对于制定监察法和设立监察委员会的重要性和历史意义，我谈几点认识和体会。
一、制定监察法：将职务违法犯罪的惩防与普通违法犯罪的惩防，建立各自的惩防体系，是“优化国家治理体系”的重大举措
监察法的制定，以及监察委员会的设立，是通过“优化国家治理体系”，实现“国家治理体系现代化”，以此来“提升国家治理能力”的重大举措，是落实党的十九大提出的健全党和国家监督体系的重大举措。
中国的立法体系是二元制的，违法和犯罪并存。以盗窃为例，盗窃他人财物2000元以上，是盗窃罪，适用刑法和刑事诉讼法；2000元以下，如果没有从严评价情节，则是盗窃违法行为，适用治安管理处罚法，予以治安处罚即可。违法和犯罪并存，是中国立法的最大特点，刑法典之中几乎所有的犯罪行为，在治安管理处罚之中都有相应的治安违法行为与之对应，除了故意杀人、强奸、抢劫等存在着法定最低刑的重罪。
因此，关于违法犯罪的治理体系也是双轨并行。但是，目前对于违法和犯罪的治理体系中，无论是在纵向上还是在横向上，整个法律体系都有值得思考和完善的地方。
(一)纵向上：过去对于职务违法和犯罪，存在着惩防的空白之处，或者说立法真空
1、实体法上的立法真空：尚有待补足
普通违法和普通刑事犯罪的惩防，有治安管理处罚法和刑法来铺设法网，作为制裁依据，在实体法上法网是没有空白地带的。当然，过去还有介于治安管理处罚法和刑法两者之间的劳动教养条例。
对于“职务违法”和“职务犯罪”，则存在着惩防的法律真空地带。关于制裁职务犯罪的罪名体系，刑法有第八章的“贪污贿赂罪”、第九章的“渎职罪”，以及第四章“侵犯公民人身权利、民主权利罪”的部分罪名。关于“职务违法”行为，则缺乏类似于治安管理处罚法的制裁“职务违法”行为的实体法典。行政监察法第一条规定，“为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，根据宪法，制定本法。”也就是说，行政监察法的监察对象，是违反“行政纪律”的行为，而不是“职务违法”。即使是对于“贪污、贿赂、挪用公款”等职务违法行为，行政监察法第二十一条也规定为只负责监察违反行政纪律的人——“监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。”
值得一提的是，虽然有2016年施行的《中国共产党纪律处分条例》，但是这一条例是用以制裁党员的“违纪行为”，属于党内法规。然而，对于包括党员在内的所有行使公权力人员的“职务违法”的行为类型和处分类型，至今没有专门的法律予以规定。在实体法上，客观上存在着严重的立法空白地带。这是今后要补齐和起草制订的法律之一。
2、程序法上的立法真空：“职务违法”行为的调查和惩防缺乏专门的程序法，监察法的制定补上了这一缺憾
对于非职务违法的普通违法，如前所述，有治安管理处罚法，过去还有劳动教养条例。两者都兼有程序法和实体法的性质。对于普通刑事犯罪和职务犯罪，则有刑事诉讼法作为程序法。
因此，对于“职务犯罪”，过去在程序法上和普通刑事犯罪一样适用刑事诉讼法，现在通过监察法的制定，将职务犯罪的调查程序由“刑事诉讼法”划转到“监察法”之中，形成了专门的程序法。但是，对于“职务违法”，过去是没有专门的查处的程序法的，此次监察法的制定补上了这一空白，是一个巨大的进步，毕竟我们是一个二元化的立法模式和法律体系。(应当提及的是，《中国共产党纪律处分条例》作为党内法规，兼具程序法和实体法的性质，规定了党员违纪的查处程序。)
通过制定和颁行监察法，可以建立双轨并行的两个程序法。治安管理处罚法和刑事诉讼法，规定了普通违法、普通犯罪的侦查程序、办案程序；而此次制定的监察法，则规定了职务违法、职务犯罪的调查程序、办案程序。
也就是说，通过监察法的制定，解决了两个问题：(1)弥补了违法犯罪的查处程序上的欠缺，强化了对“职务违法”的惩防薄弱地带，体现了以零容忍态度惩防腐败的立场，覆盖了监督盲区。(2)形成了统一的反腐败机构，将行政监察部门、预防腐败机构，以及检察机关的反贪、反渎、预防三个部门力量整合，整合了反腐败资源，让反腐败的资源得以集中，解决了分头监督问题，致力于通过优化制度体系，把制度优势转化为治理效能。这是一个程序法上的巨大进步，是一个体制机制的巨大进步。
(二)横向上：填补了过去“内部监督”留出的监察空白地带
过去的监察部(厅)是设置在政府系统内的，行政监察法的监督属于行政系统的“内部监督”，而不包括对于立法机关、司法机关等的监察。2016年出台的《中国共产党纪律处分条例》实现党内监督全覆盖之后，此次通过制定监察法，监察委员会不再是一个政府的内设部门，实现了“异体监督”，实现了对所有公权力机构的监督，能够覆盖到所有行使公权力的人员，监察委员会实现了对所有行使公权力的人员的监察全覆盖，这正是监察体制改革致力于解决的问题之一，这是设立监察委员会最大的优势。各个省份的被监督对象10倍以上地增加，就是这个原因。
