(2019年10月15日)
市人大常委会主任 李伟
今天的会议是经市委批准，由市人大常委会和市政府共同召开的一次重要会议，目的是深入学习贯彻党中央关于立法工作的决策部署，学习贯彻习近平总书记关于立法工作的重要论述精神，全面落实全国人大常委会省级人大立法工作交流会和市委第五次人大工作会议精神，交流认识体会和经验做法，为做好新时代北京立法工作凝聚共识、凝聚力量。刚才，5个部门的负责同志作了交流发言，讲得都很好。林克庆同志的讲话针对性很强、提出了具体要求，武增同志通报了重要情况、提出了指导性意见，我完全赞同。这里我再讲三点意见，同大家交流。
第一，深入学习贯彻党中央关于立法工作的决策部署和习近平总书记关于立法工作的重要论述
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作，提出一系列新理念新思想新战略，作出一系列重大决策部署，推进一系列重大工作，立法工作的面貌焕然一新。党的十八届三中全会明确提出健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量。党的十八届四中全会就全面推进依法治国重大问题作出决定，鲜明提出发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，系统阐述了完善立法体制、加强重点领域立法、推进开门立法、立法和改革决策相衔接等重大问题。党的十九大进一步提出发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。党中央先后印发关于加强党领导立法工作的意见，社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划、学习宣传和贯彻实施宪法的意见，专门成立了全面依法治国委员会、在委员会框架下设立立法协调小组，统筹协调国家立法工作中的重大事项和重要问题。
习近平总书记非常重视立法工作，多次发表重要论述、作出重要指示，明确指出，在我国，法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动。关于立法和改革的关系，总书记强调，要在法治下推进改革，在改革中完善法治，坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进。关于立法和发展的关系，总书记强调，发展要高质量，立法也要高质量。要以立法高质量保障和促进经济持续健康发展。关于完善立法体制，总书记指出，要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用， 健全立法起草、论证、协调、审议机制。关于重点领域立法，总书记指出，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改。关于开门立法，总书记强调，要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。特别是在今年2月召开的中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记进一步提出“提高立法工作质量和效率”的要求，强调，立法既要广泛发动民主，又要敢于在矛盾焦点问题上“切一刀”，不能因为个别意见不一致导致立法项目久拖不决。
习近平总书记关于立法工作的重要论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，蕴含着深刻的政治内涵、法治内涵、制度内涵，为我们做好新时代立法工作指明了前进方向，提供了思想武器和理论指导。我们要在全面学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的基础上，深入学习领会习近平总书记关于立法工作的重要论述，真学真信真用、学懂弄通做实，全面贯彻落实到工作各环节、各方面，确保立法工作始终保持正确方向，推动新时代北京立法工作不断迈上新台阶。
第二，全面准确把握地方立法工作面临的新形势新任务新要求
党的十九大宣告中国特色社会主义进入新时代，擘画了实现“两个一百年”目标的宏伟蓝图，对坚持和完善人民代表大会制度、深化依法治国实践作了总体部署，对以良法促进发展、保障善治提出了明确要求。我们要从党和国家事业发展的高度，从为人民谋幸福、为民族谋复兴的高度进一步认识提高立法工作质量和效率的重要意义，为做好新时代北京立法工作奠定坚实思想基础。
一是聚焦我国社会主要矛盾的转化，把人民对美好生活的向往作为立法工作的出发点和落脚点。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。具体到北京，就是建设国际一流的和谐宜居之都的总目标和市民群众“七有”要求、“五性”需求。这既说明立法质量要再上一个台阶，而且要求立法效率必须跟得上实践步伐。我们要将党中央关于我国社会主要矛盾发生转化、经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大政治判断作为研判立法形势、制定立法政策、作出立法决策的重要依据，坚持立法为人民服务、为改革发展服务，勇挑重担、攻坚克难，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。
