防范化解重大风险攻坚战，是党的十九大提出的全面建成小康社会“三大攻坚战”的首要战役。习近平总书记指出，打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险。打好重大金融风险攻坚战，离不开中央和地方的紧密协作。中央各部门制定政策，统筹协调，地方政府压实责任，抓好落实，对风险苗头早发现、早处置，着力营造良好的金融业生态环境。两相结合，才能守住底线，为改革发展营造良好环境。
一、党中央关于防范金融风险的重大决策部署
党的十八大以来，习近平总书记对防范金融风险、维护金融稳定和金融安全作出了系统深刻论述和一系列重要指示。认真学习、深入领会习近平总书记的系列讲话精神，贯彻落实好以习近平同志为核心的党中央对防范金融风险的一系列决策部署，是重要的政治责任和工作责任。
第一，加强党中央对金融工作的集中统一领导。在2017年全国金融工作会议上，习近平总书记强调，做好新形势下金融工作，要坚持党中央对金融工作的集中统一领导，确保金融改革发展正确方向，确保国家金融安全。在2019年省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上，习近平总书记要求，各级党委和政府要坚决贯彻总体国家安全观，落实党中央关于维护政治安全的各项要求，确保我国政治安全。全党要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，自觉维护党的团结统一，严守党的政治纪律和政治规矩，始终保持同人民的血肉联系。
第二，为实体经济服务是金融的天职。在2017年全国金融工作会议上，习近平总书记强调，做好金融工作必须回归本源，服从服务于经济社会发展。金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职。要贯彻新发展理念，更加注重供给侧的存量重组、增量优化、动能转换。在2019年中央政治局第十三次集体学习中，习近平总书记再次强调，金融要为实体经济服务，满足经济社会发展和人民群众需要。金融活，经济活；金融稳，经济稳。经济兴，金融兴；经济强，金融强。
第三，防止发生系统性金融风险是金融工作的根本性任务。在2017年全国金融工作会议上，习近平总书记指出，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。在2018年中央财经委员会第一次会议上，习近平总书记强调，防范化解金融风险，事关国家安全、发展全局、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口。在2019年中央政治局第十三次集体学习中，习近平总书记再次强调，防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务。要平衡好稳增长和防风险的关系，精准有效处置重点领域风险。
第四，坚定不移深化金融改革开放。在2019年中央政治局第十三次集体学习中，习近平总书记指出，要深化对国际国内金融形势的认识，深化金融供给侧结构性改革，深化金融改革开放，推动我国金融业健康发展。习近平总书记强调，要把金融改革开放任务落实到位，研究推进新的改革开放举措。要提高金融业全球竞争能力，扩大金融高水平双向开放，提高开放条件下经济金融管理能力和防控风险能力，提高参与国际金融治理的能力。
第五，强化地方政府处置属地风险的主体责任。在2017年中央政治局第四十次集体学习中，习近平总书记指出，地方各级党委和政府要按照党中央决策部署，做好本地区金融发展和稳定工作，做到守土有责，形成全国一盘棋的金融风险防控格局。在2017年全国金融工作会议中，习近平总书记强调，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。在2019年省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上，习近平总书记再次强调，防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责，要坚持守土有责、守土尽责，把防范化解重大风险工作做实做细做好。
在习近平总书记关于金融工作的重要思想指引下，面对外部环境的深刻变化和国内经济金融结构性矛盾凸显的局面，围绕防范化解重大金融风险，人民银行、各相关部门、地方政府及金融机构认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，研究制定打好防范化解重大金融风险攻坚战行动方案。同时，积极推动结构性去杠杆，精准有效处置重点领域风险，并根据经济金融形势变化，将防范金融风险与服务实体经济、深化金融改革结合，把握好政策力度和节奏，加强预调微调和预期管理，取得积极成效。
二、当前我国金融风险的整体状况
