乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，是人民代表大会制度的基础。2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(以下简称“若干意见”)，全国人大随后也对“地方组织法”等法律进行了修改，特别是赋予乡镇人大主席团在闭会期间更多的实质性职能，为基层人大工作和建设提供了强大动力。各级党委和人大按照中央要求，高度重视、切实加强基层人大工作，乡镇人大无论在思想认识、职能定位，还是在组织机构、制度建设等方面都得到了新的加强，特别是主席团的职能作用得到了极大发挥。
为进一步了解“若干意见”及地方组织法的贯彻落实情况，我们采取以点带面的方式，以具有典型意义的顺义区赵全营镇为样本，以发挥职能作用情况为切入点，对近几年来镇人大主席团履行职责的状况进行了调查、总结和分析。
赵全营镇的基本情况
赵全营镇地处顺义区西北部，这个京郊小镇历经40年发展，已成为国家级重点镇和新市镇的试点地区。近几年来，全镇以打造“作风、发展、民生”三大体系为着力点，全面推进镇域政治、经济、文化、社会、生态文明建设，步入了经济高速发展、产业结构优化、社会事业兴旺、乡风民风淳厚、生态文明和谐的健康发展之路。
在赵全营镇发展中，镇人大作为地方国家权力机关的职能作用得到有效发挥，尤其是作为镇人大核心力量的主席团在理论和实践探索中勇于创新，在发挥职能作用方面大胆尝试，为全镇经济社会发展发挥了不可替代的重要作用。
镇人大主席团的履职探索
在赵全营镇建设与发展过程中，镇领导班子成员充分认识到：全镇要发展，就要充分发挥基层国家权力机关的作用。以2015年“若干意见”和地方组织法修改为契机，镇人大主席团在党委支持和政府配合下，从理论与实践两个层面加大了工作探索的力度。
一是深化思想认识，增强制度自信。镇领导班子在不断地学习与思考中，越来越认识到：人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，只有把人民代表大会制度坚持好、完善好，充分调动广大人民群众参与国家治理的积极性、主动性和创造性，让人民真正当家作主，才能获得人民的拥戴，才能巩固党长期执政的群众基础，才能为全镇的全面可持续发展提供源源不断的动力。党委领导是核心，人大依法决定并监督是保障，政府依法行政是关键。只有各尽其职，发挥优势，才能实现共同的目标。
随着认识的深化，大家对我国根本政治制度的自信不断增强，并在行动中得到体现和落实。镇党委始终如一地重视和支持镇人大工作，将人大工作与党委、政府的中心工作同研究、同部署、同落实，心往一处想，劲往一处使，同心同德谋发展，心无旁骛抓建设，在赢得经济社会快速发展的同时，镇人大在主席团主持下，工作也取得了长足进展，基层政权更加稳固。
二是创新工作实践，主动作为履职。赵全营镇人大在镇党委的领导下，紧紧围绕全镇中心工作和人民群众关切，充分发挥人大优势，不断丰富和完善镇人大及其主席团工作内涵，展现出乡镇人大的新作为、新风采。
立足有效发挥地方国家权力机关职能作用，组织开好乡镇人民代表大会会议。要保证人民通过人民代表大会行使国家权力，首要任务就是要开好乡镇人民代表大会会议。在提高代表大会会议的质量和实效方面，赵全营镇人大主席团作了多个方面的改进。一是就优化代表结构主动提出建议。在换届选举过程中，主席团根据镇人大发挥作用的需要，积极就优化代表结构，降低党政领导、机关干部、村支部书记比例，扩大经济实体和基层群众名额提出建议，突出了人大的代表性。二是坚持会议质量抓会前。悉心研究、缜密组织，把会前准备工作做实做细。在会前代表活动中，利用“代表之家”平台，让代表与选民见面，广泛听取和征求意见，把基层组织和群众的愿望带到会上。三是切实保障大会依法行使职权。