二是聚焦党领导人民治理国家的基本方式，从全面推进依法治国的高度认识地方立法工作特点、功能和作用。党的十九大报告明确提出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。也就是说，党的主张要通过法定程序成为法律法规，以法的形式管理国家事务、管理经济社会活动。全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。法治体系的五个部分中，法律规范体系首当其冲。相比于国家法律，地方立法具有空间大、灵活性大、针对性强、集合性强的特点，能够为地方经济社会发展提供坚实法治保障，是国家法律规范体系的重要组成部分。我们要把准地方立法的定位，充分发挥补充、先行、创制的作用，大力加强高质量发展、城市治理、改革开放、生态环境、民生保障等重点领域立法，将社会主义核心价值观融入立法全过程，推动立法工作更好体现时代要求、符合人民期盼、适应改革需要、具有北京特色。
三是聚焦中国特色社会主义国家制度和法律制度，以高质量立法保障和推进国家治理体系和治理能力现代化。中国特色社会主义国家制度和法律制度是在长期实践探索中形成的，是人类制度文明史上的伟大创造，是一套行得通、真管用、有效率的制度体系，保障我国创造出经济快速发展、社会长期稳定的奇迹。从党的十八大以来的实践来看，立法已经成为我国国家制度和法律制度建设的重中之重，既能体现坚持党的领导的优势、保证人民当家作主的优势、坚持全面依法治国的优势和实行民主集中制的优势，又在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥着不可替代的作用。我们要在坚持社会主义国家法制统一、遵循立法规律和立法程序的基础上，积极探索创新立法工作方式方法，持续扩大立法有序参与，不断改进调研、论证、起草、审议等各个环节的具体工作机制，建强立法工作队伍，以高质量立法高水平保障和推进国家治理体系和治理能力现代化。
第三，以首善标准做好新时代北京立法工作
提高立法工作质量和效率，既是党中央确定的总体目标，也是重大课题。全国人大常委会高度重视，专门召开省级人大立法工作交流会。栗战书委员长就省级人大立什么法、怎么立法进行了深入系统的阐述，明确提出高质量立法、惠民立法、环保立法、弘德立法和协同立法5大重点领域和做好新时代地方立法工作的5点要求。市委贯彻党中央要求，专门将“提高立法工作质量和效率”作为重要内容写入新时代加强和改进人大工作的意见，蔡奇书记在市委第五次人大工作会议上明确要求要加快立法步伐、完善立法工作格局、扩大立法有序参与、加强协调联动。
市人大常委会成立至今，共制定地方性法规和法规性决定233件、修改179件次，目前现行有效地方性法规143件，覆盖了首都发展的各个方面。总体上看，北京的立法质量是比较高的，这是在市委领导下，市人大常委会和市政府共同努力的结果，是各级人大代表、社会各界广泛参与的结果，也是全国人大常委会特别是全国人大常委会法工委悉心指导的结果。贯彻党中央和习近平总书记的要求，切实提高立法工作质量和效率，以首善标准做好新时代北京立法工作，我体会主要是抓好以下工作：
一是紧扣大局中心，全面落实市委贯彻党中央大政方针的决策部署。进入新时代，实现“两个一百年”奋斗目标落实到北京，就是率先全面建成小康社会，建设好伟大社会主义祖国的首都、迈向中华民族伟大复兴的大国首都、国际一流的和谐宜居之都；具体到现阶段，就是加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平、抓好三件大事、打好三大攻坚战、实现“五个发展”、满足市民群众“七有”要求、“五性”需求。我们的立法工作必须紧紧围绕这个大局、服务这个中心，为首都发展提供及时有力到位的法治保障。“及时”就是要跟得上“趟”，中心和大局需要哪些方针政策和改革举措上升为法规，立法工作就要把准时机、及时跟进，不能滞后甚至脱节；“有力”就是要扛得起“事”，立法工作要主动担当，扛得起市委交付的任务，对得起市民群众的期盼；“到位”就是要拿得准“度”，坚持国家法制统一，不仅能解决实际问题、实现管用有效，而且要遵循立法规律、遵守法定程序，做到让党放心、让人民满意。
