，代议监督行为将难以奏效。防止管理过严，有赖于地方人大监督法律制度规定一种修正程序，供代表要求主席团修正其决策。上海市、深圳市、重庆市、山西省人大等地方人大的议事规则中出现了这种修正程序。关于代表议案，各地人大的通例是，一旦主席团形成处理意见，对代表议案就按主席团处理意见办理，只需将此处理意见报告“印发会议”，代表毫无办法。上海市人大议事规则予以重大改进，规定：“提出议案的代表半数以上对议案审查意见的报告有异议的，可以在主席团最后一次会议召开的两小时前，向主席团书面提出复议要求。主席团应当予以复议，并作出相应的决定；或者交市人民代表大会常务委员会在大会闭会后的第一次会议上复议，作出决定。”此外，关于主席团提出的决议草案，在大多数地方人大，主席团一旦向大会全体会议提交决议草案，代表就只能等待投票，而不能对决议草案内容提出修正案。重庆市人大议事规则作了重大改进：“列入市人民代表大会会议议程的议案或者准备交付大会表决的决议草案，代表十人以上联名可以提出书面修正案。修正案最迟应当在大会表决前举行的主席团会议召开两小时前提出，由主席团决定是否提交代表团审议和提请市人民代表大会全体会议表决。”上述两种修正规则在我国人大议决程序中超越了一种观念，即凡主席团的决定，代表不得要求修正。虽然，这种改进都只限于促使主席团重新考虑其决策，而不能修改之，但它毕竟为代表提供了救济机会。

　　地方人大监督法律制度中，制止违法监察的现有程序规则还有第二种，即调查程序规则。依据宪法和地方组织法，各地人大议事规则普遍规定了这种规则。这些规则对保障代表的调查要求转化为人大的调查行动不可或缺。

　　地方人大监督法律制度中，尚欠缺为制止违法监察所必需的一种程序规则，即专门委员会监督程序规则。由于人大会期短暂，由于代表一般缺乏专门知识，还由于调查委员会不宜日常启用，且调查委员会对被监督机关缺乏长期跟踪，所以，人大必须由专门委员会对类似监察委员会这样职责高度敏感、高度专业的被监督机关实施日常化的对口监督，而这显然就需要法律法规为它们规定必要和充分的程序规则。如此看来，有必要加紧弥补地方人大监督法律制度的这个缺陷。

　　人大监督法律制度中的程序规则除了应当达致良好结果之外，它们本身还应该具备实现程序价值的功效。萨默斯提出了一套比较健全的程序价值体系，用以评估程序规则的发展程度，其有助于我们分析人大监督法律制度中的程序规则。

　　第一，“参与性治理(Participatory Governance)”，指将若干参与职能分配给公民或其选举的代表。人大监督法律制度中，多套程序赋予代表单人或联名参与对监察机关的代议监督职能，因此，这一制度的程序规则具有了很高的参与性治理价值。

　　第二，“程序正当性(Process Legitimacy)”：“一个程序可能(1)缺乏法律上的正当性，因为它没有得到法律授权，或者(2)缺乏政治上的正当性，因为它没有得到民主制下公民的同意或认同，或者(3)缺乏道义上的正当性，因为它的决策在道义上糟糕，因而在道义上不值得尊重。”人大监督制度已经规定了多套监督程序，这些程序因而具备了足够的法律上的正当性。它们显然获得了我国公民的广泛而强烈的认同，其政治上的正当性不言而喻。有足够的理由预期，这些程序投入运行后作出的决策将以其优先保护监察机关强力反腐、同时也制止其违法监察的价值取向，而获得人们道义上的尊重。但是，专门委员会的日常化对口监督程序尚未得到国家法律的授权，在大多数地方法规中也是如此。所以，由法律法规规定专门委员会的日常化对口监督程序，是人大监督制度的程序正当性建设的一个迫切任务。

　　第三，“程序平和性(Process Peacefulness)”，即用和平方式而不是武力解决问题。人大监督制度中的每一个监督程序都充分体现了平和性。

　　第四，“人性化和尊重人的尊严(Humaneness and Respect for Individual Dignity)”。萨默斯的原意是指刑事侦查过程中不使用酷刑等不人道方式，但如果将这个程序价值抽象化，它对代议监督程序中管理机关如何尊重议员也有指导意义。就此而言，人大监督制度中各套监督程序都含有对代表的人性化考虑和对代表的代议监督权利的尊重，而在那些修正程序中，这种考虑和尊重更加强烈和细致。

　　第五，“个人隐私(Personal Privacy)”。人大监督制度中，人大会议“可以秘密举行”原则体现了这个程序价值。此外，全国人大议事规则最早对调查委员会规定了两个保密规则：其一：“提供材料的公民要求调查委员会对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。”其二：“调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。”地方人大议事规则普遍遵循了这两个原则，有些地方人大还有重大发展，即调查委员会不仅应保护个人隐私，而且还应保护国家机密。有的地方人大承认组织或单位提出保密要求的权利；按照有的地方人大议事规则，无论提供材料的是国家机关、社会团体或公民，调查委员会一概对材料来源予以保密。对第一个保密原则的这种发展无疑非常适合监察机关。上述第二个保密原则如果适用于监察机关或其他具有高度保密要求的国家机关，可能还需要在两个问题上予以完善：其一，除了调查委员会(在调查过程中)可以不公布外，人大(在议决过程中)是否也可以不公布？其二，不公布的期间，是一概限定于调查过程或议决过程中，还是考虑到某些情况需要更长保密期，而对保密期作出更具弹性的规定？

