——2018年7月27日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第五次会议上
北京市人民政府法制办公室主任 李富莹
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
我受市人民政府委托,现就提请本次会议审议的《北京市小型食品业生产经营规定(草案)》(以下简称规定草案),作如下说明:
一、立法背景
党的十九大报告指出“人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志”,并提出“实施食品安全战略,让人民吃得放心”的明确要求。小型食品业是食品生产经营的重要组成部分,截至2018年初,本市小型食品业经营主体总数8万余家,其中食品生产加工小作坊(以下简称小作坊)97家、小餐饮379万家、小食杂店462万家,流动食品摊贩30万左右。实践中,小型食品业在方便群众生活、传承饮食文化等方面发挥了一定作用,但同时也是食品安全监管的难点、重点领域。据统计,近三年全市共发生小型食品业食品安全事故11起,占食品安全事故总数近四分之一。本市有必要根据食品安全工作新形势、新要求,结合首都实际,对小型食品业制定具有针对性的地方性法规,切实保障人民群众身体健康和生命安全。
(一)贯彻党中央、国务院食品安全工作要求的需要
党中央、国务院高度重视食品安全工作,将保障食品安全作为重要民生工程、民心工程和重大政治任务来部署。习近平总书记指出,要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,切实保障人民群众“舌尖上的安全”。小型食品业具有规模小、数量多、分布散、生产经营条件简单等特点,一旦监管不到位,容易引发食品安全问题。加强与首都城市战略定位相适应的小型食品业立法,建立科学完备的食品安全治理体系,是坚持以人民为中心发展思想,不断满足人民日益增长的美好生活需要的具体体现,也是提升首都食品安全水平,推进建设国际一流的和谐宜居之都的重要内容。
(二)落实上位法授权规定的需要
2015年修订的《食品安全法》规定,小作坊、食品摊贩等的监督管理和违法行为处罚,由省、自治区、直辖市制定具体管理办法。关于上位法授权条款中“小作坊、食品摊贩等”中“等”字的理解,全国人大常委会法工委书面答复指出,“小餐饮、小食杂店,也可以由地方制定具体管理办法”,进一步明确了授权地方立法的范围。
(三)解决小型食品业监管工作中突出问题的需要
《食品安全法》主要明确了食品生产经营的一般要求,不能完全适应小型食品业监管实际,本市有必要根据上位法规定,聚焦监管薄弱环节和突出问题,制定更有针对性的监管措施,有效防控食品安全风险。
1.市场准入制度有待完善。《食品安全法》规定,国家对食品生产经营实行许可制度。但按照上位法规定精神,对小作坊和食品摊贩等小型食品业,各地可以根据实际情况,设定相应许可进行管理,也可以不设定许可进行日常监管。实践中,小型食品业的准入制度不够精细,准入条件和要求亟待细化完善。
2.生产经营要求需要规范。与规模化食品生产经营主体相比,小型食品业食品安全风险控制能力较低,生产经营过程存在较大食品安全隐患。比如,未建立小作坊食品检验、生产加工和销售情况记录制度,一旦出现食品安全问题,难以追溯问题来源和责任主体;再如,部分小餐饮违规使用食品添加剂等违法行为时有发生,部分小食杂店食品销售未明显分区、存在交叉污染风险,食品摊贩加工制作食品不及时清洗、消毒工具设备等。
3.法律责任设定需要更具操作性。执法部门普遍反映《食品安全法》规定的处罚主要是针对规模化食品生产经营主体设定的,对于小型食品业来说,存在执法难以操作的问题。地方立法需要根据上位法授权,综合违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度,设定更具针对性的法律责任,增强实际执行力。
近年来,在小型食品业监管工作中,监管部门不断探索,总结实践中的有益经验,制定了《北京市食品生产加工作坊监督管理指导意见》(京食药监食生〔2013〕6号)、《北京市食品摊贩监督管理办法》(京城管发〔2013〕14号)等规范性文件,为立法工作提供了必要的政策支撑,出台本市小型食品业地方性法规的立法时机基本成熟。
二、立法工作情况
2017年11月,市人大常委会同意《北京市小型食品业生产经营规定》立项,并作为2018年立法计划的审议项目。为加强立法工作的统筹,市人大常委会财经办、法制办和市政府法制办、市食药监管局等部门组成了立法工作领导小组,同时下设立法起草小组,围绕立法思路和市场准入、法律责任等重点问题进行了多次集中研讨和实地调研,积极推动法规起草工作。