因此，监察委员会从政府系统中独立，政治体制上“一府两院”的格局变为“一府一委两院”。此种调整，完全是通过优化“国家治理体系”，来大大提升国家治理能力。
监督法的制定和通过，和党的十九届三中全会通过的深化党和国家机构改革方案，以及其中将要提交此次大会表决的“国务院机构改革方案”，都是在通过“优化国家治理体系”，实现“国家治理体系现代化”，以此来“提升国家治理能力”。
从这个角度来看，监察法的制定，是一次“科学立法”，实现了职务违法犯罪惩防法律体系的科学化。
二、监察法草案的成熟过程：一个形成“社会共识”的过程，一次坚持“民主立法”的生动实践
立法，作为一个国家最为重要的制度供给形式，立法质量第一。
2015年立法法修改时，在总则第一条将“提高立法质量”明确为一项立法宗旨。
监察法草案，经过初次审议以后，全国人大法工委将草案送交23个中央国家机关和31个省、自治区、直辖市人大常委会征求意见。同时，召开了专家征求意见会，听取了宪法、行政法和刑事诉讼法专家学者的意见。2017年11月7日至12月6日，监察法草案在中国人大网全文公开，征求社会公众的意见，据统计先后共有3000多人提出了1万3千多条意见。
监察法草案的打磨，国内宪法、行政法和刑事诉讼法领域的专家学者高度关注，经历了一场巨大争议，是一个法学理论界和法治实践部门全面和细致磨合的过程。从存在诸多争议到问题的基本解决，从引发争议的监察法草案一稿，到目前的成熟的提交审议稿，应当说是一个社会共识的形成过程，是一个立法共识的达成过程，是一个价值趋同的过程，是一次坚持“民主立法”的生动实践，更是一个理论与实践互动的过程。
三、监察委试点探索和监察法草案：“依法立法”的生动实践
关于“依法”，从字面上看，一般来说它只是与行政机关、司法机关相关联，似乎是依法行政、依法司法的代名词。但是，“依法立法”同样重要，立法机关如何在立法中依法恪守相关制度和程序，也是必须强调和重视的。“依法立法”，强调了立法机关的立法活动和工作，也必须“依法”的范畴。
(一)监察委：从依法试点探索，到依法全面推开
监察体制改革一开始是授权三个省市(2016年12月)，而且是通过全国人大常委会统筹修改的形式，让监察委的试点依法进行。
在监察委三省市试点一年左右形成可复制可推广的经验之后，全国人大常委会在2017年11月向全国各个省市授权，十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。2017年年底和2018年年初，地方人大要换届选举，因为监察委员会主任要由地方人代会选举产生，因此，正是这个授权决定使地方在人大换届的时候一并选举产生地方各级监察委员会，使监察体制改革工作和地方人大换届选举相衔接，这是一个依法依授权的立法试验和探索过程。
(二)监察法的制定：一次“依法立法”的过程
此次全国人代会上，宪法修正在先，宪法和法律委员会在10个专门委员会之中率先产生，提前表决和选举产生，也是依法立法的安排和考虑。宪法修正在先，让监察委员会有了宪法依据；“宪法和法律委员会”在10个专门委员会之中率先产生，是根据立法法按照法定程序由“宪法和法律委员会”审议监察法草案，进而提交大会进行表决，都是“依法立法”的生动实践。
因此，监察委从试点到全面推开，以及监察法草案的形成和提交表决，都是“依法立法”的一次生动实践。同时，此次监察法草案的形成过程，严格依法、按程序，形成了一部成熟的、高质量的法律草案。
四、如何看待监察法的制定：监察法的制定，反映了社会主义初级阶段的不同阶段主要矛盾的变化，以及由此引发的“现代化”目标的根本变化
对于监察法的制定和监察委员会的设立，要结合深入学习党的十九大报告进行正确看待。党的十九大报告之中，一个最为值得思考的定位，是我国社会的主要矛盾的变化。
(一)党的十九大之前的社会主要矛盾，以及国家现代化的目标
社会主义初级阶段的主要矛盾，经历了一个众所周知的变化过程。
1、社会主义初级阶段的前一阶段的主要矛盾
社会主义初级阶段的主要矛盾是1981年党的十一届六中全会指出的内容。当时，我国社会的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。应当说，这个主要矛盾，贯穿于我国社会主义初级阶段的前一阶段的整个过程和社会生活的各个方面，决定了前一阶段的根本任务，是集中力量发展社会生产力。
2、社会主义初级阶段的前一阶段提出的“现代化”的目标
基于社会主义初级阶段的前一阶段的主要矛盾，当时提出了“四个现代化”，即工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化。“四个现代化”的历史发展过程是：1954年召开的第一届全国人民代表大会，第一次明确地提出要实现“工业、农业、交通运输业和国防”的四个现代化的任务；到了1956年，“四个现代化”的任务被列入党的八大所通过的党章中；1964年12月21日，周恩来总理在第三届全国人民代表大会第一次会议上宣布，调整国民经济的任务已经基本完成。周恩来总理代表中共中央提出，“在不太长的历史时期内，把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国”。这是目前公众熟知的“四个现代化”的主要内容。
