文／本刊 吕亚南
7月10日，市人大常委会机关以“凝聚立法共识 提高立法质量”为专题，举办第五期“人大业务工作坊”。市人大常委会主任李秀领，副主任游钧、齐静、侯君舒，秘书长王建中，市直机关工委副书记徐斌出席。
本期工作坊由市人大常委会监察和司法办公室窦江涛引导，7名同志围绕立法全链条各环节，以圆桌研讨形式作了分享交流。机关各厅委办室主要负责同志和部分机关干部100余人参加。
立法是什么？窦江涛打了个比方：立法就像是做一架天平，凝聚共识是在校准砝码，起草、调研、审议是在打磨刻度，最终是为了让这架天平称得出公平正义。他把一部法规的诞生比作一列火车专列——始发站是起草部门，第二站是司法局，第三站是专委会，第四站是法工委，终点站是审议表决。7位分享者依次发言，从不同角度讲述了同一个命题：立法共识如何形成，立法质量如何更好保证。
始发站：
把“业务语言”变成“立法语言”
市公安局法制总队刘玉琦介绍，公安领域现行有效的地方立法共26部。他用两个字概括凝聚共识的要义：“真”和“实”。
“真”，是法制部门深度介入、全程参与。“要加强换位思考，多站在业务部门的角度想问题，让他们感受到这份真诚。”刘玉琦概括为3个层面：听得懂、写得出、守得住。听得懂，是理解需求，弄清楚业务部门通过立法要解决什么问题、达到什么目的；写得出，是精准表达，把业务诉求转化为规范的法规条文；守得住，是把握分寸，守住关口，确保立法草案严谨合规。
“实”，是主动适应“小切口”“小快灵”的立法新要求。“比如反恐法实施办法，在坚持问题导向、突出地方特色的思路下，草案体量大幅精简，针对性和可操作性更加突出，至今仍是局里立法的范本。”他还特别提到，立法要更加贴近群众，制定让老百姓能读懂的法条。这种求真务实的做法，也体现在工作机制上。“近两年来，法制部门和业务部门组建立法专班，确定专人，在全程协同配合中，不断提高立法工作质效。”
第二站：
追求质量效率的最佳平衡点
市司法局立法一处白保玉抛出的问题很直接：节奏越来越快，立法质量如何保证？他认为立法是一项“慢”工作——不是拖延，是沉淀。制度需要精细打磨，以最小的管理成本达到最大的法律效果。
这种“慢”，在当前的立法节奏下并不容易做到。那么，如何在质量和效率之间找到最佳平衡点呢？时间纵轴无法拉长，就扩大横切面，在同等时间内做更多的事。白保玉认为，这取决于人——“立法承办人如果没有主动性和使命感，那肯定是做不好的”，也取决于机制——压缩内部程序、减少内耗同样关键，决策关口前移，共识才能更快落地。
白保玉还认为，立法是一项“智慧输出”的工作。合法性审查是分内之事，合理性审查更是真功夫。对自己的要求，不能止步于合法合规，更在于“能不能摸准行业发展的脉搏，能不能在制度设计上说出行家里手的话”。否则，合理性审查就无从谈起。在他看来，凝聚共识的工作标准，说到底就是站稳人民立场，坚持实事求是。
第三站：
专委会的破题之法
市人大常委会监察和司法办公室孙峰从“关注什么、分歧在哪、怎么解决”3个层面展开。他认为，专委会的工作特点在于更加注重综合考量法定职责是否清晰、制度设计是否合理、各方诉求是否得到公平保障，以及如何体现北京特色。
这个阶段，需要把握的问题也有其自身特点。“比如，公权力的行使边界、公民权利的限缩与义务增加，背后关联着更深层次的城市战略定位与发展走向。”如何做？孙峰给出3条路径：搞好“再研究”，把上情下情左情右情摸透；善于“借外力”，用专家论证会厘清法理困惑；坚持“勤汇报”，在重要问题上及时沟通、形成共识。
“非机动车管理条例修订时，针对总量调控、禁止电池入户等条款，立法专班召开专家论证会，从法理支撑、一线执法、公众视角多维度分析，为找准立法平衡点提供了有力支撑。”孙峰说，“总而言之，如何将制度设计得更加合理，如何平衡好公权力与私权利的关系，如何立足北京实际，都是专委会需要通过凝聚共识着重解决的问题。”
