——2016年5月26日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十七次会议上
北京市人民政府法制办公室主任 刘振刚
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就提请本次会议审议的《北京市气象灾害防治条例(草案)》(以下简称条例草案)，作如下说明：
一、立法背景和必要性
气象灾害是由于气象因素造成人员伤亡、财产损失，影响经济社会发展和人民群众生产生活的自然灾害。据统计，在各类自然灾害中，气象灾害约占70%以上。气象灾害造成的经济损失平均每年约占GDP的1-3%。在全球气候变化背景下，越是经济发达、单位面积经济附加值越大的地区，气象灾害造成的损失越重，引发社会问题的可能性也越大。本市属于气象灾害高发地区，具有明显的季节性、突发性、局地性和强度大、频率高等特点，常见的气象灾害主要包括暴雨、暴雪、寒潮、大风、沙尘暴、低温、高温、雷电、冰雹和大雾等所造成的灾害。2001年至2014年，本市发生的气象灾害共导致111人死亡，直接经济损失225亿元。其中，2012年“721”特大暴雨灾害，共造成79人死亡、1万余间房屋倒塌，1602万人受灾，直接经济损失116亿元。
1999年，全国人大制定了《中华人民共和国气象法》(以下简称气象法)，设专章对气象灾害防御工作作出了规定。2010年，国务院专门制定了《气象灾害防御条例》(以下简称国务院条例)，明确了气象灾害防御工作的原则，从预防、监测预警、应急处置等方面规定了具体的防御制度与措施。为贯彻落实气象法和国务院条例，本市开展了一系列工作：一是各区政府建立气象灾害防御指挥机构，组织编制气象灾害防御规划和气象灾害应急预案。二是开展气象灾害普查，建设气象灾害应急防御服务设施，在部分区建设气象安全社区等。三是启动分区预警工作，初步完善气象灾害预警信息发布传播机制，加强天气应急会商联动和大型活动气象保障，四是加强农村气象灾害防御体系建设，健全气象信息员队伍建设。近年来，全市防灾减灾能力显著提升，但气象灾害防御工作在规划与基础设施建设、灾害风险管理、气象预报预警精细化、灾害应急响应、社会参与等方面还存在亟待解决的问题，需要通过地方立法提供法制保障。
(一)提升城市防灾减灾能力的需要
党的十八大报告首次提出：“加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力”。习近平总书记强调指出：“要切实增强抵御和应对自然灾害的能力，坚持以防为主、防抗救相结合的方针，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力”。随着本市人口、资源、环境不协调的问题日益严峻，城市整体生态环境和局地气候特征发生了巨大改变，本市作为特大型城市面对气象灾害的脆弱性逐渐暴露，气象灾害已成为严重影响城市正常运行和危害公共安全的重大问题，需要在相关法律法规的基础上，通过地方立法构建适应本市实际情况的防灾减灾工作体系，提升城市防灾减灾能力，避免和减轻气象灾害造成的损失。
(二)贯彻落实国务院条例的需要
国务院条例是第一部气象灾害防御领域的专项法规，但其内容相对原则，特别是在除法律责任和附则两部分以外，国务院条例42个条款中有21个条款，将气象灾害防御工作职责概括性地赋予了县级以上地方人民政府，虽然强化了属地政府责任，但还需进一步明确具体部门或者牵头部门。因此，对于国务院条例的原则性规定，有必要结合本市气象灾害特点和行政机构的设置，通过地方立法予以细化，增强可操作性和可执行性，确保相关法律制度能够更好地“落地”实施。
(三)解决本市实际问题的需要
