近年来，首都经济社会发展迅速，非机动车特别是电动自行车、共享单车等数量呈快速增长态势。据统计，本市各类非机动车数量已经远超机动车保有量。其中，电动自行车总保有量近400万辆，各类共享单车企业在京投放自行车数量达220万辆，残疾人机动轮椅车2.9万辆。此外，还有相当多数量的法律属性不明的通行工具，如独轮车、滑板车、自平衡车等涌上路面。各种车型、车速不一的通行工具混行在一起，加上常见的闯灯逆行、非法载客、乱停乱放等交通违法行为，极易造成交通秩序混乱，引发交通安全事故，已经成为影响本市交通秩序和交通安全的重大隐患之一。
1994年本市制定发布了政府规章《北京市非机动车车辆管理规定》，在非机动车登记注册、生产、销售等方面作出了规定。道路交通安全法及其实施条例实施后，由于规章与新法存在多处冲突，特别是缺少对新增非机动车类型电动自行车、残疾人机动轮椅车的管理规定，2007年11月该规章废止。现行的道路交通安全法及其实施条例、北京市实施办法立足于道路交通安全管理，重点对非机动车的通行规范及法律责任做出了规定，而对非机动车的生产、销售、登记、停放环节以及车辆类型等管理规定涉及较少，无法实现对非机动车的系统、源头管理，亟需一部综合性的地方性法规强化本市的非机动车管理工作。
非机动车管理存在的主要问题
一是现行非机动车登记模式名存实亡，与实际管理需求严重不符。近年来，本市非机动车数量增长迅猛，仅电动自行车就以每年50万～80万辆的速度增长。但实际依法登记注册的非机动车数量却越来越少。据统计，2012年至2017年，本市非机动车新增登记数仅为40299辆(年均登记仅5002辆)，其中电动自行车35828辆，人力三轮车新增登记数为0，这与实际数量相距甚远。非机动车实际底数不明，难以准确掌握非机动车的情况，为各方面管理决策带来不便。
二是电动自行车生产、销售监管不到位，大量超标电动自行车流入社会。目前，本市没有电动自行车生产企业，在售的电动自行车全部由外地生产流入，本市对生产环节无法有效监管，销售环节又存在监管职责不清、监管措施权威性不够等问题，导致源头管理不力。
三是现存超标电动自行车数量庞大，监管难度较大。据有关行业协会统计，本市超标电动自行车已达300多万辆，占到电动自行车总数的80%。目前，超标电动自行车已成为生产、生活的重要工具，特别是快递、外卖行业，其使用的车辆绝大多数都是超标车辆。
四是法律属性不明的非机动车或器具上路运行，交通安全隐患大。一些企业为迎合市民群众的需要，设计生产各种车辆和器具，供市民上路使用，如电动滑板车、自平衡电动车、电动轮椅车等。这些器具迎合了市民低价、轻便、快捷的需求，但在速度、制动等技术条件上存在较大安全隐患，且法律属性不明，没有保险，在交通事故定责、赔偿等方面易引发争端。
五是关于非机动车违法行为的规定不完善，管理依据不足。一是部分影响交通秩序、危害安全的违法行为在法律法规中没有明确规定。如伪造、变造非机动车牌证，拼装、改装非机动车的违法行为等；二是个别规定不严谨，法律责任不完善。如电动自行车载人只有处罚乘车人的规定，无处罚驾驶人的规定；三是部分违法行为没有明确处罚主体及标准。如电动自行车从事经营性运输的违法行为等。
六是部分管理措施亟需通过地方性法规予以规范。如电动自行车产品目录公示制度等，在实际工作中发挥了积极的管理作用，需要通过地方性法规的形式予以确立。此外，为了应对非机动车管理中出现的新问题，需要在立法中确定一些新的管理手段，如针对废旧电池回收、电动自行车充电、带牌销售等行为，并对伪造、变造非机动车号牌，驾驶电动滑板车、独轮车、自平衡车上道路行驶等违法行为增设法律责任。
七是共享单车发展迅速，管理政策相对滞后。近年来，共享单车快速发展，在更好地满足市民出行需求、有效解决城市交通出行“最后一公里”问题、缓解城市交通拥堵等方面发挥了积极作用，但同时也存在车辆乱停乱放、企业主体责任不落实、道路交通安全违法行为处理困难等问题。国家已经出台政策文件鼓励和规范共享单车的发展，但在企业责任、停放管理、共享电单车限制发展等方面仍缺乏具体的规定，需要通过地方性法规予以细化，保障共享单车的健康长远发展。
立法的可行性
具备法律政策依据和实践支持。一是有法律、行政法规、国务院及国家相关部委文件的支撑保障。道路交通安全法及其实施条例、国务院关于加强道路交通安全工作的意见、公安部等联合下发的关于加强电动自行车管理的通知等，对非机动车生产销售、登记管理、通行管理等重点难点问题提出了解决措施。二是有本市地方性法规、政府规章及规范性文件的实践基础。北京市实施道路交通安全法办法已实施超过13年，在规范非机动车管理方面取得了一定成效。同时，市政府及其相关部门配套出台了20余项规章或文件予以细化，各项制度措施基础较好。三是有标准规范的具体探索，国家相关部委制定了多项标准，对电动自行车、机动轮椅车的通用技术条件等进行指导。