第四站：
在不同诉求之间寻找最大公约数
市人大常委会法制工作委员会田洁认为，立法工作中，因利益诉求和价值取向不同而产生的不同认识，是需要着力把握的重要方面。“立法者就像在湍急的河上架桥，既要确保桥梁质量可靠，还要让两岸立场不同的人愿意走上来。”
“面对这类情况，首先要从观念层面凝聚共识。人民立场是基本的价值导向，养老服务条例中的长护险制度，虽然在推行中面临一些现实条件限制，但从站稳人民立场出发，这些具体问题可以在更高层面的价值共识中逐步解决。”
在技术层面，她分享了4件工具。一是充分准备，养老服务条例草案提请大会审议前征求700多位代表意见，分类梳理、逐一回应，最后高票通过。二是求同存异，学习借鉴全国人大在生态环境法典中采取的“适度法典化”编纂思路，对不同类型的法律分类处理，兼顾多方需求。三是适度留白，有的地方在新就业形态立法中，对休息权保障作了原则规定，通过配套制度推动权利落地。四是渐进调试，对于当下尚需进一步研究的问题，适当增加审议次数或者延长审议时间，“稳妥推进，让法规更加成熟”。田洁认为，下一步重点是用好现有机制，通过“四方会商”等平台在更早阶段把方向定在前端。
终点站：
委员怎样审议
市人大常委会委员张雪梅的本职工作是律师，从适用法律到参与立法，身份的转换让她对凝聚共识有了更深的体会。她用“四识”概括委员审议的关键步骤：学习专业知识，弄清立法“是什么”；深化立法认识，明白立法“为什么”；增长调研见识，摸清群众“想什么”；充分沟通共识，精准界定“定什么”。
审议时委员专业不同、信息掌握程度不同是客观存在的实际情况。她建议，委员自身加强学习，将履职建立在充分掌握情况的基础上；让更多委员代表参与立法前期工作，提前熟悉背景；做好审议前的释明解读，帮助委员快速掌握立法全貌。
她认为，学习专业知识、深化立法认识，是科学立法的基本功；深入基层一线、广泛调查研究，是凝聚群众共识的途径；在审议中充分沟通、反复研讨，是民主立法的生动实践。
互动环节：
基层与综合视角的思考
分享环节之后，来到互动提问环节。
刚从基层挂职锻炼归来的市人大常委会社会建设委工作机构的陈昊，讲述了身边一个养老驿站的故事。驿站连院长在内仅3名工作人员，接收14位全托老人，平均年龄88岁，最年长的97岁。由于地理位置偏远、规模有限，驿站在运营方面有着自身的特殊性。陈昊讲了一个细节：院长常说的话是“我们这里和城里不一样”。这让陈昊想到一句话：“山不向我们走来，我们就向山走去。”偏远驿站主动参与立法征询存在客观困难，正是因为有广泛调研、主动下沉的机制，基层真实的养老需求才能进一步被看见、被听见。养老服务条例专门将农村养老纳入立法关怀，正是立法工作主动倾听、主动靠近的结果。
他也讲述了传导环节需要关注的地方。基层执法队员每天面对具体执法场景，裁量基准、执法规程是他们最关心的内容，一部法规的整体立法精神需要经过反复沟通解读才能逐步深入人心。“这跟工作环境有关，不同岗位的注意力自然会投向不同方向。”共识如果只停留在文本里，那是“纸上的共识”；只有当它在不同条件下都能落得实、兜得住，才是真正有生命力的共识。
市人大常委会民宗侨外办公室张毅，从4个维度谈了对于凝聚共识的体会。一要深耕一线调研，以真实社情民意夯实共识基础。他以参与华侨权益保护立法调研为例，利用侨领回国参访等契机，白天没时间就晚上拜访，最终形成扎实报告。二要完善多元参与，逐一梳理各方诉求，在法治框架下寻求最大公约数。三要强化专业论证，充分发挥专家、法治顾问等外部力量，确保共识经得起法理推敲。四要坚守人民立场，以是否符合人民共同利益为评判标准，引导各方立足全局、统筹兼顾，在法治轨道上汇聚最广泛的共识。