　　第六，“合意”(Consensualism)。萨默斯解释，这个程序价值指一个法律程序对任何参与者都不要强迫，应该承认他们参与出于自愿。对于人大监督制度中的程序规则而言，合意价值的合理成分在于，监督程序规则要促使行使代议监督权利的代表之间相互尊重，不得有强迫行为，还要像那些修正规则那样促使管理机关尽可能多考虑代表的代议监督主张的可取之处，避免武断决策。

　　第七，“程序公平”(Procedural Fairness)。这个程序价值对人大监督制度中的程序规则也有合理成分。比如，要促使管理机关平等对待各位代表提出的监督议案、发言要求，不要厚此薄彼。地方人大议事规则的议案提出程序规则、发言程序规则等很好地体现了程序公平价值。

　　第八，“程序法治”(The Procedural Rule　of Law：　“Procedural Legality。”)。“一个法律程序可能由于出现下述两种情况之一而缺乏程序合法性：(1)它根本就缺乏规则，故而给官员留下来过多的裁量空间，(2)它没有规定将官员圈定在规则范围之内的机制。”这个程序价值对人大监督制度中的程序规则具有绝对性，即人大监督制度必须坚持程序法治。以这个程序价值衡量，人大监督制度中的程序规则建设其实已经取得了很大成绩。我国宪法虽然没有直接规定人大监督程序，但它甚至在没有特别要求法律规定修宪程序、立法程序的情况下，特别要求法律规定质询案的提出程序。全国人大组织法、地方组织法、监督法、全国人大议事规则、地方人大议事规则等已经搭建了一个具有一定规模的人大监督程序规则体系。人大监督程序基本上已经有法可依。随着监察机关的设立，人大监督程序规则体系面临的课题是如何发展和完善。例如，人大对监察委员会的监督程序、调查委员会的调查程序亟待从无到有，这不但是人大监督程序规则体系发展和完善的需要，尤其为人大对监察委员会的监督制度转化成监督机制所不可或缺。

　　第九，“程序理性(Procedural Rationality)”，具体有5个要求：(1)仔细查明相关证据，并深入思考相关论证；(2)仔细权衡证据与论证；(3)冷静并仔细地思考；(4)不偏不倚地、因而完全实事求是地解决问题；(5)准备好为决策给出理由。毫无疑问，人大监督制度中的程序规则应该追求程序理性。实际上，现有的许多程序规则已经实现了这一程序价值。代表议案处理程序规则中，由专门委员会或议案审查委员会提出处理意见，即为一例；主席团的议案处理意见交代表团讨论，并根据代表团意见作出修改，又是一例；要求有关国家机关等向人大调查委员会提供必要的材料，亦是一例；对主席团的议案处理意见和决议草案的修正规则更是一例。应当将这种具备程序理性的监督程序规则运用于对监察委员会的监督过程中，并为监察和司法委员会规定这样的监督程序规则。

　　第十，“时效和结果”(Timeliness and Finality)。在萨默斯提出的10个程序价值中，这是唯一对程序的时间要求。它的直接意思是要求程序的运行及时完成和形成结果，反对久拖不决。人大监督制度中的程序规则十分注重及时完成各个监督程序并形成结果，因而具有显著的程序价值。不过，鉴于时效是唯一的程序时间价值，所以，有必要对其内涵作必要的引申。首先，时间是法律程序规则的基本要素。“法律的程序性特征意味着法律对行为的规范首先是通过规定行为在法定时间、法定空间上的步骤和方式来实现的”。第二，频率是法定时间要素之一。法定时间要素有哪几种？张文显教授提出有“时序和时限”这两种：“时序是法律行为的先后顺序，时限是法律行为所占的时间的长短。”我认为，法定时间要素还有第三种，即频率——某种法律行为应当、甚至必须在法定时限内出现的次数。例如，一些国家的宪法为确保议员能够切实行使质询权，就规定了质询频率规则。法国宪法第48条第3款：“至少每周一次，包括第29条规定的特会会期内，应优先安排议员质询及政府回答。”人大监督制度中的现有程序规则还缺乏频率规则，而经验表明，如果这一状况不予改进，那么，像质询这种监督程序不易启用。

　　所以，人大监督制度中的程序规则总体上已经比较好地体现了法理学揭示的绝大多数程序价值。为了更好地实现监督制度向监督机制的转换，还需要增加专门委员会的日常化对口监督程序规则、调查委员会的调查程序规则、质询频率规则，完善保密规则。

　　六、监督动力

　　研究人大监督制度怎样才能转化为切实运行的、成功的监督机制，最终还需解决一个关键问题，即该制度如何规定动力规则，以形成和调整人大内部各主体的代议监督动力、管理动力？“……机制形成过程中最关键的便是使人们趋向于制度目标的动力问题。有了驱动力，人们才能自动地趋向于制度的目标。所以探讨机制形成的规律就必须围绕着动力问题来展开”。　

