——2022年9月22日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第四十三次会议上
北京市副市长 隋振江
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我代表市人民政府，向市人大常委会报告本市托育服务体系建设情况。
3岁以下婴幼儿照护服务是生命全周期服务的重要内容，事关婴幼儿健康成长、事关国家和民族的未来。本届市政府高度重视婴幼儿照护服务事业，把托育服务体系建设作为婴幼儿照护服务事业的重要内容，按照国务院办公厅的指导意见和国家卫生健康委等部门的工作要求，努力健全幼有所育的政策体系，扩大多方参与的服务供给，打造包容开放的发展环境，完善依法规范的监管服务，特别是陈吉宁市长多次专题研究，深入分析本市托育服务需求和现状，借鉴国内外有益经验，结合北京城市功能定位，提出了一揽子政策措施，用较短的时间在较为薄弱的工作基础上取得了初步成效。这得益于市委的坚强领导，得益于市人大的高效监督指导。在议案的办理过程中，我们深入开展多方调研，积极学习外省市经验，进一步提高了思想认识，各方意见建议为我们下一步工作提供了智力支持。下面，报告四个方面情况。
一、基本情况
（一）本市托育服务需求情况
从2019年12月本市参与的全国人口与家庭动态监测调查（以下简称全国监测调查）、2022年4月市统计局开展的托育服务发展情况专题调研（以下简称市统计局调研）和2022年9月市卫生健康委开展的0－3岁婴幼儿家庭托育需求调查（以下简称市卫生健康委调查）结果来看，本市婴幼儿照料以家庭为主、托育补充，家庭托育需求呈现以下特点：
1.需求群体以2－3岁幼儿家庭为主。全国监测调查显示，90％以上的托育需求来自2－3岁幼儿家庭，调查对象希望将2岁以下婴幼儿送到托育机构的比例不足10％。市统计局调研表明，托育机构入托婴幼儿中2－3岁婴幼儿占比90.9％，2岁以下的不到10％。市卫生健康委调查表明，2岁以上婴幼儿入托需求约占60％，1.5岁以上入托需求占全部需求的80％以上。
2.机构类型更倾向选择幼儿园，机构性质偏好公办和普惠性机构。全国监测调查显示，群众最认可的托育类型依次为公办托育机构、公办幼儿园托班、民办幼儿园托班、民办托育机构。市卫生健康委调查表明，本市婴幼儿家庭在类型上更偏好幼儿园托班、社区托育点和用人单位办托，且随着月龄的增加，对幼儿园托班的偏好越来越强。从机构性质看，婴幼儿家庭对公办托育机构需求最高，其次为普惠性民办机构，最后是营利性机构。
3.送托的主要考虑因素为机构与家庭的距离和服务价格。市统计局调研表明，家长最倾向于选择居住地或单位附近的托育机构，许多家长因机构太远而放弃送托。市卫生健康委调查表明，与居住地的距离远近是家庭考虑的首要因素，其次是价格因素。
（二）本市托育服务供给情况
从托位总量和利用情况看，截至2022年7月，全市提供托育服务的机构共627家，托位总数29171个，在托婴幼儿10327人，全市千人口托位数1.33个，托位使用率35.4％。截至2022年9月，全市有93所幼儿园182个托班招生，幼儿园托班学位增加到3000个。20所学生人数超过3000人的小学为教职工子女举办了托班。
从机构类型和分布情况看，全市有公办托育机构２家，95％以上托育机构为营利性机构。社区托育服务覆盖率为5.3％，用人单位为职工子女提供托育服务的较少。托位资源分布不均衡，城区托位数明显高于郊区，朝阳、海淀两区托位数占全市托位总数的46.7％。
从服务价格和监督管理看，2020年本市托育机构平均月收费超过7000元，价格较高，运营成本中场地租金和人力成本占比达80.9％。627家机构中已在卫生健康部门备案的133家，教育部门管理的幼儿园托班67家，备案率31.8％。
二、议案办理和工作落实情况
