聚焦医务人员安全 “小切口”推进医院安全秩序立法

　　6月5日，市十五届人大常委会第二十二次会议审议通过了《北京市医院安全秩序管理规定》(以下简称规定)。市委、市人大常委会、市政府高度重视保护医务人员、维护医院安全秩序工作，将推进医院安全秩序立法纳入重要议事日程，作为完善法治保障体系，运用法治思维和法治方式，提高依法治理能力和水平的重要举措。这次立法，首次由市人大监察和司法委员会、教育科技文化卫生委员会两个专门委员会联合提起法规议案，也是“小切口”立法的一次有益尝试。从市人大常委会组成人员审议、各方征求意见、媒体报道和网络舆情反映来看，普遍对这次立法给予充分肯定和积极评价，认为在新冠肺炎疫情防控背景下，推进医院安全秩序立法正当其时，对于保护医务人员安全、维护医院安全秩序、防范和消除涉医安全隐患，依法惩治涉医违法犯罪行为具有重要意义，在立法思路、制度设计、具体措施的针对性和操作性方面都有创新探索。

　　聚焦医务人员安全，“小切口”使立法靶向更为集中

　　“小切口”立法是近两年地方立法中经常提及的概念，但什么是“小切口”立法，“小”到什么范围、“切口”在什么地方合适，需要进一步探索。在这次立法起草过程中，聚焦维护医院安全秩序，更好保护医务人员安全这一“小切口”，意在使靶向更集中，措施更明确，操作更具体可行。

　　法规题目的“小切口”。法规名称体现着其所要规范内容的内涵和外延，太宽则大而求全，过窄则以偏概全。医院安全包括许多方面，涉及医院秩序安全、医疗安全、消防安全、护理安全、医用危化品安全、食品卫生安全等，一部“小切口”的地方立法不可能解决医院所有的安全问题。面对连续发生的暴力伤医案件，最迫切需要解决安全问题是如何维护医院正常诊疗秩序，保护好医务人员人身安全和人格尊严，向全社会释放关心关爱医务工作者、依法加大对暴力伤害医务人员防范打击力度的强烈信号，决不能让英雄流血又流泪，决不能让伤医案再次在北京发生。起草过程中，有意见提出将法规名称定为“医院安全秩序保障条例”“医务人员保护条例”或“预防和惩治涉医违法犯罪规定”等。我们选择用“医院安全秩序管理规定”，就是将医院安全的重点放在秩序和解决暴力伤医问题上，聚焦如何通过有效的制度设计和预防措施，确保最大限度地防范和减少扰乱医院安全秩序、侵犯医务人员安全的事件发生。

　　立法目的的“小切口”。立法目的是制定法律法规的初衷和所要实现的目标，有意见提出法规应当注重利益平衡和平等保护，在第一条的立法目的就要明确保护医患双方合法权益。也有意见提出，暴力伤医多由医疗纠纷所致，患者也是弱者，仅保护医务人员，谁来保护患者？我们认为立法不应是简单的搞平衡，患者的合法权益当然要受到保护，但却不是这次立法要解决的问题。医务人员是守护人民群众生命健康的白衣卫士，如果不对暴力伤医做到零容忍，医务人员最基本的执业安全得不到保障，最终受到伤害的必是广大患者。维护医院安全秩序，保障医务人员安全，其实也是保障每个患者的生命健康和社会公共利益。

　　立法主要内容的“小切口”。立法主要内容体现着立法要解决的主要矛盾，有意见提出当前影响医院安全秩序、导致暴力伤医的重要因素是医疗纠纷或医患矛盾，应当将预防和化解医疗纠纷和解决医患矛盾作为法规的重点内容。首先需要明确的是，不管是医疗纠纷，还是医患矛盾，都不能成为威胁和伤害医务人员人身安全、侵犯医务人员人格尊严、扰乱医院安全秩序的理由！事实上，若从医疗纠纷和医患矛盾问题入手延展到医院安全秩序和医务人员安全，将带来更加复杂的法律关系和问题，使立法目的变得不明确，内容也显得混乱。

