——2023年11月22日在北京市第十六届人民代表大会常务委员会第六次会议上
北京市司法局局长 崔杨
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
我受市人民政府委托,现就提请本次会议审议的《北京市乡村振兴促进条例(草案)》(以下简称草案)作如下说明:
一、立法的必要性
(一)贯彻落实党中央重大决策部署的需要
重农固本是安民之基,治国之要。党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策,党的十九届五中全会指出,坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,走中国特色社会主义乡村振兴道路,全面实施乡村振兴战略;党的二十大强调,全面推进乡村振兴,坚持农业农村优先发展,加快建设农业强国,扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴;2021年全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称乡村振兴法),把党中央促进乡村振兴的政策举措,通过立法固定下来,为全面实施乡村振兴战略提供了制度遵循。通过制定草案,以法治方式将党中央关于全面推进乡村振兴的重大决策部署转化为具体可操作的制度措施,保障乡村振兴法在首都落地落细落实,以法治力量推动全面实施乡村振兴战略。
(二)推进本市城乡融合发展,率先基本实现农业农村现代化的需要
市委、市政府高度重视“三农”工作,大力实施乡村振兴战略,制定了《北京市乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《关于实施乡村振兴战略的措施》《北京市“十四五”期间乡村振兴战略实施规划》等一系列文件,明确了本市乡村振兴的目标、任务和政策措施,并围绕“五大振兴”作出阶段谋划。特别是2021年印发《北京市关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》,进一步明确了城乡融合发展的目标、要求、方针、原则、内容、工作机制、职责分工等,破解城乡发展不平衡不充分问题。通过制定草案,科学有序推进乡村振兴各项工作,将坚持农业农村优先发展、健全城乡融合发展的体制机制、建立新型城乡关系等方面行之有效的政策措施,转化为法规规范,推动破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒,促进各类要素更多向乡村流动,推进本市率先基本实现农业农村现代化。
(三)解决实施乡村振兴战略突出问题的需要
对标本市率先基本实现农业农村现代化的要求,目前仍然面临诸多问题。一是在产业方面,主要存在农业组织方式相对落后、农业科技优势未充分发挥、产业融合用地制度不健全等问题;二是在人才方面,主要存在乡村人才匮乏、人才留不住、人口结构不合理等问题;三是在文化方面,主要存在乡村公共文化基础设施落后、农村文化资源整理、传承、转化和利用不足等问题;四是在生态方面,主要存在乡村基础设施不能满足生态宜居目标要求,粗放型经营模式与绿色生态、可持续发展之间存在矛盾等问题。通过制定草案,坚持以问题为导向,推动解决实施乡村振兴战略难点问题和农民群众“急难愁盼”问题,进一步增加农民群众的幸福感、获得感和安全感,确保乡村振兴战略得到全面落实。
二、工作过程
本次立法采用立法专班机制,市人大常委会农村办、法制办,市农业农村局、市司法局等作为专班成员单位,广泛征集意见建议,集中研究立法框架和主要内容。
在草案起草审查过程中,重点开展了以下工作:
一是开展立法实地调研。坚持问题导向,分别赴朝阳、海淀、门头沟、房山、顺义、大兴、平谷、密云等8个涉农区19个乡镇34个村开展立法实地调研,到田间地头了解乡村振兴促进工作情况和立法需求,梳理本次立法需要解决的突出问题。
二是广泛听取各方面意见。采取线上、线下多种方式,直接听取了北京农学院、市农业经济研究中心等机构的意见;与部分乡镇政府、村委会、专业合作社、农业企业、民宿经营者等代表进行座谈交流;书面征求了各区政府、市政府相关部门等60多家单位意见;听取基层立法联系点的意见。
三是组织专家对重点问题进行法律审核。邀请清华大学、中央党校(国家行政学院)、中国人民大学、中国政法大学、中国社会科学院法学所等单位立法专家,对乡村风貌管控、用地、住房建设等管理制度,金融、贷款、保险等资金支持政策,以及城乡融合发展制度供给等重点问题进行法律审核,严把法律关。
在综合各方面意见基础上,经过反复修改完善,形成了目前的草案,已经2023年11月8日市政府第38次常务会议审议并原则通过。
三、立法思路
一是紧扣党中央实施乡村振兴战略的决策部署,固化本市推进乡村振兴的政策举措和经验做法,聚焦农民群众关注的焦点问题,从法规层面搭建乡村振兴制度体系。
二是以乡村振兴法为依据,将上位法的法律原则和规范,转化为可操作、能落地的举措;对上位法已经作出规定的,不再重复,如监督检查专章。同时与土地承包法、专业合作社法、种子法等相关法律法规有效衔接。