2018年3月,市食药监管局向市政府报送了规定送审稿。按照立法程序要求,市政府法制办主要开展了以下工作:一是书面征求各区政府、市政府相关部门意见;二是在首都之窗网站上公开征求社会公众意见;三是实地调研小型食品业生产经营情况,听取区政府、街道办事处、生产经营者代表、基层执法人员和行业协会等各方面意见;四是就小型食品业定义、市场准入、违法行为处罚以及与上位法关系处理等重点问题提请市政府立法专家委员会进行法律审核;五是向市政府主管领导汇报立法工作情况。综合各方面意见,市政府法制办会同市食药监管局对规定送审稿进行了反复修改,形成提请市政府常务会议审议的规定草案。规定草案已经2018年7月19日第15次市政府常务会议审议通过。在立法审查过程中,市人大常委会财经办、法制办全程参与了相关工作,对立法工作给予了全方位指导。
三、立法思路和主要内容
(一)立法思路
根据市人大常委会立项意见,结合本市实际情况,本次立法坚持以人民为中心、让人民吃得放心的发展理念,从保证食品安全出发,着重处理好与《食品安全法》的关系,找准地方立法空间。一是《食品安全法》的适用对象包括食品生产经营者和食品生产经营企业两类主体,小型食品业因其自身条件限制,不能完全适用食品生产经营企业的要求,但《食品安全法》所有关于食品生产经营者的规范均应适用于小型食品业,对上位法已经明确规定的生产经营要求,规定草案不再重复,但进行了衔接指引;二是本次立法着眼于在地方性法规立法权限内,对小型食品业的市场准入、违法行为处罚等作出更有针对性的规范,实现食品行业梯次管理;三是考虑到不同区域、不同业态差异较大,实际生产经营情况也比较复杂,由地方性法规统一规范准入条件难度较大,规定草案重点完善小型食品业日常和通用管理要求,具体准入条件和许可备案管理办法授权市食药监管部门、各区政府制定,预留一定制度空间。
(二)主要内容
规定草案共5章51条,分为总则、生产与经营规范、服务与监督管理、法律责任、附则,主要内容如下:
1.明确小型食品业范围。规定小型食品业包括小作坊、小餐饮、小食杂店和食品摊贩,并从有无固定生产经营场所、生产经营面积、从业人员数量、生产经营范围、生产经营性质等方面,对各业态作出具体界定(第3条)。
2.明确小型食品业市场准入制度。从食品安全风险程度和监管实际出发,规定对小作坊、小餐饮的开办实行许可管理(第8条),对小食杂店的开办和食品摊贩的设立实行备案管理(第8、23条)。
3.完善小型食品业生产经营要求。除了《食品安全法》规定的食品生产经营者的生产经营要求外,还明确以下内容:一是小作坊方面,规定了食品原料和成品检验、生产加工和销售情况记录义务,明确食品包装和标签要求、生产加工的禁止性规定(第12-16条);二是小餐饮方面,规定了餐饮服务操作规范,明确食品添加剂使用记录和公示要求(第18、19条);三是小食杂店方面,规定销售散装食品应当采取防护措施,生鲜食品与其他食品的经营区域分开(第20条);四是食品摊贩方面,规定不得超出指定的临时经营区域、经营时段、经营品种从事食品经营活动,明确食品添加剂使用记录和公示要求(第24、28条)。此外,还规定了进货查验记录、亮证经营等义务(第10、11、25、27条)。
4.完善小型食品业管理服务体系。一是明确市、区政府统一领导、组织、协调和指导职能,食药监管部门对小作坊、小餐饮、小食杂店实施监管,城管执法部门对食品摊贩实施监管,卫生计生、工商、商务等部门在各自职责范围内做好有关工作(第5、6条);二是对小作坊实行正面清单管理,要求区政府根据全市指导意见制定本区域小作坊生产加工食品的品种目录(第17条);对小食杂店、食品摊贩实行负面清单管理,明确了禁止经营的食品品种和项目(第21、26条);三是要求食药监管、城管执法部门按照食品安全年度监管和抽检计划进行监督检查和抽样检验,建立完善小型食品业信用档案(第31、33条);四是规定区政府鼓励支持小型食品业改进生产经营条件和工艺技术;根据实际需要,新建、改建集中场所和街区及配套设施,改善生产经营环境(第29、30条)。
5.明确小型食品业法律责任。一是在处罚行为上,包括未执行本规定创设的生产经营规范和未遵守《食品安全法》相关生产经营要求两类违法行为;二是在处罚幅度上,按照严格处罚和可操作性相结合的原则,设计罚款起点和处罚幅度;三是在处罚类型上,针对不同性质的违法行为,规定了罚款、没收违法所得、责令停产停业、吊销许可证等不同种类的处罚,同时明确了对负责人及其他直接责任人员的罚则。
四、其他需要说明的问题
(一)关于与现行法规的关系
为了妥善处理与现行《北京市食品安全条例》的关系,规定草案明确本规定实施后,《北京市食品安全条例》有关食品生产加工作坊、食品摊贩的规定同时停止执行。此外,对网络食品经营的管理,由于国家已经出台《网络食品安全违法行为查处办法》予以规范,规定草案明确依照国家有关规定执行。
(二)关于部门监管职责
按照国家机构改革要求,2018年4月,国家市场监管总局正式组建。目前本市机构改革落实方案尚未出台,由于改革涉及食品安全领域的管理体制、部门职责等重大事项,有关工作机制尚待进一步明晰,因此,综合考虑立法时机和成熟度等因素,规定草案按照现行管理体制和各部门当前法定职责,规定由食药监管、城管执法部门负责对小型食品业的监管,还规定了工商等部门的配合职责。下一步,建议规定草案在市人大审议过程中,结合机构改革进程,对部门监管职责配置问题作进一步研究论证。
规定草案已印送各位委员,请予审议。