市政府高度重视托育服务体系建设议案办理工作，坚持以习近平总书记关于人口工作和对北京一系列重要讲话精神为指导，贯彻《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，落实市委市政府《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》，围绕建设国际一流的和谐宜居之都和“四个中心”功能定位，突出重点、加强领导、创新政策、真抓实干，确保议案办理取得实效。
在市人大常委会的监督和指导下，市政府制定工作方案，明确办理工作由市卫生健康委牵头，市发展改革委、市教委、市财政局、市规划自然资源委和市总工会等10个部门共同参与，各部门既分工负责，又密切协作，在市政府统一调度下扎实推进，形成合力。先后开展服务供给状况调研和家庭需求情况调查，摸清托育行业底数和家庭真实需求；深入西城、朝阳、海淀等区实地走访各类托育机构30余家，了解机构发展情况、存在的困难和问题；召开专题座谈会，收集市区相关委办局、基层工作人员、托育机构负责人、行业专家学者等意见建议上千条。
市人大常委会对调研活动高度重视、大力支持。党组副书记、副主任杜飞进同志和副主任庞丽娟同志多次亲自带队参加调研座谈，并联系上海市人大常委会组织视频会议，为我们向上海市教委、卫生健康委学习取经创造了有利条件。
各办理部门以议案办理为抓手，以为确有需要的家庭提供安全规范、方便可及的托育服务为目标，围绕政策支持、规范管理和队伍保障等工作重点，多措并举，同向发力，推动全市托育服务体系建设取得积极进展。
（一）加强政策支持
1.做好顶层设计。落实《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》及“十四五”规划要求，将2025年千人口托位数4.5个和普惠托位占比60％等核心指标纳入《“十四五”时期健康北京建设规划》及市委市政府《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》，并对千人口4.5托位目标逐年进行分解。
2.加强用地保障。市政府办公厅《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》明确规定，鼓励利用“疏解整治促提升”专项行动腾退的空间、低效土地或闲置土地等建设婴幼儿照护服务设施，符合《划拨用地目录》的，可采取划拨方式予以保障。市住房城乡建设委、市规划自然资源委联合印发《北京市老旧小区综合整治标准与技术导则》，将托育服务设施纳入老旧小区综合整治提升改造类菜单。
3.落实财税金融支持。2021年全市申报享受托儿所、幼儿园提供保育和教育服务免征增值税优惠政策的纳税人1000余户，减免增值税约1.5亿元；申报享受提供社区托育服务取得收入免征增值税优惠政策的纳税人50余户，减免增值税200余万元。国家出台3岁以下婴幼儿照护专项附加扣除政策后，全市已有30余万纳税人填报专项附加扣除信息。连续２年将婴幼儿照护纳入市对区一般转移支付资金支出范围中，市财政2022年落实经费3900万用于支持普惠托育试点、示范机构奖补、保育人员培训等工作。支持保险机构开发相关保险产品，目前全市有“小红花”“托宝保”等产品涉及托育机构场地责任险、在托婴幼儿意外伤害险。
（二）加强规范管理
1.落实备案制度，强化安全责任。制定《北京市托育机构登记和备案实施细则（试行）》，部门协同打通消防、食品等备案堵点，推动机构备案。明确托育机构消防安全工作指引，将托育机构纳入卫生健康消防安全督导检查范围，持续深化托育机构安全隐患排查和定期检查抽查；出台《关于做好托育机构卫生评价工作的通知》，组织编写《0－3岁婴幼儿卫生与保健》和《0－3岁婴幼儿照护与保育》两套专业用书，指导机构规范开展卫生保健和保育工作，切实守住安全健康底线。研究起草托育服务“6＋4”综合监管实施方案并开展试点，积极探索托育行业综合监管路径。