他谈到法工委与专委会的协作关系时认为，法工委在审查中注重严格把关，专委会更贴近具体领域的工作实际，双方各司其职、形成合力。“严格把关是要共同研究解决问题的路径。重要的不在于说‘不行’，而是说‘怎么行’。”张毅还分享了外商投资条例立法中政府履约践诺条款反复研究论证的经历——根据市场主体的反馈和调研情况，条款内容几经调整，最终回应了社会期待。他的体会是，专委会与法工委的工作目标是一致的，都在追求立法的科学性，关键在于从实际出发，一法一策。“凝聚共识，不是追求‘说了算’，而是共求‘说得对’。”
工作坊结束，讨论仍在继续。5个环节、不同视角，最终指向同一个方向：立法共识是在反复沟通中凝聚、在观点碰撞中形成、在权衡比较中选择的过程。正是这样一步一个脚印的积累，让每一部法规有了踩得实、行得通的根基，也让每一次立法实践在凝聚共识的过程中，都更好发挥引领和推动作用，以良法促进发展、保障善治。
链接：
凝聚立法共识 提升立法质量
充分发挥常委会委员立法审议作用
作为市人大代表、市人大常委会委员，从过去运用法律到现在参与地方立法工作，我感受到凝聚立法共识、提升立法质量，是立法工作的关键所在。
凝聚共识，本身就是代表履职要不断增强的能力。共识的形成，不是简单表决通过，而是一个弄清立法是什么、明白立法为什么、摸清群众想什么、把准立法定什么的循序渐进过程。做好审议工作，需要通过“学习专业知识、深化立法认识、增长调研见识、充分沟通共识”这4个关键步骤。
一是学习专业知识，弄清立法“是什么”。立法工作专业性、规范性强，每一条都关乎民生和执法。委员必须提前学习补短板，避免“看不懂、审不准”。常委会提供了多种学习渠道，比如，每次开会都会结合议题学习习近平总书记相关重要论述；再比如，“每月一法”专家辅导和常委会领导在常委会会议上的总结讲话，都对审议和本职工作具有很强指导性。
二是深化立法认识，明白立法“为什么”。每部法规都有特定背景和要解决的实际问题，认识不到位，审议可能流于表面。本届常委会表决通过的第一部法规，也是我参与最多的一部法规——未成年人保护条例，审议时有人会担心保护过度。又如自动驾驶、非机动车、养老服务等社会关注度高、利益诉求多元的法规，只有厘清立法要破解的难题，审议所提的意见才能抓住重点。
三是增长调研见识，摸清群众“想什么”。要充分掌握民意和客观实际，通过多角度调研把社会各界真实想法吸纳到立法当中，这本身就是凝聚共识的过程。我作为社会建设委员会委员参加了多部法规的立法调研，作为司法代表小组组长也参加了多次专业代表小组座谈，提出的关于托育、未成年人保护、食品安全等方面的建议，后来都被吸纳到“十五五”规划和相关工作之中，这正是调研汇集民智的体现。
四是充分沟通共识，精准界定“定什么”。核心是平衡各方利益、化解分歧、求大同存小异。在草案审议、修改完善过程中，对部门权责划分、权利义务界定、法律责任设定等重点内容往往容易产生分歧，在常委会审议中这些分歧也会存在，如无人驾驶航空器、养犬、公园、养老等领域的立法，审议时都有不同意见。这时候就需要熟悉情况的委员释明解读，通过沟通来凝聚共识。
审议时委员专业背景不同、掌握信息量不同，是凝聚立法共识的现实难点。解决路径有3条：最关键是委员自身要加强学习，不断增强政治能力、群众工作能力、调查研究和凝聚共识能力、公共政策把握能力；让更多代表委员参与立法前期工作，比如调研、草案研讨论证到座谈修改，提前熟悉背景、掌握更多信息；做审议前的释明解读，除了发放草案和说明，还要帮助委员快速掌握立法全貌，避免只关注条文内容。
凝聚立法共识，贯穿立法全过程，最终还要围绕民意进行。良法源于民心，共识源于民意，把民意汇集起来，既是凝聚共识的过程，也是提升立法质量的保障。作为一名常委会委员，我会继续密切联系群众、立足律师行业，做好连接民意与立法的桥梁，为法治中国首善之区建设和高质量立法工作贡献专业智慧和力量。
（张雪梅）
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