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北京市人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国反电信网络诈骗法》实施情况的报告

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——2024年5月30日在北京市第十六届人民代表大会常务委员会第十次会议上

北京市人民代表大会常务委员会副主任,执法检查组组长 齐静

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  当前,电信网络诈骗犯罪多发高发,已经成为发案最高、损失最大、社会反映最强烈的犯罪类型,严重损害人民群众的获得感、幸福感和安全感。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视打击治理电信网络诈骗犯罪工作。习近平总书记专门作出重要指示,强调要坚持以人民为中心,统筹发展和安全,强化系统观念、法治思维,注重源头治理、综合治理,坚持齐抓共管、群防群治,坚决遏制此类犯罪多发高发态势。2022年9月2日,十三届全国人大常委会第三十六次会议表决通过了《中华人民共和国反电信网络诈骗法》(以下简称“反电诈法”),并于2022年12月1日起施行。

  按照市人大常委会监督工作计划,今年3月至5月,我们对反电诈法实施情况开展了检查。此次执法检查,由我任组长,部分市人大常委会委员,市人大监察和司法委员会委员,以及部分市人大代表组成执法检查组,深入电信企业、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网企业,以及公安机关、街乡镇和学校的反诈中心开展实地检查调研。其间多次召开座谈会,深入剖析反电诈工作中的难点问题,广泛听取委员代表、业内专家的意见建议。

  此次执法检查主要有以下几个特点:一是践行以人民为中心的发展思想。坚持以习近平总书记关于打击治理电信网络诈骗犯罪工作的重要指示为根本遵循,把法律确定的基本制度和重要规范作为检查重点,及时发现问题、督促整改,切实保护人民群众的合法权益。二是聚焦源头防控和综合治理。从金融、电信和互联网等行业源头入手开展专题检查,紧盯涉诈风险环节,查找行业治理、精准防控等方面的短板弱项,推动落实行业监管措施,完善联动机制,形成工作合力。三是与重大事项决定融合推进。结合实地检查调研,同步开展制定市人大常委会“关于进一步加强本市反电信网络诈骗工作的决定”(以下简称“决定”)的调研、论证和起草工作,将执法检查与重大事项决定有机融合、一体推进,持续巩固深化反电诈工作成果。四是加强和改进执法检查工作模式。按照市人大常委会党组关于推动人大工作高质量发展的有关要求,做好功课先学一步,在去年开展反电诈工作专题调研的基础上,组织召开由市打击治理电信网络诈骗工作协调机制(以下简称“协调机制”)部分成员单位参加的座谈会,赴市公安局反诈和查控中心、城市副中心警务指挥中心开展调研,提出重点检查问题清单。检查调研采取“听、看、查、问、谈”等多种形式,多维度、全方位了解法律贯彻实施情况,形成发现问题清单,推动政府和相关部门、单位整改落实,切实提升执法检查工作质效。

  现将本次执法检查的主要情况报告如下:

  一、反电诈法实施的基本情况

  反电诈法实施以来,市政府及协调机制成员单位深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神,坚决落实党中央决策部署和市委工作要求,提高政治站位,落实法律规定,明确目标任务,实现了本市电诈犯罪立案数和损失数分别下降,破获案件数和抓获嫌疑人数分别上升的“两降两升”任务目标,反电诈工作取得阶段性成效。

  一是加强组织领导,健全完善反电诈工作制度机制。本市不断探索创新打击治理工作的策略、模式和手段,实现反电诈工作由市、区到街乡镇的广泛延伸、全面覆盖,同时在部分高校、互联网企业建立第四级反诈中心,构建起了具有首都特色的反诈工作格局。充分发挥市、区两级协调机制优势,将反电诈工作纳入平安北京建设考核指标体系,健全完善反电诈工作联合约谈、挂牌警示、问题整改以及司法建议等制度机制,推动落实政府及有关部门、单位的主体责任,初步形成了打防一体的综合治理体系。

