文／常皓
党的二十大报告强调，“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”如何以科学立法、民主立法、依法立法为引领，从源头上确保立法质量，是新时代推动地方立法高质量发展必须回答的重大课题。《北京市食品安全条例》立项论证的实践，系统回答了“要不要立、立何内容、怎么来立”3个根本问题，为把好立项论证关口、推动地方立法高质量发展提供了有益借鉴。
一、以科学立法为引领，确保立项论证尊重和体现客观规律
科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。立项论证作为立法起始环节，必须首先遵循这一原则。要从客观实际出发，准确识别立法需求，科学评估立法条件，合理确定立法项目，防止“为立法而立法”的形式主义倾向。
（一）精准诊断立法需求，让立法选项回应治理之需
科学立项的首要任务，是把准“要不要立”这个关乎立法必要性的根本问题。重点要判断经济社会发展的现实矛盾是否必须通过立法解决，能否通过政策引导、行政监管等非立法手段有效应对。食品安全条例之所以能够顺利通过立项论证，根本在于它精准回应了超大城市食品安全治理的突出矛盾。
北京作为超大城市，食品安全面临独特的治理难题：食用农产品外埠依赖度高，约80％的粮食、85％的蔬菜、90％以上的猪肉依赖外埠供应；生产经营主体数量大、品类多，截至2025年底全市食品生产经营主体25万多家；集中用餐群体规模庞大，日常在校园、养老机构等各类食堂用餐人数近800万；网络外卖即时消费旺盛，入驻外卖平台的餐饮企业达6万家，日均订单350万单。这些决定了北京的食品安全治理不能简单照搬上位法的一般规定，也不能依赖碎片化的政策文件。在立项论证中，市人大常委会财经办公室同步开展食品安全“一法一规定”执法检查，围绕网络食品经营、集中用餐单位食品安全、食用农产品加工、小规模食品生产经营等重点内容，赴基层单位实地调研，召开多场座谈会听取各方意见，汇总梳理问题并将其转化为立法需求。这种基于深入调研的问题诊断，使立法的必要性论证有了坚实事实依据，体现了科学立法“从实际出发”的根本要求。
（二）科学评估立法条件，让立法项目切实可行
科学立法不仅要求准确把握“要不要立”，还要求科学判断“能不能立”。“能不能立”关乎立法的可行性，要评估立法权限是否在地方职权范围内、实施条件是否成熟、制度设计是否可操作。
食品安全条例的立项论证，充分体现了对立法条件的科学判断。在制度基础上，本市已构建起覆盖源头严防、过程严管、风险严控的首都特色食品安全治理框架；在实践积累上，已制定发布20余项地方标准，总结了丰富的监管经验和制度成果；在技术支撑上，智慧监管应用逐步拓展，学校食堂试点“中央厨房＋微厨房”模式，校外供餐实现“互联网＋AI监管”全覆盖。这些成熟的实践基础，为科学评估立法条件夯实了根基。
（三）遵循法律体系内在规律，让制度设计协调统一
“怎么来立”关乎立法的针对性，要明确立法的重点方向、核心制度和预期效果，确保法规“立得住、行得通、真管用”。科学立法不仅要尊重经济社会发展的客观规律，还要遵循法律体系自身的内在规律，立项论证阶段就要考虑新立法规与已有法律法规的衔接问题。
食品安全条例在立项阶段就明确了法规名称采用“条例”而非“实施办法”或“规定”，四方会商会议对此达成一致，正是基于对法律体系内在规律的深刻把握：立法结合首都超大城市治理需要，突出全链条监管、新业态规范、数字化治理等内容，很多是具有本市特色的创制性规定，以条例的形式可以更好统筹各项制度设计。立项论证还明确了条例与上位法的关系定位——在食品安全法和农产品质量安全法等上位法框架内进行制度细化和创新，体现“探索性”但不超越权限，保障“实施性”但不照抄照搬，强化“补充性”但不拘于细枝末节，体现了科学立法“坚持系统观念”的方法论。
二、以民主立法为根本，确保立项论证坚持以人民为中心
民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。立项论证不仅是立法机关的专业判断活动，更应当是汇集民意、凝聚共识的民主过程。全过程人民民主落实到立法领域，就是要把群众呼声作为立法的“鲜明信号”，把群众关切作为立法的“前进方向”，从源头上确保法规“立到群众心坎上”。
（一）拓宽民意表达渠道，让立法需求“来自人民”
科学确定立法项目，前提是全面准确了解人民群众的立法需求。食品安全条例的立项论证，充分践行了“开门立法”的民主理念。
在立项论证期间，“万名代表走基层”活动同步开展，市、区、乡镇三级1.3万余名人大代表深入代表之家和代表联络站，收集市民群众意见建议7.1万余条。这不是“走过场”，而是真正把聚民意、汇民智的行动贯穿于立项论证全过程。同期形成的食品安全“一法一规定”执法检查报告明确提出，充分吸纳走基层活动收集的群众呼声，推动形成一部体现首善标准、契合首都特点、回应时代需求的高质量地方性法规。这种将人大代表联系群众制度与法规立项工作深度融合的做法，使立法一开始就有了深厚的民意基础，有效防止了立项决策与群众需求脱节断档。
（二）构建多元协商机制，让立项决策“凝聚共识”