本市气象灾害防治工作中面临的实际问题需要通过地方立法解决：一是在工作体系建设方面，“政府领导”的气象灾害防治协调机制尚未健全，“部门联动”的应对气象灾害的体制机制尚处于探索阶段，“社会参与”的气象灾害防治的程度还不高。二是在气象灾害的预防方面，气象灾害普查、风险区域划定等制度需要结合实际情况进一步作出细化规定，编制城乡规划、安排重大建设项目、制定基础设施建设标准等缺少对气象灾害风险的考虑和评估。三是在灾害的监测预警方面，气象灾害预警信息发布制度不规范、传播手段和接收传递机制不健全。四是在灾害应急处置方面，政府及有关部门可以采取的应急措施不够具体、手段不够完备，部门之间灾情信息共享和信息利用机制不够明确。
二、立法工作过程
为贯彻国务院条例，市气象局曾提出制定《北京市气象灾害防御若干规定》的政府规章项目。2013年，市人大常委会在开展气象法的执法检查时，将制定《北京市气象灾害防御条例》列入了市人大常委会的立法规划。2014年，市气象局以全面贯彻实施国务院条例为立法目的，向市人大常委会提交了制定《北京市气象灾害防御条例》的立项论证报告。2014年7月，市人大常委会第35次主任会议同意立项，并将名称确定为《北京市气象灾害防治条例》。
市人大、市政府高度重视该项立法，为加强立法工作的统筹，专门成立了以市人大常委会副主任柳纪纲、市政府副市长林克庆为组长的立法工作领导小组，专题召开了《北京市气象灾害防治条例》立法工作会议，同时还成立了立法起草工作小组，市政府副秘书长赵根武担任起草工作小组组长。
在立法工作领导小组统筹指导下，市人大常委会法制办、农村办和市政府法制办、市气象局密切协作，紧扣立项意见，积极推动法规起草，就立法思路、主要制度和条款等进行了细致梳理和深入研究。组织市规划委、市市政市容委、市应急办、市气象局等部门，分别开展了“城市规划与气象安全问题”、“城市基础设施建设与气象安全问题”、“建立明晰的气象灾害应急分级责任体系和全社会高效的响应机制”、“气象灾害与城市病的各种关系及其表现”等专题研究，从不同角度对有关问题提出立法建议。组织有关部门和专家开展“7·21”特大暴雨、雾霾、暴雪等主要灾种调研，为确立防治的概念、分灾种防治措施和应急措施提供基础。参加国家有关部门组织的“城市发展与气候服务”、“首都圈巨灾应对”等论坛，努力拓宽视野，凝聚共识。
法规起草始终贯彻立法引领、推动改革的要求，着眼于合理调整气象与城市建设的关系，着力推动治理大城市病。
法规起草工作坚持“开门立法”。条例草案和说明全文在首都之窗网站公布，公开征求社会公众意见；赴海淀、房山进行实地调研，听取区有关部门，乡镇、街道工作人员以及社区、村气象信息员意见，重点了解基层气象灾害防治问题和对策；召开了市发展改革、规划、交通、市政市容、环保、民政、水务、公安、应急等部门参加的座谈会，重点了解各部门气象灾害防治职责，解决各部门职责衔接问题；召开了市政府法律专家工作组会议，邀请法律专家和国务院法制办相关同志，针对条例草案的制定依据、“霾”是否纳入“气象灾害”等问题进行法律审核；向市政府主管领导就立法工作情况进行了专题汇报。在广泛征求各方面意见的基础上，我们全面汇总、逐条分析各方面意见和建议，做到能吸收的尽量吸收，形成了《北京市气象灾害防治条例(草案)》。条例草案已经2016年4月26日第114次市政府常务会议审议通过。
三、立法思路和主要内容
根据市人大常委会立项意见，结合本市实际情况，条例草案以“人的安全为核心，尊重自然规律，建设和谐宜居之都”为立法思路，着重构建“科学规划建设防灾、应急反应减灾、尊重自然规律排除隐患消灾”的气象灾害防治工作体系。我们认为法规名称的“防治”，既包含国务院条例中规定的气象灾害的预防、监测预警、应急处置等防御活动，更强调了在城市建设与管理中减少致灾因子和消除灾害隐患的治理活动。结合气象灾害的发生和变化过程，我们从被动防御和主动治理两个维度，围绕防灾的科学性、应急的有效性、消灾的针对性三个板块进行制度设计，构建被动防御与主动治理有机结合的气象灾害防治工作体系。
(一)条例草案的基本结构
条例草案共六章44条，分为总则、预防、应急处置、治理、法律责任和附则。其中，条例草案第二章预防和第三章应急处置，对应的是国务院条例第二章预防、第三章监测预报预警、第四章应急处置，属于实施和细化“气象灾害防御”的内容；条例草案第四章治理，是按照市人大常委会的立项意见，创设的气象灾害具体治理措施，体现防治结合的立法理念。