当前，我国经济金融运行整体稳健，防范金融风险的工具和手段较为充足。但是，受内外部多重因素影响，以往一些长期积累的深层次矛盾逐渐暴露，经济面临的困难增多，金融风险仍然突出。国际上，世界经济增速“见顶回落”的可能性增加，部分新兴经济体脆弱性上升。国际货币基金组织在2019年7月发布的《世界经济展望》中，下调2019年全球预期经济增速0.1个百分点，其中新兴市场经济体下调0.3个百分点。要高度重视中长期全球经济再次陷入衰退的风险，并警惕其逐步演化、引发新一轮经济金融危机。在国内，金融风险正在呈现一些新的特点和演进趋势，主要体现在以下四个方面：
(一)重点领域“灰犀牛”风险上升
一是地方政府隐性债务存量规模大。近年来很多地方政府通过融资平台、政府购买服务等多种方式加杠杆，形成较大的隐性债务风险，不少地方隐性债务高达显性债务的2-3倍。地方政府隐性债务多数投向市政建设，收益低，资金回流慢，项目现金流甚至不能覆盖债务利息，导致债务“雪球”越滚越大。
二是非金融企业杠杆率仍然较高，国有企业债务风险尤其突出。在中央多措并举推动企业降杠杆的努力下，我国企业部门杠杆率从2017年一季度峰值160%下降至2019年一季度的155%，但仍在全球主要经济体中处于较高水平。非金融企业中，国有企业债务风险尤其突出。因存在预算软约束，借款成本和风险不对称，部分国企已缺乏生存能力，完全依赖银行贷款存续，成为“僵尸企业”。2018年末，规模以上国有工业企业的平均资产负债率达58.7%，比包括民企后的平均值高出2.2个百分点。
三是债券市场违约风险上升。近年来，部分企业经营模式激进，过分依赖短期债务融资进行扩张，积累了高杠杆风险。进入2018年，宏观经济下行压力增大，企业盈利能力下滑，部分过度依赖负债扩张的企业资金周转出现困难，债券市场违约事件明显增多，全年共发生债券违约1014亿元，下半年违约817亿元，占全年违约总规模的比重达81%。
四是房地产市场风险有所上升，可能通过多种渠道影响金融体系。一方面，房地产企业负债率普遍偏高，2018年，127家上市房企整体资产负债率高达80.5%，较去年上升1.2个百分点。在加强金融监管、规范影子银行的背景下，部分房企可能出现资金链断裂，并影响众多上下游行业，加剧金融机构信用风险。另一方面，近年来我国居民部门杠杆率快速上升，居民债务资金主要流向房地产领域，一旦房价大幅下行，居民断供，将对银行的资产质量形成较大冲击，引发金融乃至社会问题。
(二)重点机构增量风险得到有效控制，存量风险仍较突出
一是个别金融控股集团风险可能暴露。一些非金融企业投资动机不纯，通过虚假注资、杠杆资金和关联交易，急剧向金融业扩张，并把所控股的金融机构当作“提款机”，风险不断累积和暴露。
二是部分农村金融机构风险较为突出。目前，国内银行业农村金融机构共计3790家，其中部分机构远离县域市场，偏离主业，将大量信贷资金投向高风险企业或大量开展同业业务，潜在风险较大。
(三)非法金融活动风险仍需关注
一是非持牌金融机构大量被关停，但极易死灰复燃。经过集中整治，国内173家虚拟货币交易平台已全部无风险退出，无证开展支付、外汇交易等业务的平台也被大量关停。但由于非持牌金融活动隐蔽性强，仍有无牌照机构巧立名目从事金融业务尚未被识别,部分已关停的机构换个“马甲”重新非法经营金融业务。
二是网络借贷增量风险有所收敛，但存量风险仍未完全化解。经过近三年的互联网金融风险专项整治，网络借贷机构数量锐减，增量风险有所收敛。仍在存续的部分网贷平台仍然违规跨界、跨区经营，设立资金池，侵占、挪用投资者资金，发放“超利贷”等行为，隐藏的风险随时可能爆发。
三是各类地方交易场所经清理整顿后，“僵而不死”问题突出。部分违法违规交易场所虽已关停，风险处置工作却尚未完成，其中涉及大量投资者，不排除个案风险爆发的可能性。部分地区同类交易场所数量多，撤并整合工作存在较大难度。
四是非法集资陈案未结，新案依然高发。当前，非法集资形势依然严峻，新案高发与陈案积压并存，涉案金额攀升，区域及行业风险集中，上网跨域特点明显，集资参与人量大面广。2018年，全国公安机关新立非法集资案件1万余起，同比上升22%；涉案金额约3000亿元，同比上升115%，一些案件涉案金额甚至上百亿元。
(四)金融市场异常波动风险不容忽视
一是上市公司股票质押融资风险仍未完全化解。前期随着股指上行，上市公司股票质押融资风险得以缓解。但受中美经贸摩擦升级影响，市场波动加大。一旦股市大幅下跌，可能导致股票质押融资爆仓风险急剧上升，触发“股价下跌→保证金不足→投资者担心杠杆资金被强制平仓→投资者抛售股票抢跑→股价进一步下跌→保证金进一步不足”的恶性循环。
二是股票市场和债券市场的共振效应可能被放大。在股票质押融资风险尚未完全消解的情况下，我国股市若继续大幅下行，将导致部分上市公司、特别是民营上市公司融资难、资金链断裂、信用风险上升等问题进一步恶化，可能加剧债券市场违约暴露，引发股票、债券市场跨市场风险联动。
三、金融风险的成因
习近平总书记深刻指出：“透过现象看本质，当前的金融风险是经济金融周期性因素、结构性因素和体制性因素叠加共振的必然后果。”这一论断，为我们从源头入手防控金融风险指明了方向。具体而言，金融风险成因包括：
