习近平总书记在党的十九大报告中指出，要加强文物保护利用和文化遗产保护传承，推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展。北京作为世界著名古都，有着丰富的非物质文化遗产。其中，联合国教科文组织“人类非物质文化遗产代表作名录”项目11个，国家级代表性项目126个，市级代表性项目273个，区级代表性项目778个。
2011年国家《非物质文化遗产法》出台后，北京市开始了地方立法调研工作。2016年，市文化局、市政府法制办正式提出立项申请。2017年，市人大常委会教科文卫体办公室就制定《北京市非物质文化遗产条例》(以下简称为条例)开展了立项论证。11月2日，常委会第119次主任会议讨论通过立项论证报告。按照常委会工作安排，今年7月将对条例草案进行一审。
立项论证报告是立法的重要依据，对法规起草和审议具有方向性和指导性作用。
一、非遗立法的必要性
非物质文化遗产与物质文化遗产不可分割地构成了一个民族的历史文化和精神家园。加强非物质文化遗产保护、传承和发展，推动非物质文化遗产资源的开发利用，对于弘扬中华优秀传统文化、增强国家软实力和文化自信，对于打造北京历史文化名城金名片、推动全国文化中心建设，具有十分重要的意义。
(一)立法是贯彻落实中央关于传承发展中华优秀传统文化新主张的重要举措
近几年，国家就加强国家级非遗代表性项目保护管理、非遗保护利用设施建设、振兴传统工艺和戏曲等出台了若干政策文件，特别是2017年年初，中办和国办联合印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，对传承发展优秀传统文化提出了总体要求、基本原则、主要内容和重点任务，同时要求加强组织领导、政策保障和法治环境建设。为了贯彻中央关于历史文化遗产传承发展的新主张、新精神、新要求，有必要通过立法将党的主张转化为法律，建立有效的转化创新机制，为传承、发展、振兴和弘扬中华优秀传统文化提供有力的法治保障。
(二)立法是打造北京历史文化名城金名片、推进全国文化中心建设的必然要求
习近平总书记指出，北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产是一张金名片，是中华文明源远流长的伟大见证，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责。北京的非物质文化遗产展现了北京的地域特色、文化基因和历史文脉，是北京历史文化的基石，也是我们打造北京历史文化名城金名片、推进全国文化中心建设的宝贵资源。2017年，市十二次党代会和市委常委会明确了全国文化中心的建设任务，强调要全面保护、传承、利用好北京的各类历史文化资源。为了落实市委决策部署，有必要及时出台条例，为全国文化中心建设创造良好的法制环境。
(三)立法是贯彻落实上位法、依法解决实际问题的迫切需要
国家《非物质文化遗产法》，在国家层面明确了非遗保护的总体要求、政府职责和相关制度，但对地方来说，有些规定较为原则，需要细化和补充。一是在代表性传承人的权利、项目保护单位的法律地位、非遗项目的创新发展等方面，缺少相应的规定，需要地方立法予以补充。二是在建立地方非物质文化遗产代表性名录方面，需要根据上位法的授权在地方立法中进一步细化。三是本市在非遗保护工作中形成的一些政策措施和经验，需要总结和上升到立法层面，提高依法保护的水平。
二、条例要解决的主要问题
(一)非遗保护组织体制不健全
一是政府统筹协调力度不够。本市非遗保护涉及10个门类和多个政府部门，资源较为分散，政策不够集中，各部门之间缺乏有效的统筹协调，未形成协同推进的整体合力。二是非遗保护机构力量薄弱。全市绝大多数区将非遗保护工作放在组织能力有限的区文化馆、文化活动中心或博物馆，主要靠非专业的兼职人员或临时抽调人员来完成，影响了非遗保护的组织化、规范化和专业化水平。三是发挥社会组织作用不充分。由于相关政策环境和体制机制不完善，导致在项目评审与传承发展、代表性传承人认定与服务保障等方面，还没有充分发挥好相关专业协会的作用。