2.开展示范创建，引导行业自律。2021－2023年连续开展150家托育机构规范化创建活动，通过资金奖补、以点带面、示范推动的方式，带动本市托育行业服务管理水平整体提升。依托北京妇幼保健与优生优育协会成立婴幼儿照护专委会，发布行业自律公约，起草托育服务预付式消费管理细则和服务示范合同文本，开展托育服务地方标准编制，促进行业自律和健康发展。
（三）加强队伍保障
1.加强技能认定和人员培训。落实国家职业资格制度改革要求，积极开展婴幼儿照护服务人员职业技能资格认定，目前全市有3家社会培训评价组织和6家技工院校技能等级认定机构可开展保育师技能等级认定，2020年以来共核发保育师职业技能等级证书981人次。将婴幼儿照护服务技能培训纳入本市职业技能提升政策范围，对托育机构人才培训予以补贴。2020－2021两年已开展600人次托育机构负责人和保育人员专项培训，2022年预计培训两类人员1000人次。加强卫生保健人员岗前培训，考核合格后实现持证上岗，按规定进行年检。2021年共有332人考核合格，2022年已有955人完成全部课程培训，覆盖全市79％的托育机构（不含幼儿园托班）。
2.加强人才培养和职业规划。目前，本市开设托育相关专业的中职学校20所、在校生2866人，高职院校12所、在校生4982人。组织22所中职学校、9所高职学校在托育相关专业开展“3＋2”中高职衔接培养，组织4所中职学校、2所本科学校在托育相关专业开展中本贯通培养，在1所本科学校内部的学前教育专业开展高本贯通培养。组织北京职业院校参加国家“学历证书＋若干职业技能等级证书”制度试点，2所院校参与“母婴护理职业技能等级证书”试点，12所院校参与“幼儿照护职业技能等级证书”试点。优化校企合作培养，促进校企协同育人，提升托育相关专业人才培养水平。
三、目前存在的问题
（一）结构性矛盾较为突出
目前，全市千人口托位数1.33个，低于2021年底全国千人口托位数2.03个的平均水平，距离“十四五”规划提出的2025年千人口托位数4.5个的目标还有7－8万个缺口。但现有托位空置率较高，托位总量不足和存量相对过剩并存，结构类型和资源分布不合理，普惠性托育服务匮乏，托育服务未能有效匹配家庭实际需求。
（二）工作机制有待完善
市政府办公厅《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》要求建立婴幼儿照护服务工作联席会议制度，目前联席会议制度草稿经过两轮征求意见，尚未正式发文。各部门对于托育工作的职责分工尚未进一步明确，部门协同有待进一步完善，基层工作力量还较为薄弱。
（三）支持政策有待加强
本市七成以上托育机构运行时间不足3年，绝大多数属于小微型企业，场地租金和人力成本较高。尤其是受疫情影响，防疫开支增加，停托期间“租场地”和“发工资”的刚性支出仍然存在，造成机构经营成本持续上升，更有不少机构退出市场，整个行业应对风险能力较弱。目前，土地、住房、财政、金融、人才等方面对托育行业的支持还不足，国家和本市出台的纾困扶持措施在落实过程中仍然有挖掘扶持力度和精准度的空间。
（四）标准规范尚不清晰
按照目前规定托育机构在前端市场监管等部门完成登记后，未在卫生健康部门备案也可开展托育服务。出于规范发展的考虑，国家和本市的备案细则对场地设施和人员的要求较高，导致机构软硬件改造成本高、备案意愿低。现有设置标准和备案细则还未覆盖社区办托、单位办托和家庭托育点等多种形式，行政处罚条款缺乏可操作性，事中事后综合监管手段不足，造成基层卫生健康部门“必须管”又“管不了”的两难境地。机构质量监测和评价标准缺乏，职业门槛低，培训周期短，人员流动性大，服务质量参差不齐。
四、下一步工作安排