　　解决医疗纠纷和医患矛盾固然是治本方式之一，但当务之急是让暴力伤医住手。

　　这部法规旨在维护医院安全秩序，保护那些防病治病、救死扶伤、保护人民健康的医务人员，防范和打击的是侵犯医务人员安全的行为，而不是要去解决医疗纠纷和医患矛盾。医疗纠纷的产生千差万别，医患矛盾的成因多种多样，对于医疗纠纷的解决，国务院《医疗纠纷预防和处理条例》和《医疗事故处理条例》中已经有明确的规定和详细的流程。在具体的解决途径上，2011年成立了独立于卫生健康部门和医院的北京市医疗纠纷人民调解委员会，负责本市各级各类医院及医疗机构的医患纠纷调解工作，目前每年的受理和结案数均在2000件以上。当事人也可以选择与医院协商、由卫健委行政调解、到法院诉讼等合法途径解决。

　　立法体例的“小切口”。将法规定为“条例”还是“规定”，不仅是个名称问题，更是个体例问题，这也在立法过程中讨论得比较多。从立法技术来讲，“条例”的体例结构比较完整，要有章、节、条、款、项等。这次立法由于规范事项比较集中，即重在解决医院安全秩序和暴力伤医问题；体例结构相对简单，条文数目不多，虽几易其稿，规定两次审议的草案也就在三十条左右。同时，对安检的规定、对发现禁限带物品的处置、对有就诊安全隐患人员采取的预防性措施、治安保卫人员对涉医案事件第一时间处置要求等，针对性和操作性都很明确。从“小切口”的要求考虑，法规在名称和体例上选择了“规定”，而不是“条例”。

　　以医警联动为牵引，织密医院安全防范网络

　　预防为主、医警联动是这次立法在设计制度、制定措施、设定条款中坚持的重要原则。医院和公安机关作为医院安全秩序工作中的两个重要责任方，如何分清责任、各负其责，又能协同联动、形成医院安全秩序维护的合力，是这次立法过程中着重考虑和重点解决的问题。为维护医院安全秩序，国家和本市已经出台了不少文件，落实起来效果不理想，职责划分不够清晰，医院和公安机关之间的节点没有打通，制度机制不能有效衔接是主要原因之一。这次立法，我们对市、区人民政府，卫生健康部门、公安机关、医院举办者和医院五方面职责进一步细化明确，希望能找到解决问题的突破口。

　　起草过程中，有意见提出医院执业场所作为公共场所，其安全秩序管理责任理应由公安机关承担；也有意见认为医院作为一个单位，其内部治安保卫工作应由医院承担。医院执业场所是一个特殊的公共场所，既包括单位自身的内部空间，又包括广大患者就诊的公共空间，这两个空间在地理位置上相互包含，难以切割。医院作为本单位安全秩序管理的主体，应当承担内部治安保卫工作的主体责任，包括建立健全医院安全管理制度，建立医务人员安全防范制度，建立医疗纠纷风险评估制度，明确治安保卫专门机构，组织开展日常安全秩序维护等。公安机关作为维护社会治安秩序、制止和侦查违法犯罪活动的主责部门，在医院安全秩序管理中，应当承担指导医院制定内部安全保卫制度，督促医院落实治安防范措施，检查、指导医院人防、物防、技防建设和安全检查工作，组织开展日常巡逻防控，对涉违法行为及时出警，依法办理涉医案件等职责。

　　我们认为，从政府层面健全完善医警联动机制是推进解决医院安全秩序问题的有效方式，至少应当包括卫生健康部门、公安机关、医院建立联席会议制度，会商通报信息，共同分析医院治安形势、开展矛盾纠纷排查调处，进行风险评估预警，协同处置涉医安全事件等六个方面。