(二)非遗保护管理制度不完善
一是对代表性传承人缺乏动态管理制度。上位法规定对无正当理由不履行规定义务的，可以取消其代表性传承人资格，但由于本市尚未立法细化该规定，因此对代表性传承人没有建立包括考核、监督、奖惩及退出机制在内的动态管理制度，造成非遗保护在一定程度上存在重申报轻保护、重认定轻管理的现象。二是对项目保护单位缺乏法律规范。项目保护单位是非遗保护工作的重要主体，在项目和代表性传承人管理、制定并实施项目保护措施、开展项目研究和传承传播活动等方面负有重要责任。上位法并未涉及这一主体，导致项目保护单位在开展保护工作时面临一些困难和问题，也影响了其工作的积极性。三是项目名录缺乏统一规范的申报评审制度。上位法授权省、自治区、直辖市制定建立地方非物质文化遗产代表性项目名录的办法。但本市尚未出台市、区两级统一的申报评审办法，导致区级名录建设缺乏统一标准和规范，各区项目申报和评审的标准有别、程序不一，随意性较大，影响了非遗名录的整体质量。
(三)非遗保护方式不够科学
一是缺乏分类保护措施。非遗项目涉及10个门类，其特性各有不同。即使是同类项目，因其受众面、市场需求、存续状态有所不同，对保护的需求差异也比较大，有的需要抢救保存，有的需要政策扶持，有的需要创新发展。但目前，本市对非遗项目没有根据不同类别、不同项目、不同的存续状态和不同需求进行分类保护、精准施策，保护的针对性和精准度、扶持的效率和效果都有待提升。二是缺少整体性保护。本市一些非遗项目与其所依附的场所等物质文化遗产之间、与其产生和发展的自然环境或人文环境之间相互依存，按上位法的要求应当进行整体性保护。但由于缺乏整体保护规划和硬性措施，没有处理好遗产保护与城市建设的关系，导致一些项目的整体性受到破坏。
(四)非遗传承的保障机制不够完善
一是对个体传承的保障力度不够。许多个体传承项目和传承人由于缺乏公共传习场所和市场空间、资金和政策扶持力度有限，面临存续困难、生活困难、招徒困难和人亡艺绝的危险。二是人才培养的保障机制不健全。本市通过在高等教育和职业院校开设非遗专业，有计划地开展集体传承，但由于学历教育与技能教育之间存在政策壁垒、保障机制不健全，导致经费投入不足、部分专业招生困难、生源质量较差等问题。三是非遗宣传教育机制还不完善。本市在非遗宣传教育方面还未形成制度和常态化，尚未充分利用现代传播手段、公共文化设施和宣传教育平台，导致公众对非遗项目接触不多，未形成全社会共同参与保护传承的良好氛围。四是缺少创新传承机制。本市对非遗项目的价值内涵缺乏系统挖掘，对非遗与城市建设、文化创意、科技、旅游等融合发展缺乏统筹安排，对非遗资源、非遗元素、非遗符号的创新利用也有待加强。
三、立法的基本思路和重点内容
(一)基本思路
一是以上位法为依据，以中央关于传承发展历史文化遗产的新精神为指导，坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的方针，在细化和完善非遗基本保护制度的基础上，将中央的新主张转化为制度安排。二是坚持“统筹协调、形成合力”的原则，建立和完善以政府为主导、各有关部门协同推进、全社会共同参与的非遗保护责任体系。三是坚持“针对问题立法，立法解决问题”，注重实效性和可操作性，切实解决本市非遗保护在组织体制、管理制度、保护方式、保障机制等方面存在的问题。四是突出首都特色和文化中心定位，注重体现示范性、引领性和创新性，对上位法补遗细化而不照抄照搬，并将本市行之有效的成功经验上升为法律制度。
(二)重点内容
1.明确和强化政府主导责任，完善部门协同机制