按照8月22日陈吉宁市长主持召开的市政府专题会和9月6日市政府常务会议要求，本市将立足于精准匹配家庭实际需要，通过试点幼儿园办托班、单位和社区办托、社区办园点转托育机构办托等多种方式，分层次、分年龄段建立方便可及、价格可承受、质量有保障的普惠托育服务体系，以减轻家庭生育养育教育负担，促进婴幼儿健康成长、广大家庭和谐幸福、经济社会可持续发展。
（一）加强组织领导和部门协同
落实建立婴幼儿照护服务工作联席会议制度，由分管市领导担任召集人，市级相关部门、单位共同参与。研究制定支持托育发展的政策措施和发展规划，研究解决制约托育服务发展的重大问题，建立健全托育工作齐抓共管机制，指导并督促各部门、各区完善配套政策、推动任务落实，并积极发挥工会、团市委、妇联和计划生育协会等群众组织和行业组织的作用，共同推进托育事业健康发展。
（二）加大普惠服务供给
1.扩大幼儿园托班规模。在充分满足学前教育需求的基础上，加大统筹力度，研究出台有条件的幼儿园开设托班相关政策，扩大幼儿园托班规模，满足2－3岁婴幼儿入托需求。2023年将进一步扩大幼儿园托班试点规模。
2.推动单位办托。明确用人单位开展托育服务所需资金可按规定从工会经费、福利费中列支。卫健、发改、财政、总工会等部门拟通过财政补贴、工会经费补助等方式，试点支持机关、企事业单位及其他组织提供普惠托育服务。明确行政副中心、各区政府、大中小学校、央属市属区属医院、市属区属国有企业带头开展单位办托试点。
3.加强社区办托。将托育服务纳入城乡社区服务体系，优化社区综合服务设施空间布局，有条件的增设托育服务专区，支持和引导社会力量依托社区开展托育服务。发挥网格化服务管理作用，大力推动托育资源、服务、管理下沉到社区。落实社区托育服务发展税费优惠政策。
（三）降低托育服务成本
1.降低场地成本。推动0－3岁托育设施纳入新建居住项目配套公共服务体系，为居民提供就近托育服务。加大推动公益性托育服务土地供应力度，结合实际需求，加快在老旧小区改造、城市更新和疏解腾退等工作中补齐社区托育服务设施，为社区开展托育提供支持。鼓励各区通过新改扩建、购置、置换、租赁、与现有公共服务设施共建共享等方式为普惠托育服务提供免费或低价场地。
2.加大税费财政支持。出台本市托育机构水电气热按照居民生活类价格执行政策。落实社区和单位办托税费优惠，落实养老托育服务免除国有房屋租金和退税政策。研究支持普惠托育服务发展建设投资政策和现有托位转普惠支持政策。落实好3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除政策。探索家庭养育补贴政策。
（四）深化行业规范发展
1.完善制度规范。研究社区办托、单位办托、家庭托育点设置标准和管理规范，完善各类型托育服务备案管理。加快《婴幼儿托育机构照护服务规范》地方性标准制定，为托育机构环境创设、安全保障、卫生健康、照护活动、家庭沟通和服务质量提供规范指导。继续开展规范化机构创建，推动行业规范发展。推进“6＋4”综合监管制度建设，建立事中监管工作机制，综合利用多部门联合执法、互联网等手段对托育机构开展全流程监管。
2.加强队伍建设。支持行业组织、职业院校申请社会培训评价组织，面向社会开展托育行业从业人员技能等级认定。落实国家及本市职称评价相关政策，鼓励符合条件的婴幼儿照护专业技术人员参加北京市相关专业职称考试或评审。支持引导有条件的高等院校和职业院校结合本市托育发展需求开设婴幼儿托育相关专业，逐步扩大招生规模，加快专业人才培养。持续加强从业人员职业技能培训，提升服务规范化、专业化水平。
3.推进医育融合。加强基层卫生、妇幼保健、疾病防控、卫生监督等机构对托育机构卫生保健、保育、预防接种、疾病防控等工作的业务指导和监督检查，确保在托婴幼儿健康安全。依托首都医疗和教育资源，联合护理学、营养学、心理学、教育学、管理学等各领域专家，为托育机构保育保健服务和家庭科学育儿提供专业指导和支持。
以上报告，提请市人大常委会审议。
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