  二是强化协同联动,保持全链条打击治理高压态势。建立健全公安机关与金融、电信、互联网行业监管部门和企业的协同联动机制,努力从源头上遏制电诈违法犯罪。成立全国首家省级反诈和查控中心,目前已有四大电信运营商、8家重点银行及多个互联网企业入驻。建立完善涉案电话卡、银行卡(以下简称“两卡”)人员信息库,开展涉诈人员动态管控。持续开展涉诈高风险电话卡清理,及时阻断各类涉诈交易,对两卡涉诈的用户实施信用惩戒。

  三是深化行业治理,强化技术反制和风险防控能力。压紧压实金融、电信和互联网行业监管部门和企业的主体责任,加强技术反制能力建设,升级优化技术防范平台,实现对电信网、移动互联网监测的全覆盖。依托市、区两级综合预警平台建设,创新研发AI语音劝阻系统,提升劝阻能力和处置效率。加强分析研判,及时封停涉案通讯号码和网址域名。建立一类银行卡筛查、第三方实时监控、止付预警等三道防线,实现对2000余个银行网点的一键止付、线上冻结。针对涉诈APP制作、网络引流、跑分洗钱等涉诈支持、帮助行为,研发多个数据模型,建立快查快打工作机制。

  四是丰富拓展形式,广泛开展反电诈宣传教育。坚持传统媒体与新媒体相结合、线上与线下相结合,多层次、全方位开展反电诈宣传教育。在全国率先开通96110反诈专用号码,建立覆盖全市3200余个社区、1500余所大中小学校、300余家医院的反诈志愿者队伍。开通“北京反诈”微信公众号、视频号等新媒体账号,研发“全民反诈”APP,实现“指尖反诈、云端反诈”。组织反电诈宣传进社区、进校园等系列活动百余场,累计发送反诈公益短信超8亿条,利用新媒体平台推送反电诈宣传内容超3000条,实现覆盖人群最大化。

  二、当前面临的形势和检查发现的主要问题

  虽然本市反电诈工作取得一定成效,但电诈犯罪发案高、占比大,“精细化分工、集团化运作、跨境式布局”等特征愈发明显,打防管控难度日益加大,已经成为推进社会治理体系和治理能力现代化面临的重要挑战。

  一是电诈犯罪仍在高位运行。虽然2023年我市反电诈工作实现了“两降两升”的任务目标,但电信网络诈骗犯罪总量依然较高。今年一季度,电诈警情虽继续保持下行态势,但仍然占到刑事警情的四成左右,此类犯罪在未来一段时间内仍将常态化存在。

  二是网络侧引流问题比较突出。目前,互联网社交平台和具备社交属性的APP已成为电诈犯罪主要的引流手段。2023年本市电诈案件中,利用网络工具引流占比达六成以上。同时,随着大型互联网企业反制力度逐步增强,电诈分子逐步转向使用具备聊天功能的小众平台,个别聊天交友APP引流问题突出。此外,电诈分子租用云服务厂商服务,搭建虚假涉诈网站、涉诈APP后台用于实施诈骗,相关云服务厂商对涉诈网站、APP的监测识别与处置能力普遍不足。

  三是涉案两卡风险隐患还未根除。从电话卡情况看,2023年全市四大运营商共开办涉案卡同比上升3.6倍,其中个别运营商涉案卡占到全市总涉案卡的5成以上。从银行卡情况看,因监管力度和措施持续加强,电诈分子逐渐转向利用交易功能齐全、转账限额高的存量个人银行账户接收并转移涉诈资金。2023年本市涉案存量个人银行账户占到所有涉案个人银行账户的八成以上,已成为本市涉案银行账户数量居高不下的主要因素。

