——以《北京市非物质文化遗产条例》为例
2019年1月，北京市十五届人大二次会议审议通过了《北京市非物质文化遗产条例》(以下简称非遗条例)，为促进北京市的非遗保护工作提供了法律依据。在该条例的立法过程中，有一种意见认为，法规内容提倡和鼓励多，法律责任少，规定过软，缺乏强制力。这一意见显示了社会各方对诸如非遗条例这类促进型立法的不同认识和评价。本文拟以非遗条例为例，简要探讨促进型立法的意义和方法。
促进型立法是从立法功能角度，对近些年出现的一类法律法规的概括。这类立法的目的重在促进、引领、提倡某一事项或者事业的发展，立法内容大部分为引导、扶持、服务、鼓励等助成性措施，责任主体主要是政府及公共组织，法的强制力主要体现为对政府及公共组织的行为要求和约束，法律责任条款较少，一般是与其他法律法规的衔接性规定。
促进型立法在国家和地方层面都较常见。在北京市2018-2022年地方性法规五年立法规划中，促进型立法约占15%，包括促进科技成果转化条例、志愿服务促进条例、文化创意产业促进条例、人才发展促进条例、信息化促进条例等。2019年1月北京市人大审议通过的非物质文化遗产条例即属于这一类立法。
完善社会治理，促进共建共治共享
与传统管理型立法相比，促进型立法强制性规范较少，主要突出指引、预测功能，其在完善社会治理方面具有不可替代的作用。
一是适应创新社会治理体制要求，促进共建共治共享。促进型立法是在政府职能转变和社会管理、治理体制不断创新过程中出现和发展起来的。党的十六届三中全会提出要完善政府社会管理和公共服务职能，政府从原来的主要依靠管制，转向更多柔性行政行为，引导和促进社会主体在某一方面积极作为或不作为，从而达到社会管理的目的。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，从政府自上而下单向治理，向政府、社会、公民多元主体协商共治转变。这就要求国家治理的方式方法要调整和创新，“变整治为疏导，变刚性为柔性”，体现共建共治共享。
促进型立法的功能和特点恰好契合了这一要求，通过立法将政府的促进责任和措施法定化并进行规制，为社会主体指明行动方向并给予支持，调动社会各方面共同参与的积极性，推动特定社会治理目标的实现。
例如，在非遗条例61个条文中，有39个条文规定了政府促进非遗传承发展的职责任务，明确对社会力量参与非遗保护给予政策、资金等扶持，通过立法动员和引导全社会共同参与，促进非遗保护和传承事业的发展。
二是融合法治约束和政策导向，促进法治政府建设。促进型立法的特点是在刚性的权利义务条款外，还设定了许多支持性、倡导性事项，这些事项以往政府部门往往习惯于通过政策文件来规范。政策文件的法律效力不足，并且容易随着政府工作关注点的改变而改变，无法给予社会主体长期稳定的预期，对社会主体行为的指引、预测、评价效果不强。促进型立法通过设定支持性、倡导性条款，将政策文件指引上升为立法保障，一方面有利于促进政府以法治思维和法治方式管理社会事务，避免随意性，另一方面可以增强社会主体的预期，更加有效地引导社会主体的行为。
例如，在非遗立法中，将原来政策文件层面规定的政府对传承人和项目保护单位的场地资金扶持、对非遗项目的分类保护措施、对合理利用非遗的项目支持等内容上升为法规规定，提高了政府扶持行为的稳定性、权威性和透明度，更加有利于吸引社会主体参与到非遗保护事业中来。
三是关注社会发展薄弱领域，促进经济社会全面发展。促进型立法的立法目的，决定其关注的往往是经济社会整体发展中薄弱的、需要扶持的事业，如科技进步、教育、文化、公益、就业等；其鼓励、倡导、扶持类的制度措施，可以直接达到推动薄弱领域发展的目的。可见，促进型立法在调节和平衡经济社会发展、促进社会全面进步方面具有独特的优势，在坚持和落实党的十九大提出的统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局方面，促进型立法有较大的作为空间。
例如，非遗立法，由于随着城镇化进程的加速和生活方式的急剧转变，非遗传承面临着严重困难，通过立法强化政府的保护责任、动员社会参与，可以直接有效地促进非遗事业的发展。
突出立法特点，把握立法方法
从促进型立法的特点出发，可以从四个方面把握其立法方法。
一是重视前瞻性制度论证，准确把握发展方向。促进型立法具有引领性特点，准确把握事业发展的近期和远期方向尤为重要。立法调研要重视对前瞻性制度的论证，准确把握中央精神，对事业发展的长期趋势和发展规律谨慎判断和把握，防止因促进方向错误，使立法成为无用之物甚至阻碍事业发展的恶法。
例如，在非遗立法中，对于非遗应当创新性发展，还是应该坚持本真性，各方面有不同认识。这个问题关系到非遗事业的发展方向，对于立法内容的设计至关重要。立法工作机构非常慎重，深入研究中央有关文件精神，邀请专家反复论证研讨，最终形成共识，将促进非遗创新性发展写入法规。
