民以食为天，食以安为先。党中央高度重视食品安全工作，将保障食品安全作为重要民生工程、民心工程和重大政治任务来部署。为落实党的十九大报告提出的“实施食品安全战略，让人民吃得放心”要求，北京市人大常委会积极探索“小切口”立法模式，精准聚焦小规模食品生产经营管理，让人民群众更安心、更满意，为建立国际一流的和谐宜居之都提供有力保障。
市十五届人大常委会第十次会议表决通过了《北京市小规模食品生产经营管理规定》(以下简称《规定》)。《规定》进一步完善了本市食品安全领域的法律制度，对小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩等小规模食品生产经营进行了规范管理，使本市食品安全保障和治理更为精细深入。
贯彻“四个最严”政治要求
习近平总书记指出，要用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。保障食品安全是此次立法的首要目的。
从业者定义严谨。《规定》的适用范围包括食品生产加工小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩。小作坊中排除了“现场制售”的情形，与小餐饮店和食品摊贩的主要从业模式区分开来；连锁经营的食品从业者，一般具有统一配送体系，执行统一的企业内部食品安全要求，属于集团式经营，食品质量和安全较有保障，立法时判断不将其纳入《规定》中“小”的范围。另外，由于食品生产经营具体情形复杂，对于四类小规模食品生产经营者的具体认定标准，如经营面积、从业人员人数等，法规授权由市场监督管理部门制定，比较严谨科学。
生产经营要求严格。针对小规模食品生产经营存在的原料来源不明、生产经营食品不安全、滥用食品添加剂等安全问题和易产生安全问题的关键环节，《规定》确定了相应的生产经营规范：首先明确所有小规模食品生产经营者要符合《食品安全法》的禁止性规定，并规定了四类主体都应当遵守的规范，如亮证经营制度、进货查验记录制度和亚硝酸盐等食品添加剂管理制度等。其次，明确四类主体应分别遵守的具体规范，小作坊应遵守原料检验、成品检验、生产销售记录、包装要求等制度；小餐饮店应遵守操作过程规定；小食杂店应遵守相应经营规范；食品摊贩应遵守经营区域、时段和品种要求。此外，为控制食品安全风险，对小规模食品生产经营者的生产经营范围和条件做了适当限制。
法律责任设计思路严密。《规定》在上位法授权范围内，按过罚相当的原则设计相应法律责任。在处罚对象上，生产者在生产过程中滥用食品添加剂、添加非食用物质等，经营者难以发现，因此，《规定》区分生产环节法律责任与经营环节法律责任，处罚和治理更具有针对性；在处罚额度上，小规模食品生产经营者货值金额和违法收入较低，《规定》结合不同生产经营行为的危害性和食品安全风险，设置合理的罚款额度和层级，使监管者好执行、从业者易接受、违法者愿改正；在处罚类型上，针对不同性质的违法行为，按照《食品安全法》，规定了罚款、没收违法所得、责令停产停业、吊销许可证等不同种类的处罚。
实践“小切口”立法要求
栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上提出了地方立法的“小切口”立法思路。本项立法项目在立项论证时，主任会议提出，可以探索使本法规成为“立小法”的样本，在行文、结构和格式上有所创新，可不沿用原有的总则、分则、法律责任等结构。
《规定》坚持“立小法”和“小切口”立法的原则，一共三十一条，不分章节，直面小规模食品生产经营存在的食品安全问题。对于《食品安全法》《食品安全条例》和《北京市食品安全条例》及国家市场监督管理总局的部门规章等已规定得比较详细的食品安全监督管理措施制度，《规定》不一一涵盖，减少重复和准用性条款；在市区政府和街乡职责部分，《规定》概括规定了相关的管理服务职责，具体的管理服务措施遵守其他法律法规规定。
紧扣食品安全法授权规定
本次立法直接来源于《食品安全法》的授权，在此之前，《北京市食品安全条例》对小作坊、食品摊贩两类主体作了若干规定，但相对简单和笼统，需要专门针对小规模食品生产经营立法以落实上位法、解决本市问题。《食品安全法》的授权主要针对以下三个方面：
管理办法授权。《食品安全法》第三十六条授权省、自治区、直辖市制定有关食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法，并要求食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害。上位法的授权比较明确，直指“具体的管理办法”，因此立法应鲜明定位在管理的角度。法规题目定位在“管理规定”就是对上位法授权的体现。
主体范围授权。全国人大法工委明确指出，“《中华人民共和国食品安全法》第三十六条第三款规定的‘食品生产加工小作坊和食品摊贩等’中的‘等’字，包括除小作坊和食品摊贩之外的其他小生产经营者，如小餐饮店、小食品店等，也可以由地方制定有针对性的具体管理办法”。《规定》由此明确，法规的适用范围包括小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩。法律责任授权。《食品安全法》第一百二十七条同时也将小规模食品生产经营者违法行为的处罚授权给地方制定管理办法。《法规》设置行政处罚等法律责任，主要把握以下原则：一是可操作，考虑到执法现状和相关从业者的处罚承受能力，法规在《食品安全法》法律责任基础上降低了处罚额度。二是有衔接，小规模食品从业者罚款数额的上限与规模化食品生产经营者处罚的下限相衔接，避免法律责任“断崖式”下降，防止食品从业者规避《食品安全法》的处罚，由大向小“回流”。三是有参照， 具体处罚的行为轻重分类按照《食品安全法》的处罚分类。四是有区分，将相关食品生产经营者的违法行为按食品安全风险和后果的严重程度，分为了严重、较重、一般、轻微等四档违法行为，在上位法基础上设置了过罚相当的处罚额度。
推动食品领域社会治理
党的十八届三中全会提出，应改进社会治理方式，坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。《规定》立法时将立法决策与改革决策衔接起来，考虑治本之策。
贯彻社会共治理念。《规定》确定了从业者的主体责任，明确了市、区政府责任，确定由城管部门监管食品摊贩，市场监管部门监管其他主体，并根据“街乡吹哨、部门报到”改革成果规定基层职责。行业协会商会在加强食品安全社会治理中发挥了重要作用，法规对此予以肯定，并鼓励小规模食品生产经营者组建或者加入行业协会商会。
保障疏解整治促提升。《规定》的制度设计分区、分类施策，留给区和街乡更多的规制空间，根据客观情势做出妥当安排。如开办小作坊还应当符合区人民政府规定的食品品种目录要求，并由各区根据实际情况自主决定本区内食品摊贩的数量和经营时间、区域和类别，符合规定的，街乡办理备案手续。另外，促进小规模食品生产经营转型升级，进行规模化、规范经营，并明确市和区政府可以通过政策引导、资金扶持等措施，鼓励和支持小规模食品生产经营者改进生产经营条件和工艺技术。
做好营商“放管服”工作。对于小食杂店的市场准入，本市目前实行的是许可制度，《规定》将其改为备案制度，并要求政府部门着重加强事中事后监管。为最大程度的保证准入制改革的平稳性，常委会法制办对准入制改革可能带来的食品安全风险进行了充分调研，研究了监管方式改革的市场竞争公平性和食品安全风险规制等问题，并由原市食品药品监督管理局研究出具了小食杂店监管方式改变的情况说明，由中国政法大学出具了合法性、合理性评估意见，使改革始终在保障食品安全和法治的框架内。由许可改为备案，一定程度上扩大了市场主体从业的可能，便利了相关商业活动，符合“放管服”改革和营商环境建设的要求。
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