民主立法不仅是“听取意见”，更是“协商共议”。立项论证阶段就要搭建起各方主体充分表达、平等协商的制度化平台。
立项论证始终坚持“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，各主体角色清晰、衔接有序：政府方面，市市场监管局作为主管部门提交立项论证申请报告，市司法局作为政府法制部门进行立项审查并出具同意意见；人大方面，法工委和财经办作为人大专门委员会工作机构，在立项论证中发挥应有作用，结合执法检查开展深度调研，形成立项报告和立项论证的意见；协同方面，前述四个部门召开四方会议，就立法基本原则、总体思路和主要制度设计达成共识。这种多元协商的立项论证机制，使立法决策在党的领导下有了更加充分的民主协商基础；同时，通过充分的沟通协商形成最大公约数，避免后续起草、审议阶段出现重大方向性分歧，为立法工作的高效推进奠定了坚实基础。
（三）聚焦群众“急难愁盼”，让立法重点“回应人民”
民主立法的最终落脚点，是使法律法规真正反映人民意志、保障人民权利。立项论证不仅要“听民意”，还要把民意转化为法律法规条文中的重点内容。
食品安全条例围绕市民群众最关心的问题确定立法重点，聚焦群众反映强烈的校园食品安全，立法突出食品安全主体责任落实；针对网络外卖消费旺盛带来的食品安全隐忧，立法进一步压实第三方平台、网络食品经营者的主体责任；针对食用农产品源头管控和监管协同问题，立法着力明晰各方责任。这种“民有所呼、立法有所应”的立项导向，使法规的制度设计真正锚定解决群众的操心事、烦心事、揪心事，从源头上确保了立法的针对性和实效性。
三、以依法立法为保障，确保立项论证遵循法定权限和程序
依法立法的核心在于依照法定权限和程序立法，遵循不抵触原则，自觉维护社会主义法制的统一、尊严、权威。立项论证作为立法活动的法定环节，要按照法定权限和程序，确保立法在法治轨道上运行。
（一）严守权限边界，确保立法“不越位”
地方立法必须在法定权限范围内，不得超越权限立法。立项论证的一个重要前提，就是确保立法项目在地方立法权限之内。
食品安全条例的立项论证贯彻落实市委关于“加强两法融合落地”要求，严格遵循立法法关于地方立法权限的规定，细化落实食品安全法和农产品质量安全法有关内容，且在上位法框架内进行。立项论证准确把握了这一边界——地方立法不是另起炉灶，而是对上位法的细化落实和必要补充；不是创设新的基本制度，而是结合北京实际进行制度安排。例如，针对北京食用农产品外埠依赖度高的特点，立法设计以更高的食品质量标准体系为引领的产销对接机制；针对网络食品交易规模大、受众广的特点，立法明确平台提供者应当将入网食品经营者的经营资质信息与市场监督管理部门掌握的数据进行核验比对。这些制度设计都没有突破上位法框架，体现了对地方立法权限边界的严格恪守。
（二）严格遵循程序，确保立项“不走样”
依法立法不仅要求在法定权限范围内，还要求程序合法。立项论证必须严格遵循法定程序，确保每一个环节都经得起法律检验。
从市市场监管局向市司法局提交立项论证申请报告，到市司法局函送同意立项的审查意见，再到市人大常委会财经办深入开展调研，直至四方会议形成共识——整个立项论证历时近3个月，每一个环节都有明确的程序要求，每一个主体都在法定职责范围内发挥作用。在人大主导方面，财经办没有被动等待政府报送材料，而是主动结合执法检查开展调研，对立法的必要性、可行性、立法内容、核心条款以及法规效果预期等进行系统论证。这种程序上的严谨规范，有效防止了立项论证“走过场”“搞形式”，确保了立项决策的权威性。
（三）统筹法规配套，确保制度“相贯通”
依法立法的更高境界，在于构建协调统一、配合得当的法规制度体系。因此，在立项论证阶段，必须前瞻性地思考新立法规与政府规章的衔接配套问题。如果在一部法规中试图穷尽所有细节，不仅会导致条文过于冗长、重点不够突出，还会因规定过细而丧失应对新情况新问题的灵活性和适应性。
为破解制度完整性与法规适应性相统一的难题，食品安全地方立法采用“1＋N”的立法模式。以一部食品安全条例作为“1”，确立食品安全领域的基本制度框架和原则性规定；以若干政府规章等规范性文件作为“N”，针对网络食品经营、集中用餐单位管理等具体领域进行精细化、操作性的制度设计，保持法规的开放性，留足完善空间。这一模式在效力层级上实现了主次分明、各居其位，在制度功能上实现了框架与细节的合理分工，在动态适应上实现了稳定性与灵活性的有机统一，为构建协调统一、层次分明、富有弹性的食品安全法规制度体系奠定了坚实基础。
“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”当前，地方立法已从“有没有”进入“好不好”的新阶段。面对新形势新挑战，必须以更加严谨务实的态度做好立项论证工作。要把科学立法作为立项论证的认识论指引，坚持从实际出发、遵循客观规律；要把民主立法作为立项论证的价值论根基，坚持为了人民、依靠人民；要把依法立法作为立项论证的方法论保障，遵守法定权限、法定程序。唯有每一项立法都从严谨务实的立项论证起步，方能确保每一部法规都经得起实践和人民的检验。
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