文／市人大社会建设委员会工作机构
习近平总书记高度重视民生保障与养老事业发展，强调增进民生福祉是发展的根本目的。养老服务事关群众切身利益，是重要民生工作，高质量立法能够为养老事业健康发展夯实法治根基。北京市养老服务条例立法工作牢牢把握高质量立法的内在要求，探索科学立法、民主立法、依法立法的实践路径，使法规进一步彰显党的主张和人民意志，保障高质量民生改善。
一、把握正确方向，彰显人民至上理念
做好新时代立法工作要把牢正确方向，坚持围绕中心、服务大局，求真务实、稳中求进，紧扣中心所在、大局所需与群众所盼完善制度供给，为首都高质量发展和高水平治理提供有力有效的法治保障。
一是把党中央决策部署转化为具体制度设计。在立法中坚持党的领导从来不是一句空话。党是代表全体人民意志的，把党的主张通过法定程序转化为国家意志，是人大立法的首要使命。党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化确定为国家战略，党的二十届三中全会进一步提出要“完善发展养老事业和养老产业政策机制”。养老服务条例立法紧扣党和国家关于深化养老服务改革、推进基本养老服务体系建设的部署要求，落实中央最新印发的关于深化养老服务改革发展的意见精神，进一步厘清基本与非基本两类养老服务，健全区、街乡、社区村三级养老网络，夯实政府、市场、社会、家庭四方责任，把中央关于基本养老服务制度体系和养老服务网络基本建成的目标要求，转化为居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑的具体制度，明确区、街道（乡镇）、社区（村）三级养老服务网络建设主体及功能，确保中央精神在首都养老工作中落地生根。
二是以需求为导向引领立法工作。经济社会发展需要和人民群众迫切需求，是地方立法的首要考量。1990年北京市正式进入老龄化社会，比全国提前9年。此后，本市人口老龄化进程快速发展，2021年进入中度老龄化社会，2024年底常住老年人口514万，占常住人口的23.5％。按现有人口结构推算，预计到2031年，这一比例将超过30％，进入重度老龄化社会。当前，本市老年人数增长迅猛，高龄化趋势明显，高龄老年人占比13.7％；失能失智老年人口占比较高，“一人失能全家失衡”问题突出，应对人口老龄化任务较为艰巨。养老服务立法从老年人及其家庭的实际需求出发，研究近5年的养老需求调查报告，发动代表倾听民意，广泛征集社会意见，在此基础上明确“老老人”照护、医疗、助餐三项迫切需求，在条例中重点完善养老服务、医养结合、长期护理供给体系，切实回应群众呼声。
三是注重改革决策与立法决策的有机统一。失能照护是养老服务的重中之重，长期护理保险则是照护服务供给的重要制度支撑。国家层面2016年启动部分省市“长护险”试点，本市自2020年起在石景山区开展试点。是否在全市推开长护险，是一个典型的久议而未决的问题，此次法规起草中也有不同意见，政府能不能承受、可不可持续、有没有政策吸引力等问题反复研究讨论。最终，条例对标新出台的加快建立长期护理保险制度的意见，及时推动“长护险”入法，为下一步的改革和全市推开提供了法律依据。同时，条例也兼顾了法的预见性和稳定性，在长护险制度入法、明确未来发展方向的同时，也给下一步的具体制度落地预留了空间。此次“长护险”入法，既展现了在人大主导下保障重大改革于法有据的担当，也体现了在立法格局中发挥人大主导作用的优势。
二、坚持质效并重，探索提质增效的实践路径
近年来，改革不断深化，利益诉求多元，对地方立法的精深细实提出了更高要求。在此背景下，地方立法需要前期做好积累、事中做实调研、发挥代表优势、加强各方协同，综合发力，才能更好地凝聚社会共识，提升立法质效。
养老服务立法的推进，主要有以下4个特点。
一是持续推动，积累实践基础。自2015年居家养老服务条例出台以来，市人大常委会连续十余年围绕养老重点领域，在安排听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问、代表议案督办等22项议题的基础上，逐步推动构建了“三边四级”就近精准社会化养老服务体系。2022年以来，本市探索以街道、乡镇为基础单元，依托市场主体开展居家社区养老服务“一清单、一平台、一张网”试点工作，继续完善居家养老服务供给体系，在政府履行养老兜底保障和基本公共服务责任的基础上，积极探索以社会化、市场化方式系统破解超大城市养老服务难题。十余年的人大工作积累和政府工作推进，为立法言之有物、有的放矢打下了基础。