在上位法基础上进一步明确市、区政府职责，包括政府应当将非遗保护工作纳入国民经济和社会发展规划，并制定非遗保护专项规划，建立本级财政长效投入机制，加强保护机构和专业队伍建设，建立和完善市区两级部门协同机制，明确各相关部门的职责，并建立监督检查和绩效考核机制。
2.发挥社会组织作用，动员全社会共同参与
一是通过加强组织领导、政策保障等措施，指导和支持非遗保护相关协会及其他社会组织开展非遗保护传承、非遗项目开发利用，并参与到政策措施的制定、代表性项目和代表性传承人的评审认定等工作。二是采取表彰、奖励、扶持等措施，鼓励和支持社会各界通过研究、收藏、展示、传承、捐赠及志愿服务等方式参与非遗保护工作，包括建立博物馆和传习场所。
3.明确项目保护单位的法律地位及保护责任
将项目保护单位纳入法律规范，鼓励和认定有条件的企事业单位和社会组织作为非遗项目保护单位，并明确其在项目建档、推荐代表性传承人、制定并实施项目保护措施、开展项目研究和传承传播活动等方面应承担的责任。
4.建立统一的申报评审制度和动态管理制度
一是根据上位法的授权，统一规范市、区两级名录申报及评审机制，科学设置代表性项目和代表性传承人的认定标准和程序。二是对上位法的缺失进行补遗，对代表性传承人和项目保护单位的权利义务进行规范，建立权责一致的动态管理制度，包括考核、激励、警示和退出机制。
5.建立非遗项目的分类保护制度
一是根据非遗项目的类别和存续状态，加大对各类项目的精准扶持力度。对活态传承困难、濒临消失的，应制定项目抢救计划，实行抢救性保护；对传承基础较好、有较大发展空间的，可以通过政策引导、合理利用、政府购买、建立传承和生产基地等方式，实行扶持性或生产性保护等。二是对代表性项目集中、特色鲜明、形式和内涵保持完整的特定区域，应结合老城保护和三大文化带建设，以及传统村落、特色村镇和历史文化街区的保护利用，制定和实施专项保护规划，进行区域性整体保护。
6.完善对非遗项目和传承人的保障机制
一是加强非遗项目公共传习场所和传承基地建设，并在市场开发、业务培训、申请专项资金等方面给予重点支持。二是支持项目保护单位和专业协会开展集体传承，鼓励代表性传承人与专业协会和项目保护单位合作招徒。三是对师徒传承双方在生活保障、医疗保险、养老保险等方面给予扶持。四是对有价值的非遗实物和代表性传承人的精品力作加大国有博物馆收购收藏力度。
7.完善非遗校园传播与人才培养制度
一是将非遗全面纳入学校教育体系，明确教育部门传承与传播非遗的职责，完善中小学非遗课程设置、教材编写、教师配备和经费保障机制。二是鼓励和支持高等教育、职业院校开设非遗专业，并实施学历教育与技能教育贯通培养；支持职业院校非遗传承和创新示范专业点建设，并将相关专业作为职业教育奖励专业，实施学费减免等优惠政策；鼓励和支持代表性传承人、项目保护单位、专业协会与学校合作共建，推进产教结合、校企合作。
8.建立非遗展示交流与服务平台
本市建立国家级和市级非遗展示交流平台，加强非遗国际传播与交流，运用现代信息化传播手段，通过举办文化节展、遗产会展等活动，推动非遗代表性项目走向世界；构建准确权威、开放共享的非遗资源公共数据平台，为全国非遗代表性项目研究利用、展演展示、传播交流等提供服务保障。
9.建立和完善非遗创新发展机制
一是组织社会各方面力量开展对非遗项目的历史、文学、艺术、科学价值，以及非遗与城市建设、文化创意、科技和旅游等融合发展的创新性研究，建立非遗创新研发基地。二是鼓励将非遗研究成果进行创造性转化，支持文创部门和企业利用非遗资源、非遗元素、非遗符号进行创意创作，大力发展非遗相关文化创意产业。三是对非遗创新发展加大财政支持和政策扶持力度，重点支持非遗品牌建设和国家级项目，完善相关奖励、激励和补贴政策，落实税收优惠政策。
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