外省市已有可借鉴的立法经验。目前，全国已有5个省会城市(广州、成都、海口、南昌、长沙)出台了关于非机动车或电动自行车管理的地方性法规，上海、天津、重庆、福建等11省及13个城市则制定了关于非机动车或电动自行车管理的地方政府规章及有关规范性文件，内容上基本明确了非机动车登记的种类，生产、销售管理规定，牌照申领的条件，过渡期管理规定，通行规则及法律责任。这些外省市的法规规章为本市非机动车管理立法提供了丰富的经验借鉴。
具备广泛的舆论共识。近年来，对于加强非机动车管理已经成为社会关注热点，许多人大代表、政协委员多次提出建议和提案。据统计，市十四届人大期间，共有51位代表明确提出关于加强对非机动车管理的建议；市十五届人大一次会议期间，共有6位代表明确提出此类建议。社会上要求加大对非机动车管理的呼声与日俱增，这些都为制定立法创造了良好的舆论环境。
立法的主要思路
按照建设国际一流的和谐宜居之都的目标要求，确保非机动车管理工作切实符合首都城市战略定位，法规应本着“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的原则，体现以下三方面的基本思路：
对电动自行车实施全环节管理。针对电动自行车问题产生根源，针对本市电动自行车外地生产、本市销售使用的实际情况，重点加强对车辆销售、登记、使用环节的管理。
强化非机动车路权保障，鼓励绿色出行。对非机动车政策发展定位做出规定，明确鼓励自行车出行的政策导向，规定政府、部门及有关社会主体在规划、建设非机动车通行、停放设施和完善自行车租赁服务体系方面的具体职责。
营造多方共治的治理格局。在明晰政府各部门监管职责的基础上，规定非机动车生产、销售、运营、使用单位的企业主体责任，非机动车行业协会的行业自律责任和市民依法购买、使用的责任，体现社会共治理念。
法规草案的主要内容
2018年3月，市政府将法规草案提请市十五届人大常委会第三次会议进行审议。草案共七章49条，主要包括以下六个方面。
明确适用范围。一是明确本市行政区域内非机动车的生产、销售、登记、通行、停放以及相关管理活动适用本条例；同时列举了非机动车种类，包括自行车、人力三轮车、畜力车以及电动自行车等法律、法规、规章规定的非机动车。二是明确滑板车、独轮车、自平衡车等属于滑行工具，不得上道路使用。三是就社会普遍关注的动力驱动的三轮车、四轮车，明确其机动车的属性。
明确政府及其有关部门的职责。考虑到部门依法履职是加强非机动车管理的基础，草案逐一明确了规划国土、交通、工商、质监、公安交管、城管综合执法等部门就非机动车管理的具体职责。
明确鼓励发展非机动车的公共交通政策。一是鼓励市民使用自行车出行，减少机动车使用。二是明确非机动车通行道路、停放设施等规划和建设的职责及要求。三是针对本市交通出行实际，明确鼓励企业开展自行车租赁经营。
建立电动自行车产品销售目录公示制度。一是为了便于市民购买、使用合标电动自行车。二是要求销售企业公示销售车辆是否符合国家标准和是否列入本市公示目录，并向购买人承诺因不符合国家标准不能办理登记的，为购买人办理退换货。三是规定网络交易第三方平台对销售者实行实名登记，明确销售责任并采取措施确保通过平台销售的电动自行车符合国家标准。
完善非机动车登记、通行、停放秩序规定。一是明确依法应当登记的非机动车类型、登记材料要求和登记程序。此外，为了方便市民办理登记，规定本市对公示目录内的电动自行车推行带牌销售，销售者销售电动自行车时可以当场为购买人办理登记。二是完善非机动车通行规范，包括非机动车路面通行规则、自行车租赁经营企业安全管理责任。就实践中电动自行车使用二手电池引发火灾的情形，规定电动自行车禁止加装蓄电池或者改装、更换不符合国家标准的蓄电池。三是完善非机动车停放规则，对非机动车公共停车场的设置、管理做出具体规定，明确停放要求和禁止停放的区域。
对存量不符合国家标准的电动自行车实行过渡期政策。对立法实施前购买的不符合国家标准的电动自行车实行3年过渡期。过渡期内按规定申请悬挂临时标识可上路行驶，未悬挂标识的，公安机关交通管理部门予以收缴；过渡期满后，超标电动自行车不得上道路行驶。
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