(二)完善气象灾害的具体范畴，将“霾”列为气象灾害
国务院条例中列举的气象灾害类型未包含“霾”，原因是在制定条例时，“霾”的问题尚未凸显，“霾”列为气象灾害未形成普遍共知。经认真研究，我们认为当前应当将“霾”列为气象灾害。主要考虑：一是在气象学和大气环境学中都有“霾”这一概念，属于天气现象和污染现象交叉的复合现象，气象学称其为雾霾，大气环境学称其为污染天气。二是随着经济社会发展，“霾”的问题十分凸显，已经成为政府和社会关注的重大问题。三是天津市、河北省在气象灾害防御地方立法中均已将其列为气象灾害，从京津冀协同防治“霾”的角度，有必要在本市立法中将其列为气象灾害。在“霾”的防治上，条例草案没有重复国务院条例和有关大气污染防治法律法规的规定，而是针对形成“霾”的气象因素，规定城乡规划的组织编制机关，应当结合土地利用规划，统筹考虑城乡地区绿化建设、河湖水系、道路系统和其他公共空间实际情况，完善通风廊道系统，增加空气流动性，避免和减轻大雾、霾和高温等气象灾害造成的危害。
(三)明确衍生、次生灾害的防治工作适用其他法律规定，解决相关法律之间的衔接问题
许多气象灾害，特别是一些等级高、强度大的气象灾害发生以后，常常诱发衍生、次生灾害的发生。如暴雨可能引发大面积山体滑坡，造成地质灾害。国务院条例明确了水旱灾害、地质灾害和森林草原火灾等因气象因素引发的衍生、次生灾害的防御工作，适用有关法律、法规规定。考虑到防洪法、防汛条例、抗旱条例、地质灾害防治条例、森林防火条例等国家层面的法律法规已经规定了较为全面的制度和措施，因此，为处理好气象灾害与衍生、次生灾害之间，以及地方立法与现行的法律、行政法规之间的衔接关系，参照国务院条例，条例草案明确了水旱灾害、地质灾害和森林草原火灾等因气象因素引发的衍生、次生灾害的防治工作，适用有关法律、法规规定。
(四)细化完善防御措施，厘清部门间的工作职责
气象灾害防御偏重于临灾应急管理，是对即将发生或者已经发生的气象灾害采取措施，避免和减轻灾害损失的活动。其中在预防和监测预警活动中，气象主管机构承担的职责相对较多；而在应急处置活动中，气象主管机构负责提供气象技术保障，大量具体的应急处置职责则是由政府其他相关部门承担。有关防御的内容主要有：一是细化预防措施，规定了气象灾害普查与防御规划编制、实时实景监测系统与信息平台建设、农村地区预警信息传递机制与接收终端建设等内容。二是结合突发事件应对法，充实了应急处置内容，明确了气象灾害预警信息统一发布主体为市和区突发事件预警信息发布机构、丰富了政府部门可以采取的应急处置措施，设定了社会主体在应急处置方面应当履行的义务。
(五)增加必要的治理措施，主动提升城市安全性
相对于气象灾害防御，气象灾害治理则是在“非临灾应急状态”下，通过对气象灾害成因与危害的分析，从源头上减少因城市建设发展而增加的致灾因子，降低气象因素的致灾程度，在长远发展中避免和减轻气象灾害造成的影响与危害，逐步提升城市的安全性。通过分析气象灾害的可治理性和措施的实效性，条例草案为应对气象灾害中的暴雨、大风等部分气象灾害，从规划、工程和技术等方面提出了治理措施：一是编制城乡规划应当统筹考虑气候可行性、气象灾害的特点和危害，科学调整规划内容。组织编制机关应当就空间布局、生态环境、基础设施建设等内容，听取气象主管机构的意见。二是基础设施建设、城镇建设、公共服务设施建设等专项规划的编制以及对国家和本市的重点建设项目的项目论证，应当依法进行气候可行性论证。三是通过确保排水管网和防涝设施的排水通畅，利用天然湖泊、地下蓄水池等设施有效调蓄雨水以及配套建设雨水收集利用设施等措施，避免、减轻暴雨灾害造成的损失和减少地表径流。四是规定建筑物、构筑物、户外广告牌、玻璃幕墙、树木的所有权人或者管理人，应当承担消除搁置物、悬挂物脱落、坠落和树木折断等隐患的责任。此外，还针对高温、低温寒潮和雷电等气象灾害规定了相应的措施。
条例草案已印送各位委员，请予审议。
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