二是完善立法体制，在市委领导下充分发挥各个方面的优势和作用。对完善立法体制，我们首先得有一个清晰明确的认识，就是党委领导、人大主导、政府依托、各方参与都是贯穿立法工作全过程的。党的领导贯穿全过程，主要是市委审定立法规划计划、交付立法任务、研究决定重大问题，等等。市委全面依法治市委员会已经成立，一个重要作用就是协调解决立法中的重大利益调整。人大主导贯穿全过程，主要是选题立项、组织协调、牵头起草、审议把关、备案审查衔接，等等。栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上着重强调，省级人大及其常委会在选题、起草、审议中的主导作用，是最主要的，也是最基本的。此外，我们的立法规划和立法计划应当更具预见性、前瞻性和灵活性，市人大常委会的年度立法计划同市政府的年度立法工作计划应当紧密衔接。政府依托贯穿全过程，主要是调研论证、草案拟定、信息支持、制定配套措施，等等。希望市政府各部门充分发挥工作处在一线、情况掌握详实、信息了解全面的优势，继续发挥好基础性作用。各方参与贯穿全过程，主要是市委就重要法规草案在市政协组织立法协商、市民群众通过代表提出立法需求和意见建议，市区人大常委会联动、京津冀人大协同，等等。前不久，我们就修订生活垃圾管理条例组织代表下基层征求意见，蔡奇书记、陈吉宁市长、吉林主席和担任市人大代表的市级领导率先垂范，全市1.2万名代表参加；联合市委宣传部就文明行为促进条例在网上征求意见， 2200多万人浏览、140多万人参与提出意见；这两次活动开门立法效果十分显著，今后将持续开展，凡是涉及市民群众利益、千家万户生活的法规草案，都要深入市民群众、走进千家万户征求意见。
三是重视提前介入，谋划上超前一步、行动上向前一步。质量和效率相辅相成，立法质量主要衡量法本身的优劣，立法效率则是投入资源和效果成果的比率，也就是单位投入的产出。坚持法制统一、遵守立法程序、质量效率并重，具体工作上必然要超前谋划、提前介入，将资源和力量向前置环节倾斜，推动提升一审质量，从而达到提高整体质量和效率的目标，也就是习近平总书记和栗战书委员长多次强调的“立一件成一件”。谋划上超前一步，就是要密切关注中央有部署、市委有要求、适应改革发展需要、符合人民群众期盼的政策举措和工作安排，加强预研预判，既自己动脑筋，也借助专家顾问、智库外脑。(目前，市人大常委会已经聘任了22位法学专家和具有丰富立法工作经验的同志作为法治建设顾问，法制办已经同中国政法大学达成合作意向，成立研究基地。)行动上向前一步，就是政府的资源力量向调研环节集中，尽可能在拟定草案前解决针对性、有效性、可行性的问题；人大的工作力量向起草环节延伸，尽可能在法定审议前解决重大利益调整问题和重要法律关系问题；群众的立法参与向全域拓展，尽可能扩大立法参与面和知晓度，最大程度凝聚立法共识，减轻执法阻力。各方同向发力、接力向前，避免“循环赛”“持久战”等久拖不决的现象发生。
四是善于攻坚克难，统筹资源力量打硬仗、啃硬骨头。今年以来，市委相继交办了街道办事处条例、促进科技成果转化条例、物业管理条例、生活垃圾管理条例和文明行为促进条例5项立法任务。市人大常委会和市政府组织起5个专班，实行分管市级领导“双组长”制，进行了集中调研起草，目前法规草案均已完成，有的进入审议环节、有的正在征求意见，在取得成绩的同时也形成了一些经验。我理解，专班的定位主要是完成综合性、全局性、基础性法规的起草审议和完成急难险重的立法任务；专班的组织可以由市人大常委会牵头，也可以由市政府牵头，抽调精兵强将参加；专班的作用主要发挥在法定审议之前，但又不局限于调研起草阶段；专班的工作原则应当是坚持问题导向、坚持法制统一、坚持管用有效；专班的工作重心应当是解决重大利益调整问题和重要法律关系问题；专班的工作氛围应当是知无不言、言无不尽，充分表达和听取意见。
攻坚克难要善于精准决策、分类施策，按照立法事项的轻重缓急确定法规起草审议的方式方法。对中央已经明确的改革举措，我们要加强研究，及时跟进；对急需的立法项目，要在法定范围内采取灵活的形式和程序加快步伐；对已经进入审议的项目，特别是依然存在争议和分歧的项目，市人大常委会将在市委领导下，在市政府支持和全国人大常委会指导下，及时作出决断和安排，避免久拖不决、久议不决。
建强立法工作队伍是立良法、求善治的重要前提。习近平总书记专门强调，立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。我体会，加强人才培养重点在实践锻炼和经验传承，通过负责具体立法项目和开展具体立法工作推动干部所掌握的法学理论和社会实践相结合，在传帮带中使年轻干部迅速汲取经验、使资深立法工作者不断接触新思路新理念。我们要积极为敢想敢干、勇于探索创新的干部特别是中青年骨干搭建平台、创造机会、营造氛围、提供保障，努力锻造一支政治过硬、功底扎实、经验丰富、能打胜仗的立法工作队伍。
区人大常委会虽然没有立法职权，但在提出立法需求、组织征求意见、开展普法宣传、监督法律法规实施等方面责无旁贷。在前不久开展的修订生活垃圾管理条例征求意见活动中，各区人大常委会周密组织、周到服务，发挥了主力军作用。希望你们密切关注、及时跟进市级层面立法工作，持续加强同市人大常委会的协调联动，通过扩大立法有序参与广泛凝聚共识，共同推动提高立法质量，带动代表服务、备案审查、执法检查、议案建议等工作齐头并进，增强全市人大工作整体实效。前不久，市人大常委会已经印发了代表提出法规案指引，明年的代表大会已经临近，请各区人大常委会在充分调查研究的基础上，积极组织代表或以代表团名义提出有价值、有见地、有分量的法规案和立法建议，为明年立法工作高质量开局作出应有贡献。
我就讲这么多，谢谢大家。
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