二是聚焦重点，找准立法空间。立法首先要聚焦核心问题，坚持小切口、精细化，不贪大求全、不分散焦点。养老服务条例立法紧扣治理堵点与群众急盼，对设施规划、体系建设、人才培育等关键问题作专题研究，梳理相关文件、总结实践成果，确保制度设计靶向精准、务实管用。其次，要系统梳理上位法与同位法，在社会主义法治体系不断完善、法律规定日益精细的情况下，更需要找准地方立法空间，避免重复立法、规定抵触，维护法治体系的严谨性。再次，还要充分参考外省市经验。此次立法梳理分析了29个省市近年来的立法和监督实践，总结一般规律，提炼有效制度设计，取长补短、优化完善，让地方立法更具可行性与前瞻性。
三是扎实调研，夯实民意基础。聚焦“失能照护”这块硬骨头，同步开展专题调研监督，组建了8个专题调研小组，由养老、医疗等领域的代表牵头，深入社区养老服务站点、养老机构和失能老年人家庭了解实际情况，形成了多份专题报告。调研中掌握的失能评估标准不统一、家庭病床与家庭养老床位衔接不畅、医养结合服务频次不足等问题，在条例中一一得到了回应。通过组织代表开展小型化、蹲点调研，充分发挥了代表来自群众、贴近群众的优势。通过实打实的调查研究，立法的问题导向更加突出，解决思路更加契合实际，制度设计也更加贴合群众需求。一审时，32位常委会组成人员和7位列席代表高度认可立法的必要性，聚焦助餐、照护、就医等养老痛点提出意见，也展现了人大主导立法的效能。这种监督工作、代表工作在前，立法跟进的做法，渐渐成为市人大社会委开展立法工作的标配。
四是加强协同，汇聚工作合力。党中央明确提出要完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。推进地方立法，必须牢牢把握人大主导与政府依托的有机统一，人大主导重在把方向、统全局、严审议、守法治底线，政府依托立足治理实践和专业优势为立法做好支撑。充分发挥政府部门的基础性作用，激发其履职主动性，对提高立法质量具有重要意义。养老服务事关民生福祉，具有跨区域、跨部门、跨层级特点，单一主体立法易出现标准不一、资源分散、实施脱节等问题。在此次养老服务立法中，市人大社会委与市民政、卫健、医保、规划、住建、人力社保、市场监管等20多个部门共同组成起草工作组，就涉及各方职责的上门医疗费用支付、养老机构扩展医疗服务、社区服务设施规划、配套设施验收等问题密切沟通。各部门安排熟悉情况的同志全力以赴参与立法，把政府部门的专业性转化为立法的精准性与可行性，同向发力提升立法质效，让地方性法规更贴合实际、更具权威、更利长远。
三、统筹事理法理，使法规更加有效管用
法规一经颁布，需要社会各方面共同遵守，涉及各方主体权利义务，影响深远。立法工作一定要秉持严肃、审慎的工作态度，深入调查研究掌握实情，客观准确认识事物，遵循事理与法理的自身规律，提高法规的有效性和严谨性。
一是坚持于事有效，避免制度设计偏离立法初衷。本市养老服务立法坚持“民生保障法”的定位，将解决群众急难愁盼的制度补足、写实。比如，针对北京99％的老年人居家养老，且高龄化趋势明显的现状，细化探访关爱、家庭养老床位等方面的条款，增加上门医疗服务的规定，通过明确申请流程、服务内容和标准等，让法条从“看上去很美”到真正有效管用。再比如，为了避免履职主体不明确、老百姓遇事不知该找谁的问题，起草组与相关部门逐一对接，把法条中模糊不清的“本市”，确定为具体的责任单位，使权责关系更加清晰明确。从回应群众现实关切破解养老服务难题，到逐条推敲表述厘清主体责任，充分体现了地方立法不搞空泛宣示、重在务实管用的鲜明导向。
二是紧扣于法周延，使法规文本条理分明、简明实用。地方立法既要契合现实事理逻辑，又要贯通篇章体例逻辑、条文表述逻辑，做到制度设计环环相扣、严谨自洽。常委会领导多次强调立法要于法周全、逻辑周延、简明实用、表述精准，并通过具体指导，系统调整了养老服务条例的章节结构、条款顺序、条文内容和语言表达，在总则中开宗明义明确养老服务对象和责任主体，条分缕析厘清政府、市场、社会、家庭四方责任，确立基本养老服务、市场化养老服务和社会互助共济的供给格局，使法规的体例更加科学，逻辑更加清晰。在附则部分对条文中涉及的重要概念逐一作出解释，提高立法用语的明确性，避免含糊其词、模棱两可，让老百姓看得懂、用得上。
养老服务条例草案今年初提交市十六届人大四次会议审议，经过700余位市人大代表充分讨论、研究修改后，高票表决通过，这既体现了代表们对草案的认可，更体现了全市人民对养老服务的关注和期待。未来，随着条例的实施，首都养老服务将迎来法治化、规范化、高质量发展的新阶段，法治增进民生福祉的实践也将继续书写更温暖的篇章。
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