二是深入挖掘促进措施，增强促进型立法实效。促进措施是促进型立法能够发挥实际作用的主要依托，把促进措施规定得明确、具体、有针对性和可操作性，是提高促进型立法质量的关键。目前促进型立法中规定的促进措施主要有以下几类：
破除体制机制障碍。社会发展薄弱领域往往存在较多的体制机制阻碍，如考核评价体系不合理、进入门槛过高、办事程序过于繁琐、标准不明确、法规文件之间打架，等等。通过立法，破除各种不合理的规定，为促进对象松绑减负，达到促进发展的目标。例如，非遗条例针对代表性传承人只能认定“个人”的问题，规定可以认定“团体性传承人”，对由多人共同完成的非遗项目给以更有效的保护；针对项目保护单位履行保护责任不到位的情况，规定了退出机制，促进项目保护单位更有效地发挥作用。
需要注意的是，这类措施往往需要突破现行习惯做法或规定，地方立法受立法权限限制，在规定此类措施时，应当着重论证其合法性，避免与上位法相抵触。
给予资金扶持。通过规定增加经费投入、提供经费补助、税费减免、提供优惠贷款、提供融资便利、成立基金会等措施，解决促进对象发展资金不足问题。其中，税收优惠在国家立法中较多采用，由于税收基本制度不属于地方事权，地方立法一般不作规定。非遗条例确立了对代表性传承人、项目保护单位给予经费补助，对表演艺术类非遗的展示展演提供场租补贴，对合理利用非遗资源开发文化产品和服务给予资金支持等一系列资金扶持措施。
完善政府公共服务。政府除直接干预、支持外，还可以通过自身掌握的资源，完善有利于事业发展的相关公共服务，为社会主体提供便利，包括整合信息、发布指导目录、制定标准、搭建平台、示范推广、政策培训等。非遗条例规定，政府调查非遗资源并向社会公开，对非遗涉及的知识产权保护给予指导，协助宣传推介相关产品和服务等。
政府购买服务也是一项有效的促进措施，在促进型立法中较多采用。如非遗条例规定将传统表演艺术类非遗的展演展示纳入基本公共文化服务目录，将非遗保护纳入基层综合文化中心服务项目目录等等。
指引、提示行动方式。对于社会主体，“法无禁止即可为”，同时，可以通过立法给社会主体指出有效的参与路径，倡导、提示其可以采取哪些行动的方式方法，从而提高公共治理的有效性。这类规定虽没有明显的强制性，但对于调动社会参与的积极性，引导社会主体的行为，促进事业发展，也具有法治保障意义。非遗条例鼓励和支持的条款多属此类措施，如鼓励将保护本地区的非遗纳入村规民约，鼓励社会力量为非遗保护提供场所、资金、中介服务等。
表彰奖励。这是引导或促进某项事业发展的最直接的手段，具有鲜明的价值导向和最为直观的示范带动作用。非遗条例规定，对项目保护单位通过“以奖代补”的方式予以支持；对在非遗工作中做出显著贡献的公民、法人和其他组织予以表彰、奖励。
规范管理。促进型立法中的管理规范，目的一般不是管控，而是通过规范管理，理顺主体之间的权利义务关系，达到推动和促进事业发展的目的。如非遗条例，针对代表性传承人和政府之间关系不顺的问题，明确传承人有自主开展传承活动的权利；针对传承人与项目保护单位之间关系不顺的问题，破除双方“管理与被管理”的关系，还原该制度应当发挥的作用。
其他措施。根据促进事项的特点和本地实际情况，还可以针对实际问题，规定一些特殊的促进措施。例如，非遗条例针对传承缺乏场地问题，规定政府合理利用不可移动文物、历史建筑、工业遗址，为非遗提供宣传展示场所；对非遗专业人才缺乏问题，规定在高等学校和中等职业学校间的贯通培养项目中增加非遗专业等等。
三是强化对社会参与的引导，体现公共治理。促进型立法所要扶持、促进的领域往往有较强的“公共产品”色彩，调动社会组织以及公众的参与尤为重要。因此，在规定政府和公共组织责任的同时，还应注重为社会参与建立机制、创造条件、搭建平台。例如，非遗条例将引导社会力量参与作为立法的亮点，通过完善各项制度机制，广泛动员社会力量参与非遗保护，包括规定政府应当支持将非遗保护融入社区建设、建立非遗产品的公众消费体验促进机制、对社会力量参与非遗保护给予资金、信息、政策支持，等等。
四是加强立法沟通协调，增强促进措施的可实施性。促进型立法的责任主体主要是政府和公共组织，政府能否承担起法规赋予的促进职责，决定了法规的实施效果。促进措施规定的过于原则，起不到促进作用；脱离经济社会发展水平过于理想，又难以落实。如非遗条例立法过程中，原拟规定由政府设立基金引导社会资金投入非遗保护，但经与政府沟通，发现目前本市已设立的相关基金运行效果并不理想，最终法规对此未做规定。因此，为了保证立法规定的促进措施力度适度可行，需要在立法过程中加强与政府有关部门的沟通协调，根据政府的财力、能力做出合理安排，保证立法出台后各项促进措施能够真正得到落实。
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