在会议日程安排上，变“半天一杆摇”为一天半，延长了议题审议时间，充实了讨论内容，保障了代表的审议权，突出了大会的严肃性；在议题安排上，除法定议题外，还适时增加了政府重要民生事项、重大工程项目向大会报告、全体代表讨论审议、最后表决通过等内容，将人代会的职权进一步落到实处。四是注重保障代表知情权。除了相关议题的报告外，还将本镇经济社会发展过程中的重要问题以书面形式印发代表参阅。如2018年9月召开的镇十七届人大四次会议就为代表印发了《赵全营镇民生保障工程进展情况报告》《赵全营镇“疏解整治促提升”专项行动进展情况报告》《赵全营镇新三板产业加速器工作情况报告》等。五是始终坚持和依靠党的领导。会议议程和各项报告要先提请党委会讨论通过；遇有选举坚持“三下三上”，保证党的领导、充分发扬民主和严格依法办事相统一。在主席团的不懈努力下，赵全营镇人民代表大会的会议质量不断提高，会议实效得到显著增强。
三是着眼充分发挥人大代表主体作用，履行好闭会期间主席团职能。为落实“若干意见”精神及地方组织法的相关规定，近些年来，镇人大主席团积极探索闭会期间履行职责的方式方法，主席团职能作用得到了极大发挥，彰显了地方国家权力机关的地位和作用。一是主席团会议规范化。建立了每季度召开一次主席团会议的制度，定期通报工作进展情况，研究工作计划，安排代表活动。根据工作需要，还经常不定期地召开主席团会议，随时研究新情况、解决新问题，保证人大履职不断线、人大作用不缺位。二是组织代表活动经常化。根据主席团会议确定的代表活动计划，围绕全镇重要工作、重点工程、重大项目，以及为群众拟办的实事，采取听取政府专项工作报告、执法检查、组织视察、跟踪督察、调查研究等方式，组织代表认真履职、推动工作、发挥作用。三是积极探索新的监督方式。在借鉴学习有益经验的基础上，拟定了年度内对政府副镇长开展述职评议和对镇政府有关科站办所工作进行民主评议的方案，不断增强国家机关工作人员的法律意识和公仆意识，监督和支持政府工作。四是加强代表学习培训。2017年以来，针对代表履职需求，结合新的形势任务需要，举办了三期代表集中学习培训班，着力增强代表履职意识，提高代表履职能力。五是丰富代表活动载体。设立了三个“代表之家”，建立了微信群，制定了市区镇三级人大代表联系办法，密切了代表与人民群众的联系。六是探索建立闭会期间代表履职的激励约束机制。通过建立代表履职档案、向社会公开代表信息、组织代表与选民见面、召开专题座谈会、组织代表述职等形式，激励代表不忘初心、认真履职。七是加强主席团制度建设。先后修订了镇人大主席团工作职责、人大主席工作职责、会议制度、代表工作制度、办理代表建议批评意见办法、评议政府领导及科站办所工作制度、主席团成员联系代表制度、代表联系选民办法、代表小组活动制度、接待选民制度、视察调研制度等，为闭会期间人大依法行权履职提供了制度保障。八是努力讲好人大故事。利用区内新闻媒体，结合推动全镇中心工作，对人大工作、代表履职等进行报道，2017年在人大网城、顺义时讯、顺义电视台、赵全营公众号等媒体策划专题宣传报道15次，有力宣传了人民代表大会制度和人大工作。
助力镇域经济社会发展、民生改善
赵全营镇人大主席团勇于探索、主动作为，组织人大代表积极建言献策、充分发挥作用，有力推动了镇域经济社会各项事业的大发展。一是助力镇域经济快速发展。
新市镇试点的规划、新三板加速器的培育、奔驰新能源汽车和北医三院顺义院区建设等高端要素的聚集，给赵全营镇带来了前所未有的发展机遇。镇人大通过参与编制发展规划、及时决定重大项目、跟进监督项目落地、助力解决急难问题等方式，主动服务中心和大局，充分发挥了人大的职能作用。
二是统筹推动了社会全面发展。作为基层社会治理的重要推动者，镇人大主席团通过各种方式，监督和支持社会建设。这两年全镇胜利完成的“疏整促”、煤改电、安全生产等重点工作，以及推进新农村建设、大棚房整治、违建拆除、河长制治污、网格体系建设等，都留下了人大推动督促的印迹，发挥了人民代表大会制度优势。
