加强市对区转移支付监督，做好人大对支出预算和政策审查工作，是贯彻落实党中央决策部署和预算法、监督法、北京市预算审查监督条例等法律法规规定的具体举措，是加强人大对政府预算的全口径审查和全过程监管的重要内容，是推动建立科学规范的市区政府间关系、完善政府治理结构的关键步骤。通过听取相关报告、实地专题调研、意见和建议收集，发现本市市对区转移支付资金管理使用监督仍存在以下问题：一是部分市区财政事权与支出责任不够明晰；二是转移支付政策体系不够完善；三是转移支付管理不够规范、严格；四是市区财政体制亟待调整优化；五是市区人大审查监督财政转移支付力度偏弱。针对这些问题提出以下建议。
加强市对区转移支付制度设计，完善政策体系
合理划分政府间事权和支出责任，逐步建立与事权和支出责任相匹配的地方税体系，这既是建立现代财政制度的基础，也是科学设立转移支付制度的前提。根据中央和本市决策部署，加大政策研究力度，进一步研究推进各领域市区财政事权和支出责任划分改革，科学界定市区权责，进一步规范市区支出责任分担方式，加快建立符合首都功能定位的事权和支出责任体系。梳理、完善现有转移支付政策，推进市区财政事权与支出责任划分改革。
第一，调整优化市区财政体制，加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的市区财政关系。按照城市总体规划，立足各区功能定位，围绕不同功能区各自的发展目标，进一步完善差异化的财力保障机制，形成符合各区功能定位的市区财政体制。梳理确定市区财政事权范围和支出责任，结合调整市区税收分成办法，改进完善市对区转移支付制度，科学确定区级财政收入“上解”“返还”等体制划分。
规范转移支付资金分配、管理和使用，对一般性转移支付资金，不明确资金所在具体支出科目及用于事项，由各区自行统筹安排使用，以增强一般性转移支付的统筹性和区级财力的可持续性，调动区级积极性，提高资金使用效益。在调整优化市区财政体制的基础上，完善区与街乡的财政管理体制，更好地适应“街乡吹哨、部门报到”的管理体制。
第二，按照中央推进的部分领域事权和支出责任划分改革要求，加快推进本市相关领域市区财政事权和支出责任划分改革，进一步完善市对区转移支付分类体系。鉴于各领域市区财政事权和支出责任改革涉及领域广泛、事项众多、利益复杂，需要从市政府层面加强统筹，市级业务主管部门、各区政府通力配合、协调推进。进一步明确市级部门对各类转移支付资金的具体监管责任，以及区级部门在财政资金分配、管理、执行、监督方面的主体责任，做到职责清晰，责任明确，管理有效。
第三，从转移支付制度入手完善相关政策制度。转移支付制度设计应遵循财权与事权相匹配、基本公共服务均等化、公平效率兼顾、成本收益、可问责、自主性、公开透明等重要原则，通过转移支付实现市对区纵向和区对区横向财力均衡。转移支付制度改革应避免专项转移支付资金分配和管理僵化，通过对专项转移支付项目进行大类整合和按因素法切块分配，提高地方自主性，提高专项转移支付资金的使用效率。财政部门要梳理已有的转移支付支出政策，对与中央最新要求或者本市当前情况不符的转移支付政策，尽快调整、修改。要进一步强化对转移支付政策的过程跟踪、动态监控，督促各区将市级支持资金用到实处、见到实效。
第四，完善专项转移支付设立、整合和退出机制。在专项转移支付项目设立时，按原则进行甄别后，再依据设立评估机制确定是否设立。对新设的转移支付资金项目进行评估，明确转移支付设立的期限、设立依据、实施规划、绩效目标、资金规模、分配方式等。对已有需要整合的专项转移支付项目，按原则进行甄别后，通过整合机制予以归并分类。建立专项转移支付退出机制。对于执行时限到期确需延期的、政策目标已完成或已到期的、支持方向与中央既定目标偏离的、执行期间组织实施条件已发生变化的、实施绩效达不到既定目标的专项转移支付项目，按原则进行甄别后，决定是否取消或退出。
第五，结合各区功能定位，建立健全生态补偿转移支付制度。根据全市基本公共服务保障平均水平，对生态涵养区进行财力体制补助，完善生态保护补偿模式、资金分配方式，健全动态增长机制，调整和完善现有各项补助政策，不断提高补助标准，扩大生态涵养区的可统筹财力规模。进一步完善跨区横向转移支付制度，推动生态涵养区与其他区域优势互补、合作共赢的结对协作，努力构建纵横结合的转移支付制度体系。加大对生态涵养区转移支付力度，增加教育、医疗、养老方面的投入，调节各区间的利益分配格局，有效均衡地方财力分布，促进区与区公共服务水平均等化。
加强转移支付资金管理，提高财政资金绩效
第一，科学论证出台支出政策，提前做好相关基础工作。政府及有关部门加强对新出台转移支付支出政策论证，新设定转移支付需要有充分的依据和规范的设定决策过程。财政部门应根据中央确定的决策部署、宏观经济运行和财政收支预测，提前对未来三年的市对区转移支付总体规模、支出重点、资金来源等编制财政中期规划。项目主管部门要做好相关基础工作，完善项目库建设，提出新增设立专项转移支付资金申请时，一并将设立依据、实施规划、绩效目标、资金规模、分配方式等相关内容及可行性论证报告报送财政部门。