三是突出城乡融合发展这一首都特色,全面贯彻市十三次党代会提出的坚持走“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”的城乡融合发展之路,将市委确定的措施,通过地方立法形式确定下来;将城乡融合列为第二章,置于“五大振兴”之前,突出本市以城乡融合引领乡村振兴的立法定位,推动市委决策部署落地生根。
四是明确责任分工,草案将乡村振兴法以各级人民政府作为履职主体的各项职责,明确到市、涉农区、乡镇人民政府或者具体部门,其中责任部门为市级部门或者市、区两级部门的,也进行了明确划分,为法规实施奠定了组织基础。
四、主要内容
草案共9章78条,主要内容如下:
(一)总则
一是明确工作目标。以新时代首都发展为统领,立足首都城市战略定位,以城乡融合发展为主线,坚持大城市带动大京郊、大京郊服务大城市,率先基本实现农业农村现代化(第3条)。
二是明确政府和部门职责。市、涉农区和乡镇政府应当将乡村振兴促进工作纳入国民经济和社会发展规划,建立健全乡村振兴工作机制、考核评价、报告和监督检查制度;市、区农业农村部门负责本行政区域内乡村振兴促进工作的统筹协调、指导和监督检查(第5、6条)。
三是建立健全参与机制。搭建社会力量参与乡村振兴促进工作平台;加强法规政策宣传力度(第7、8条)。
(二)城乡融合
一是统筹城乡空间布局。科学安排各类功能空间;有序推进新型城镇建设;建立健全城乡统一规划机制;优化乡村空间发展布局;严格规范村庄撤并,推进城市化成熟地区乡镇政府向街道办事处转制(第9至13条)。
二是加强城乡结合部整治。加大疏解、整治、提升力度,腾退低效用地,实现减量、提质、增绿(第14、15条)。
三是完善农村基本服务、交通物流、信息化、防灾减灾等设施建设;加强数字乡村建设,推进新一代信息技术在农业农村领域的应用(第16、17条)。
四是推进教育、医疗、养老、就业和社会保障等基本公共服务均等化(第18至22条)。
(三)产业振兴
一是明确农村产业政策及资源要素配套制度。构建现代农业产业、生产和经营体系;推动城乡要素配置和产业有机融合;紧盯重要农产品供给,提升产能和保供能力;落实永久基本农田保护和农用地分类管理制度(第23至27条)。
二是提升农业生产力发展水平。建立健全农业科技支撑政策和社会化服务体系,加强农业机械化技术创新、应用(第28至30条)。
三是明确产业发展导向。发展本市农林主导产业;支持发展农产品初加工、精深加工;鼓励发展适应城乡居民需求的科普实践、乡村民宿等新业态(第32至35条)。
四是健全农民和农村集体经济组织增收机制。完善农村集体经济组织治理、运营、收益分配和监督管理机制;培育新型农业经营主体,带动小农户降本增效,鼓励与企业建立利益联结机制,拓宽增收渠道(第36、37条)。
(四)人才振兴
一是加强乡村公共服务人才队伍建设。建立培养乡村治理、教育、卫生、文体等专业人才的服务体系(第38、40至42条)。
二是加大乡村产业人才培养力度。提高农民素养和技能水平(第39条)。
三是建立健全人才培养、流动机制。支持农村新增劳动力等,通过多种方式接受职业高等教育和培训;激励人才返乡入乡,鼓励城市人才定期服务乡村、到农村创新创业(第43、44条)。
(五)文化振兴
一是强化农村、农民公共文化权益保护。倡导科学健康的生产生活方式,形成文明风尚;统筹城乡公共文化设施布局和服务运行,打造乡村文化服务项目(第45至47条)。
二是强化京韵农味的资源保护和市场培育。加强对本市农业文化遗产、非物质文化遗产、村镇文物资源的挖掘、保护和利用;加强对民间习俗、民族节庆等文化资源的研究阐释和活态利用,有效对接现代消费需求;通过文化下乡,促进乡村文化发展(第48至52条)。
(六)生态振兴
一是完善生态保护补偿机制。推进自然资源资产产权制度改革,逐步推动生态保护补偿与财力转移支付联动挂钩(第53条)。
二是加强美丽乡村建设。持续改善农村人居环境;落实农村公共基础设施长效管护机制;建立健全农村房屋风貌管控、建设标准等政策;支持采用先进种植养殖技术,推动农业资源综合开发和标准化清洁化生产(第54至58条)。
(七)组织振兴
一是建立健全现代化乡村治理体系。建设充满活力、和谐有序的善治乡村;发挥党的农村基层组织全面领导作用(第59、60条)。
二是提高基层政府服务能力。提高农村居民享受公共服务的可及性、便利性(第61条)。
三是健全乡村自治、法治、多元共治机制。落实村务公开等民主决策和监督制度,加强多元共治,建设法治乡村和平安乡村,提升乡镇执法能力(第62至66条)。
(八)保障措施
一是健全政府财政、社会资本支持乡村振兴的投入机制。调整土地出让收入使用范围,提高农业农村投入比例;探索以市场化方式设立乡村振兴基金;优化金融扶持措施;完善政策性农业保险制度(第67至72条)。
二是强化乡村振兴用地保障。保障设施农业合理用地需求;结合实际,安排一定比例的建设用地指标,促进乡村产业发展(第74、76条)。
三是规范用地管理、释放土地效益。保持农村土地承包关系稳定并长久不变;完善集体经营性建设用地使用权市场化交易机制;建立健全宅基地管理制度(第73、75、77条)。
草案和以上说明是否妥当,请审议。