  四是黑灰产业链条日趋复杂。黑灰产业包括非法获取个人信息、两卡买卖、提供网络平台或工具等技术支持、为涉诈资金提供洗钱渠道等,是电诈犯罪产生、实施和发展的基础。随着电诈犯罪手段的迭代升级,黑灰产业的内部分工不断细化、规模不断壮大,由单一的黑灰产业类型裂变为彼此关联而又相互独立的多个类型,交易更加碎片化、隐蔽化。最为典型的就是黑灰产业人员通过制作发布虚假交友或贷款APP等手段非法收集个人信息,出售给电诈团伙;电诈分子再根据诈骗对象特点量身定制剧本和话术,步步设套、精准诈骗;涉诈资金到账后,再通过地下钱庄利用贸易对冲、信用卡跑分、虚拟货币交易等方式进行洗钱。

  面对上述严峻复杂的电诈犯罪形势,暴露出在反电诈工作中还存在一些问题和短板,主要有:

  一是反电诈工作合力尚未完全形成。承担反电诈工作职责的部门、单位之间的协作配合还不够顺畅高效,个别单位主动参与意识不强。区域整治作用发挥还不够充分,挂牌整治机制尚存在空白点,基层治理效能未能充分释放。公安机关在打击治理的整体性、协同性上还不够到位。司法机关对证据认定、量刑尺度和法律适用等认识不一致、标准不统一。金融、电信、互联网行业监管部门和企业在推进异常信息监测识别、动态封堵拦截等方面还不够到位,行业内部还一定程度存在“数据壁垒”问题。

  二是综合惩治电诈违法犯罪还有提升空间。在打击治理电诈犯罪方面,真正打深打透的案件较少,抓获的电诈分子多为涉及买卖两卡、洗钱、架设话务设备的黑灰产业底层人员,电诈及黑灰产业组织者、骨干人员抓获较少。在涉诈行政处罚方面,实践中对企业和个人出现的违规违法行为还存在界定不清、定性不准等情况,导致行业监管部门在实施行政处罚时较为谨慎。

  三是行业履行反电诈主体责任还不够到位。金融、电信和互联网行业还不同程度存在“重发展、轻安全”的误区,未能平衡好服务保障客户和审慎把控风险之间的关系,影响反电诈源头治理和管控工作开展。有的银行业金融机构(非银行支付机构)对开办银行卡(开立支付账户)的审核把关不严格,导致银行卡(支付账户)涉案问题依然比较突出;部分银行网点对大额取款等可疑情况甄别不细致、与公安机关联动处置不及时,导致时有涉诈资金取现的情况在本市出现。有的电信经营机构责任意识不强,内部风控不到位,用户入网把关不严,“实名不实人”问题比较突出,在反制系统建设、用户核验及涉诈号码处置机制等方面还有待优化。有的互联网企业对涉诈网址处置力度不够,对网络广告推广、网络贩号以及涉诈APP等网络黑灰产业还缺乏行之有效的整治措施。

  四是反电诈能力建设有待加强。电诈犯罪技术含量高与反电诈能力不足之间的矛盾比较突出,特别是精通金融、电信和互联网的专业人才缺乏,对电诈及其关联犯罪,特别是对高发类案、新手段案件的分析研究还不够深入,不能有效满足打防管控任务需要。有关部门和行业受技术水平限制,在追根溯源、封堵拦截、追赃挽损等方面还存在较大困难。反电诈预警模型更新升级速度慢、生命周期短,有效、实时、精准甄别诈骗信息和异常交易的能力还有待提高。

  五是反电诈宣传教育的针对性有效性还需加强。反电诈宣传教育精准度不够,缺乏对受害群体的心理特征、行为特征和上当受骗的规律性特征等方面的深度调研分析,导致部分群众对电诈的社会危害性认识还不足。反电诈宣传教育的内容相对滞后,跟不上犯罪手段和技术的迭代更新,宣传防范措施的针对性、可操作性还不够强,导致群众对电诈犯罪“防不胜防”。对重点人群的反电诈宣传还有待加强,有的学校对学生的教育引导不够,导致在校学生在寻找实习岗位或者社会兼职过程中,容易被电诈分子拉拢利诱,参与网络刷单、兼职引流等涉诈活动;有的老年人对电诈犯罪的防范意识和能力不强,对具体诈骗手段不了解,极易被量身定制的诈骗剧本迷惑,导致上当受骗。