一是市场经济体制不完善，实体经济结构性供需失衡、金融与实体经济失衡。国企改革不到位，企业缺乏财务硬约束，市场缺乏出清机制，财税体制和地方政府债务融资体制不完善，房地产市场发展长效机制尚未建立。经济增长过于依赖债务融资，引发产能过剩、高杠杆、房价高企等问题，在经济高速增长时期易被掩盖，但在经济下行和结构调整压力下则“水落石出”。
二是金融治理存在缺陷。宏观审慎政策框架不够健全，金融风险和问题机构处置方面的法制不够完善，中央和地方、部分业务和产品监管权责不清。微观监管重发展、轻监管，监管问责不到位，部分工作人员内外勾结、失职渎职。
三是新技术、新业态快速发展，监管滞后。信息科技和互联网金融不断发展，使金融服务更加虚拟化、业务边界逐渐模糊、经营环境更为开放。金融服务面临的网络安全威胁和IT技术风险明显增大。监管技术滞后，监管人员技能和经验不足，统筹监管不够，监管标准缺失等问题日益凸显。
四是金融机构党委的主体责任落实不到位，公司治理不完善。部分金融机构党委主要负责人未能有效发挥带头作用，选人用人不当，重规模、轻风险。金融机构公司治理薄弱，“三会一层”履职不到位，缺乏有效的制衡机制。
五是国际政治经济环境变化的溢出效应。世界经济运行的深层次矛盾尚未根本解决，与此同时还面临债务高企、资产泡沫、地缘政治热点问题升级等多重风险，特别是中美经贸摩擦长期化、复杂化，对境内金融市场影响较大。
在处置金融风险过程中，笔者还发现，个别地方政府在行政管理中存在一些问题，也在一定程度上导致了金融风险的形成和积累。例如，个别地方政府官员政绩观扭曲，盲目举债建设形象工程，导致地方政府隐性债务风险高企。又如，部分地方政府不当干预属地国有企业和金融机构的经营，有的对国企考核重规模、轻风险，导致国企大肆举债扩张，风险大量暴露，有的无视中央调控，不当干预信贷投放，加剧金融机构信用风险。再如，个别地方政府官员为了政绩大量批设小额贷款公司、地方交易场所等各类机构，批设后又疏于监管，导致这些机构处于监管真空，成为非法金融活动的“藏身之地”。
四、地方政府应在防范化解金融风险中发挥积极作用
防范化解金融风险，可以有效消除威胁我国经济长期增长的不利因素，为全面建成小康社会、实现“两个一百年”伟大目标营造良好的经济金融环境。在防范化解金融风险过程中，地方政府发挥着不可替代的作用。只有微观主体稳健运营，防范化解重大金融风险攻坚战才算真正取得实效。为此，地方政府应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，积极落实攻坚战各项部署，同时加强改革，补齐短板，推进治理现代化，建立防范化解重大金融风险的长效机制。具体而言，可以考虑从以下六个方面实现转变：
第一，转变思想，提高认识。认真学习习近平总书记系列讲话精神，深刻认识防范化解金融风险的重要性和紧迫性，把防范化解区域性金融风险作为政治职责，坚持守土有责、守土尽责，维护一方平安。
第二，转变作风，压实责任。在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，落实对“7+4”类机构的监管和处置职责。各省级政府要对本辖区城商行和农村合作金融机构的风险处置工作发挥属地牵头作用，落实好防范和处置非法集资第一责任人的责任。地方各级政府依法承担各类非法金融活动的认定和打击责任，切实做好案件查办、舆论引导、维护稳定、资产处置等工作。
第三，转变机制，强化问责。牢固树立有风险没有发现就是失职,发现风险没有处置就是渎职的严管氛围，建立对地方党委及政府的分级、分类履职问责制度，加强对化解重大金融风险的督查。例如，针对地方政府债务风险，坚持谁举债、谁负责原则，建立地方政府举债终身问责和债务问题倒查机制。
第四，转变职能，避免“越位”。按照现代公司治理原则规范国有资本管理，放管结合，健全激励约束机制。强化国有企业债务约束和管理，严格各行业国有企业的资产负债率预警线和重点监管线。按照管资本为主的原则建立管理权力清单和责任清单，不以额外的考核评价和行政审批替代公司治理和金融监管，避免产生权力寻租、腐败和少数人控制。
第五，改善管理，备足政策。坚持实事求是、分类施策的原则，针对各类风险做好政策储备与应对，形成“工具箱”，确保面对风险“即插即用”。以应对地方隐性债务风险为例，可以通过设立债务风险化解基金、发行地方政府置换债券、协调金融资产管理公司参与风险化解等方式实现“治标”，同时，积极探索降低融资成本、改革融资平台公司、利用高科技加强风险监测和预警，实现“治本”。
第六，强化队伍，提升能力。严把用人关，坚持党管干部原则，按照“忠、专、实”的要求，选优配强地方各级政府和国有企业领导班子。加强人才队伍建设，通过加强培训、从金融机构引进等多种途径提高地方金融监管专业性。引进金融规划和研究人才，以利于地方政府根据地方实际情况和经济发展规律制定本地区金融发展规划，引导地方金融发展布局。(作者系中国人民银行金融稳定局局长)
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