客观地讲，社会主义初级阶段的前一阶段的“四个现代化”，主要是“器物”的现代化，或者说是“物质”的现代化：“工业、农业、国防、科技”四个领域的现代化。
(二)党的十九大报告对于当前阶段社会主要矛盾的判断，以及国家现代化目标的调整
党的十九大报告关于社会主要矛盾变化的这个判断，以及关于现代化目标的调整，是党的十九大最重要的、最深刻的理论创新。
1、当前阶段的主要矛盾的调整判断
2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
2018年3月12日，人民日报刊发中央政治局委员、中央书记处书记、中央办公厅主任丁薛祥署名文章，题为《深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求》。这篇五千多字的长文，对党和国家机构改革为什么改、怎么改等重大问题，都做了系统解读，值得认真学习。文章指出：在新的发展阶段，人民对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。
也就是说，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，包括两种矛盾：一是传统的物质文化生活方面，存在着社会生产发展的不平衡不充分，仍然有“器物”或者说“物质”的现代化的发展要求和目标；二是“在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”，与制度建设和发展的不平衡不充分之间的矛盾，因此，必须越来越重视“制度”的“现代化”。
也就是说，我们国家的现代化，开始从单一重视“器物”的现代化，转型为当前在重视“器物”的现代化的同时，开始同等重视“制度”的现代化，重视和强调的是“国家治理体系和治理能力”的现代化，是在为国家发展提供制度保障。
2、未来国家“现代化”目标的调整和本质变化
党的十九大报告指出：从十九大到二十大，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。我们既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。综合分析国际国内形势和我国发展条件，从二〇二〇年到本世纪中叶可以分两个阶段来安排。
第一个阶段，从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。到那时，……国家治理体系和治理能力现代化基本实现……。
第二个阶段，从二〇三五年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。到那时，……实现国家治理体系和治理能力现代化，……。
也就是说，党的十九大报告实际上确立了两个“现代化”的目标：一是“器物”的现代化，二是“制度”的现代化，两者都很重要。到二〇三五年“基本实现现代化”，其中包含着“国家治理体系和治理能力现代化”的“基本实现”；到本世纪中叶，成为社会主义现代化强国，实现“国家治理体系和治理能力现代化”。
(三)面对两个现代化目标：“国家治理体系和治理能力现代化”在未来的发展中显得更为重要，监察法的制定是一个新起点
面对两个“现代化目标”，在思想上、观念上目前要抓住的主要问题，是认识到和重视“制度”的现代化是一个目标，而这一点，恰恰是很多人没有意识到的。“器物”或者“物质”的现代化目标，从1954年提出到现在一直没有变化过，也一直是党、国家和全体人民努力的目标，深入人心；但是，“制度”的现代化，“国家治理体系”的现代化，则是在党的十九大报告中提出的，充分重视和深入人心需要一段时间。
“制度”的现代化，就是“国家治理体系”的现代化，以及由此产生的“治理能力”的现代化。从这个角度来看，监察法的制定和提交表决，监察委员会的设立和运行，是努力实现“制度现代化”的重大举措，是中国实现从“器物”或者说“物质”的现代化向“制度”现代化这一“现代化”的时代转型的起点之一，具有历史意义。
党的十九大报告指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。”对于正在进行的“国家治理”的这一场“深刻革命”，一定要认识到革命的“深刻性”：监察法的制定和监察委员会的设立，是“国家治理”这一场“深刻革命”的一个组成部分，是一个具有起点意义的事件，属于“国家治理体系和治理能力现代化”进程的起点之一。
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