第二，进一步清理整合专项转移支付，规范项目库管理。将属于各区财政事权的专项转移支付项目转列一般性转移支付，对补助范围有重合、政策有交叉的专项转移支付项目进行归并整合。规范项目筛选规则和可实施性的事前论证，提高项目可执行性。加强专项转移支付项目库建设，做好项目提前论证审核工作，合理控制项目预算评估评审时间，尽可能在年初将专项转移支付细化到具体项目，减少代编预算规模。进一步加大转移支付资金盘活力度，严格执行专项转移支付管理办法有关规定，及时清理盘活专项转移支付结余资金。对结余资金和连续两年未用完(结转使用一年)的结转资金，超过结转使用期限尚未分配到部门的资金，由各区财政交回市财政。已分配到部门的资金，由各区财政到期后收回统筹使用。
第三，明确财政部门与主管部门及各区的职责，形成监管合力。财政部门要督促主管部门、各区严格落实转移支付资金管理办法，继续严格控制新设专项。确因经济社会发展需要新设立的专项，应有明确的政策依据、政策目标和执行期限。进一步完善转移支付监督检查机制，加强各部门协同监管，明确转移支付项目主管部门、各区政府(财政)预算编制和预算执行主体责任，推动财政部门、项目主管部门和实施部门共同落实管理要求，保障财政资金使用效益。
第四，强化转移支付绩效管理和评价结果应用。健全专项转移支付绩效评价指标体系，根据转移支付项目的分类、用途、资金性质和特点，客观、公平、合理地建立绩效考核评价标准，做到定量和定性方法相结合。按照要求提交具体、明确、细化、量化的绩效指标，对专项转移支付项目的实施结果是否与预先设定的绩效目标相一致进行评价，将转移支付项目推进情况、财政资金使用情况、财政政策效果等纳入评价范围，并作为政策调整的重要参考因素。强化绩效评价结果反馈整改及绩效报告机制，及时将绩效评价中发现的问题和意见建议反馈给资金主管部门和项目单位，提出明确的整改要求和时限，并对问题较多或较严重的部门进行约谈。加快转移支付资金的拨付进度，加大对财政转移支付资金预算绩效考核力度，努力提高资金使用效益和政策实施效果。完善绩效评价结果与预算安排有机结合机制，年度绩效评价结果与下年度专项资金预算安排直接挂钩。积极引进第三方机构独立评价，强化绩效评价结果应用。建立无效退出机制，切实做到“花钱必问效、无效必问责”，倒逼部门和各级政府支出责任的强化和效率的提高。
落实人大预算审查监督指导意见要求，加强对转移支付的审查监督
第一，强化预决算初审机制作用，增强审查监督的实效。在预算初审阶段，选取部分转移支付项目进行专题审议。在决算初审阶段，工作机构提前对市级决算草案中的转移支付数据与预算进行技术性的核对审查，列示预决算差异较大的转移支付项目，有针对性地分析问题，为委员、代表审查市级决算提供支持。充分发挥委员、代表和顾问作用，组织好委员、代表参加市级预算转移支付项目支出事前评估、事中跟踪、事后评价工作。注重借力审计部门和社会第三方中介机构力量，强化人大对转移支付资金管理使用的全过程监督，持续增强预算审查监督实效。
第二，加快推进人大预算联网系统建设，为审查监督转移支付提供技术支撑。结合人大预算审查监督指导意见要求，加快推进人大预算联网监督系统建设，充分利用“互联网+”和大数据技术，实现预算审查监督信息化和网络化，通过对系统数据分析，为委员、代表履职提供服务，为人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展提供数据支撑。在系统二期建设中，完善审查监督模块，在专项监督审查模块中增加转移支付专题监督内容。加大对区级人大联网监督工作的指导，按照全国人大常委会的要求，加快推动市区人大纵向联网工作。
第三，持续推进转移支付信息公开。推进财政部门、主管部门和专项资金使用单位等依法公开财政转移支付信息，重点公开非涉密的专项转移支付设立、分配、管理等情况，充分保障人大代表和社会公众对财政转移支付资金管理使用的知情权、参与权和监督权。财政部门在预算经人民代表大会批准后，通过在门户网站上增设“市对区转移支付”板块，集中公开除涉密和敏感信息外各项转移支付的项目基本情况、资金管理办法及申报指南、分配结果等内容，便于社会公众查询，提高预算透明度。项目主管部门负责组织其归口管理的转移支付资金管理信息公开工作，对重要事项作出说明。项目单位要定期向社会公布项目进展情况。
第四，积极推进财政转移支付制度化法制化建设。一方面，建议中央层面加快财政转移支付立法进程，制定和完善有关财政转移支付的法规，如《财政法》《转移支付法》《财政监督法》等，对中央、省及省以下各级政府财政事权和支出责任有一个清晰的划分，对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序、分配公式、支付办法、监督形式和处罚规则等做出具有权威性的统一规定。另一方面，适时将市对区转移支付纳入本市地方立法规划，规范转移支付的设立、调整、撤销、预算、执行等环节，对转移支付的总量、规模、结构，转移支付的类型、科目变更，转移支付的分配方法、审查、监督等作出明确规定，确保转移支付制度的合法性和严肃性，保障转移支付的政策效果，为规范和加强市对区转移支付管理监督提供法制保障。
(该文节选自“加强市对区转移支付监督，做好人大对支出预算和政策审查工作”课题)
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