三是切实维护和保障了民生。镇人大主席团恪守以人民为中心的理念，对涉及人民群众切身利益的问题敢于较真，树立了人大的威望和形象。如在去年实施“煤改气”工程中，群众对补贴政策意见大、信访多，政府感到压力很大。镇人大主席团为此专门组织了三次代表视察，建议政府实事求是地调整补贴政策，同时组织代表入村入户，认真听取群众意见，宣传“煤改气”的重大意义，解决了群众思想认识问题以及现实困难，保证了工程进度。又如群众关注的养老问题，在镇人大主席团推动下，增加了社区养老服务驿站；70岁以上老年人基本生活保障达到1200元，80岁以上达到1500元。对于医疗问题，在人大主席团督促下，全镇医疗服务水平有了新的突破：新农合医疗实现了住院二次报销，40、50人员全上了综合医疗保险，特困人员正常死亡一次性补贴1万元、非正常死亡一次性补贴6万元；还建立了村级卫生服务站，推行医疗“大篷车”，实行网上实时报销，方便了群众就医用药。为解决孩子们上下学的安全问题，在充分调研、沟通基础上，支持政府补贴发展安全校车，得到群众赞扬。
关于进一步发挥镇人大主席团作用的几点思考
赵全营镇人大主席团实践表明，镇人大和人大主席团要更好地发挥职能作用，就必须坚持党的领导，积极争取党委支持；必须处理好同政府的关系，把监督与支持有机结合起来，必须树立以人民为中心的理念，必须发挥代表的主体作用，积极主动履职；必须坚持根本政治制度，积极主动创新工作方式方法，不等不靠；必须切实加强自身建设，提升工作能力和水平。结合赵全营镇的实践，我们认为乡镇人大主席团今后还需要在以下几方面作进一步的改进。
一是要继续深化对乡镇人大主席团的认识。赵全营镇人大及其主席团之所以发挥作用情况较好，与全镇、特别是镇党委和镇政府对人大制度和人大工作的认识比较到位有很大关系。建议今后在加强乡镇人大及其主席团监督职能的同时，逐步建立健全党委事关国家和社会的重大事项提交乡镇人大及其主席团讨论决定的制度、政府重大事项向乡镇人大及其主席团报告制度，同时完善人大主席列席党委会议和政府会议制度等，以夯实党执政的群众基础和政府推行工作的民意基础。
二是要着力优化乡镇人大主席团的构成。组织机构和人员是推动工作的基本保证。关于乡镇人大主席团的成员构成，法律并未作出细致规定(只规定了主席、副主席为主席团成员)，导致实践中做法参差不齐。特别是目前有一个比较普遍的做法就是把乡镇长(甚至副乡镇长)作为主席团成员(包括赵全营镇在内)，混淆了监督者与被监督者的界限，有悖于法理，不利于人大监督职能的发挥。有鉴于此，有的地方尝试对主席团成员作出限制性规定。顺义区委2014年转发的《区人大常委会党组关于加强镇人大工作的指导性意见》中，就明确规定政府组成人员不进入主席团，镇长、副镇长及有关负责人只是列席主席团会议。但从调研看，相关规定在实践中并没有得到较好落实，需要从全区层面加以统筹。另外一个问题是构成比例，中共党员和领导干部比例明显偏高，非党员和基层一线代表较少甚至没有，这使得主席团的代表性和民意基础打了折扣，建议在今后的工作中逐步加以完善。
三是要不断完善乡镇人大主席团的工作机制。在召开人民代表大会会议问题上，要处理好主席团会议、预备会议与大会的关系，不能省略或互相代替，主席团要向大会作半年和年度工作报告。要进一步延长会议时间，保证每位代表都能够充分发表审议意见，避免领导干部“一言堂”。要把握好代表大会闭会期间主席团的基本定位，避免越权行使代表大会的职能。要更多地组织代表、依靠代表来履行职责，发挥作用。要在用足用好法律赋予的各项职权的同时，结合实际锐意创新，在制度框架内就具体的工作机制、工作方式进行探索，不断推进基层社会治理创新，推动人民代表大会制度深入人心。
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