　　解答动力问题，应采用机制理论作为基础。机制理论告诉我们，制定制度时，一方面首先必须考虑制度本身与人们内在的各种构成行为动力的因素的关系，其次要考虑制度的目标与足以影响人们行为的社会环境之间的关系。另一方面，即使在制定政策的时候已经充分地考虑了上述各种因素，还需要在制度制定出来之后，采取各种措施来推进人们的行为动力，使可能的动力最大限度地变成现实。

　　按照法理学的专门指引，行为动力属于法律行为的内在方面，主要是法律行为的动机和目的。动机指直接推动主体为达到一定目的而行动的内在动因。“需要引起动机，动机产生行为，行为趋向目的，目的实现满足，满足导致新的需要”。目的“是行为的本质要素。它是指行为人通过实施一定的行为达到或力求实现某种目标和结果的主观意图。在法律行为的结构中，目的构成行为的灵魂，并给予行为以规定性”。　

　　用法律规则解决行为人的动力问题，特点在于紧扣利益。“……人们的行为是由利益推动的。人们创制法律、运用法律是为了保护一定的利益，人们执行法律、遵守法律也是为了一定利益。法律之所以能够影响人们的行为，就在于法律能够模式化利益的构成要素，并由于法律具有能量，能够切实保证人们只要按照法律模式要求就能实现利益，违背模式则利益受损”。所谓法律模式化利益的构成要素，指将利益的四个要素纳入法律系统：将利益主体确定为权利主体，将主体的需要和获取资源的行为转化为法律上的权利义务，将满足主体需要的资源确认为法律关系客体。　

　　人大对监察委员会的监督制度动力规则对利益的模式化，一是将代表、代表团、主席团、调查委员会、大会全体会议等确定为监督权利义务主体，二是赋予他们代议监督权利义务、管理权利和职责，三是将满足他们需要的资源确认为法律关系客体。他们的主体身份、权利义务或职责，前文已作论析。那么，他们需要的资源是什么呢？

　　这里的“资源”实谓利益。人大内部的对监察委员会的监督制度各主体具有整体利益，此即人大对监察委员会监督法律制度目标的实现。对此，这一法律制度已经多方作了规定。

　　但是，人大内部对监察委员会的监督制度各主体欲实现上述整体利益，需要一个前提条件，即他们分别获得或保持各自的职务。例如，一个没有当选为人大代表的公民，便不具备在人大内部活动以实现人大对监察委员会监督法律制度目标的资格；一个人大代表，在其没有连任后，便失去了这一资格。对于代表而言，获得并保持代表职务，其实是他们履行职务行为的必要动机，其职务行为的目的则是完成代表法赋予他们的职责。这个道理对专门委员会成员、调查委员会成员、主席团成员都适用。

　　所以，获得或保持人大内部的职务，这实际上是人大内部对监察委员会的监督制度各主体的个体利益。实现了个体利益后，他们才谈得上努力工作，实现他们的整体利益。

　　在职业议员制度下，法律明确承认，获得或保持议员职务是公民的个体利益。我国人大代表多为兼职工作，但其中的少数已经转为职业人大代表。对于职业人大代表而言，保持其人大代表职务显然是他们非常实在的个体利益。即使是兼职人大代表，只要他们本人愿意接受这一职务的，那么，获得或保持这一职务对他们而言也是一种个体利益。我国党的政策、国家的法律在某种意义上支持公民获得人大代表职务的动机，即肯定公民将获得人大代表职务作为其个体利益；党的政策、地方人大文件更为明确地支持已经担任人大代表的人保持其职务的个体利益。

　　在任人大代表，凡未提出辞职的，都应视为本人愿意保持其人大代表职务。所谓“保持”职务，在届满之前，指一直担任原职务；换届选举之际，则指获得连选提名，和其后的连选连任。地方人大常委会的代表激励办法承认代表保持职务的个体利益诉求，并积极规制，其典型规则是：“代表履职成效显著的，其考核结果将作为推荐代表连任人选的重要条件之一；……”这种规则早已获得党的政策的支持。“中发〔2006〕20号文件就做好县乡两级人大换届选举工作强调，人大代表必须具备较强的政治素质和相应的履职能力。因此，要把善于学习和调查研究，掌握基本的法律和文化知识，具备一定的履职能力，作为代表候选人的必要条件。对履行代表职务责任感不强或履行代表职务能力较弱的，不要提名为代表候选人。……党委组织部门在代表候选人推荐、提名过程中，特别是在现任代表的去留问题上要注意听取选举单位的人大常委会党组意见”。　

　　综合上论，人大对监察委员会的监督法律制度已经包含该制度转化为监督机制所必需的最基本的动力规则。今后，如果地方人大内部对监察委员会监督制度各主体明确意识到并遵循这些动力规则，如果人大对监察委员会的监督法律制度进一步健全和细化这种动力规则，将能更好地推动人大对监察委员会的监督法律制度转化为监督机制。