　　为更好地发挥医警联动机制作用，规定明确了医警联动的具体内容。一是建立全市医院安全保卫信息平台，医院、卫生健康部门和公安机关共享共用医疗纠纷信息、高风险就诊人员信息、涉医110警情和涉医案件违法犯罪行为人数据等信息。二是公安机关按规定在二级以上医院设立警务室，警务室与医院治安保卫部门联合办公，警务室民警对医院日常安全保卫工作进行检查、指导，督促医院做好安全防范系统建设，开展巡逻、防控、处置工作。三是公安机关应当对可能引发治安或者刑事案件的医疗纠纷和其他涉医安全隐患要提前介入。四是发生侵犯医务人员安全、扰乱医院安全秩序案件时，医院和公安机关要及时联动处置等等。

　　同时，为更好地织密医院安全防范网络，规定进一步明确了具体的安全防范措施，在制度设计上进行了创新。一是在预警方面，健全医院的安全防范措施。加强人防、技防建设，明确治安保卫专门机构，配备专职治安保卫人员、安全防护设备和监控设备，重点部位配备一键报警装置，对急诊等重点区域24小时值守；建立安全检查制度，在医院入口或者重点区域入口进行安全检查，严防各类禁限物品进入医院，并明确要求医院为急危患者设置安检绿色通道。二是在处置方面，细化医警联动的应急处置机制。对就诊人员拒不接受安检或者携带禁限物品进入医院的，安检人员应当报告公安机关依法处理；对多次到医院无理缠闹、扬言实施暴力、醉酒等高风险就诊人员，医院应当采取风险提示、安排治安保卫人员陪诊、安排相关医务人员回避、报告公安机关进行预防处置等措施；对威胁他人人身、财产或者公共安全，扰乱医院安全秩序的醉酒、吸毒、精神障碍患者等人员，公安机关或者医院可以依法采取保护性约束措施或者保护性医疗措施；对辱骂、恐吓或者暴力威胁等行为进行分级处置，医务人员人身安全受到暴力威胁时，可以采取避险、防卫等保护措施，暂停诊疗，威胁人身安全的情形消失后，医院应当及时安排医务人员恢复诊疗等。

　　强化综合治理，着力改善医患关系

　　强调“小切口”立法，旨在立法要抓住主要矛盾，但并不意味着次要矛盾就一概不论了。每次伤医事件背后，都有医患关系的争论，解决暴力伤医问题既需要采取强力的防范手段和惩治措施，也需要从暴力伤医案件背后的成因入手，综合施策、系统治理，形成全社会共同维护医院安全秩序的合力。近年来，随着医疗体制改革不断深入推进，医患之间的紧张虽然有所缓解，但与人民群众对高质量、高水平医疗服务的要求相比还有较大差距，这涉及医疗资源供给、医保政策改革、就医环境等多方面。当前，一些医院就医环境、就诊体验堪忧，尤其是三甲综合性医院，门诊量巨大，医务人员不堪重负，广大患者就诊不满意，医患双方多有怨言。对此，规定也提出了一些解决性的措施，比如，医院应当推行实名就诊和非急诊预约挂号，改善诊疗环境，提升就诊体验，提高医疗服务质量，最大限度地减少因环境因素带来的医患双方情绪问题，避免升级为医患冲突。同时，也要求医院加强对医务人员的教育培训和管理，提高医务人员的职业道德、业务素质、医疗服务水平，从要求提高医务人员自身素质出发，最大限度地减少因医疗问题产生的医患关系对立。

　　对于出现医疗纠纷，规定也明确了一些要求，如市、区政府要健全完善涉医投诉举报信息通报、医疗纠纷调解机制；医院应当建立医疗纠纷风险评估制度，定期对医疗纠纷进行摸排分析，预防、减少和妥善化解医疗纠纷；医院要畅通投诉举报渠道，规范投诉处理程序，做好宣传疏导工作，引导当事人通过协商、调解、诉讼等合法途径解决纠纷；发生医疗纠纷，医院医患关系调解部门应当立即派员与患者或者其近亲属沟通，积极化解纠纷。同时，规定还明确了卫生健康部门、公安机关与医院要联合开展矛盾纠纷排查调处，从而最大限度预防和减少因医疗纠纷引发的侵犯医务人员安全、扰乱医院安全秩序的案件。