  三、工作意见和建议

  反电诈工作事关群众切身利益,事关首都安全和社会稳定大局,需要持续发力、久久为功。市政府及协调机制各成员单位,要统筹抓好反电诈法和决定的贯彻实施,注重源头防控、综合治理,打防结合、标本兼治,筑牢反电诈安全防线,切实守护好群众的“钱袋子”。

  一是树牢“一盘棋”思想,凝聚反电诈工作合力。协调机制各成员单位要按照反电诈法和决定的有关规定要求,加强央地、政企间的协作配合,强化信息、资源共享和联动协作,积极拓展反电诈工作的广度和深度。公安以及金融、电信、互联网行业监管部门和企业,要配齐配强专业反诈力量,切实担负起打击治理、全面防控、信息处置、资金查控和宣传教育等工作任务,加快形成打防一体、齐抓共管的工作格局。

  二是坚持“全链条”打击,始终保持高压严打态势。公安机关要加强与金融、电信和互联网行业监管部门和企业的协作配合,紧盯黑灰产业链条,严厉打击为实施电诈犯罪提供技术平台、引流推广、人员招募、转账洗钱等服务的组织和人员,严查买卖两卡、网络工具及账号等关联违法犯罪,坚决斩断犯罪链条。行政执法部门和司法机关要强化行政执法与刑事司法衔接机制,统一执法司法理念,强化调查取证、线索移送、信息共享、技术咨询等方面的协作,在执法尺度、证据核准、量刑标准等方面紧密衔接,确保涉电诈刑事责任、侵权民事责任以及行政处罚追究到位。公安、金融和法检两院等部门要加大追赃挽损力度,优化升级系统平台,完善快速止付冻结机制,加大对涉案财产的甄别、审查和执行力度,充分发挥认罪认罚制度导向功能和财产刑惩戒作用,依法及时返还被骗资金。

  三是紧盯两卡治理,着力解决“实名不实人”问题。金融、电信和互联网等行业监管部门要健全完善行业企业考核评价机制,用好监管手段和行政处罚措施,针对存量银行卡、新开电话卡涉诈问题突出的金融、电信企业,加大联合约谈、挂牌警示和倒查追责力度。金融、电信和互联网企业要严格落实实名信息登记、行业管理黑名单等制度,完善用户开卡开户核验机制,在两卡办理、使用的监管上狠下功夫;要加强网络监测,开展涉诈网络信息及APP专项治理,实时监测识别和有效处置各类涉诈信息和网络活动;要严格落实个人信息保护相关规定,完善个人交易、贷款、医疗、物流等信息被用于电诈的防范机制。

  四是加强技术攻关,有效阻断电诈“信息流”和“资金链”。电信部门要会同公安机关加强技术攻关的研究和投入,强化技术反制和预警拦截系统效能,加快技术防范平台升级改造,及时更新优化反制模型,健全完善动态封堵和处置机制,对涉诈电话、短信、网址、APP等涉诈信息和工具实施快速封堵拦截,着力提升风险识别和预警拦截能力,推进反电诈工作的信息化和智能化。金融部门要加快金融反诈一体化平台建设部署,持续优化风险监测模型,精准识别涉诈异常账户和可疑交易,有效阻断电诈“资金链”。

  五是强化宣教效果,积极营造“全民反诈”良好氛围。要用好各类传统媒体和网络新媒体平台,通过发布典型案例、警示教育片、公益广告等形式,及时曝光新类型电诈的套路手法,开展针对性强、务实管用的宣传教育,切实提高全民防诈反诈的意识和能力。要加强对易受骗群体、案件高发行业、重点地区的宣传教育,尤其针对老年人、青少年等重点人群,结合其行为特点开展靶向宣传,教育引导广大群众切莫贪图小利、心存侥幸。要广泛动员人民群众和社会各界积极参与反电诈综合治理工作,推动形成全链条反诈、全行业阻诈、全社会防诈的打防管控体系。

  以上报告,请审议。