文／张毅
党的十八届四中全会指出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。党的十九大报告强调，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年座谈会上再次强调，充分发挥人大在立法工作中的主导作用。立法是一项综合性很强的工作，人大及其常委会应在自觉坚持党的领导这一根本原则的前提下，加强对立法工作的组织协调，建立健全人大与“一府一委两院”等有关方面沟通协调机制，将主导作用体现在立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。
一、人大主导立法工作的理解
人大主导立法工作，并不意味着对立法所有环节事无巨细、大包大揽，而是要突出组织职能，正确运用统筹、协调、沟通、检查、指导等手段，充分调动各方面积极性，将人大主导的理念、思路、方法贯穿于立法工作各环节。
一是立项主导，把好入口关。重在围绕中心大局，科学编制立法规划计划，加强对立法工作的通盘考虑和统筹安排。在制定立法规划计划时，应当围绕党和国家工作大局，着力通过立法推动落实党中央的重大决策部署，加强涉及经济社会发展全局的重要领域立法，广泛征求意见，科学论证评估，对各方面提出的立法需求进行通盘考虑、总体设计，增强立法的针对性、及时性和系统性。
二是起草主导，掌握主动权。重在落实立法规划计划，合理选择组织方式，有序推动起草，防止部门利益，确保立法进度，提高立法质量。对立法规划计划确定的立法项目，人大常委会工作机构应积极督促、推动有关方面落实。对综合性、全局性、基本性法律法规草案的起草，由人大相关专门委员会、人大常委会相关工作机构组织有关部门参与起草，探索和逐步形成立法机关主导，有关部门参加，专家学者、企事业单位、人大代表和人民群众共同参与的起草工作机制，使各方面意见和关切得到充分表达，调动一切积极因素，广泛凝聚社会共识。由有关部门起草的法律法规草案，人大相关专委会、人大常委会相关工作机构可以提前参与。
三是决策主导，破解制度障碍。重在聚焦关键问题，主动沟通协调，提出解决方案，及时请示汇报，增强立法的实效性。要抓住每一部法律法规中“关键的那么几条”，积极督促有关部门下决心、想办法解决。对于法律关系比较复杂、分歧意见突出的问题，要主动加强与有关方面的沟通协商，提出解决方案；对于重大事项，由人大常委会党组及时向市委请示汇报。对争议较大但实践迫切需要的法律法规案，可以引入第三方评估，充分听取各方意见、研究清楚后，及时做出决策，不能久拖不决。
四是审议主导，守好质量关。完善审议程序，保障常委会组成人员、市人大代表充分审议、发表意见，对这些意见能吸收的尽量吸收，提高法律法规草案审议质量和效率。
二、市人大主导立法工作的做法
立项环节。一是编制立法规划。根据国家立法进展和本市国民经济和社会发展规划需求，面向代表、部门、区人大、专家、公众等广泛征求意见，开展初步论证，加强统筹，科学编制立法规划计划。二是立项论证。由常委会工作机构牵头，组织市司法局和有关部门，对立法必要性、可行性、立法思路、主要内容（含核心条款）等进行论证，由主任会议讨论决定立不立、怎么立。三是法规预案研究。针对一些事关首都发展和人民群众根本利益、迫切需要通过立法解决，但涉及的矛盾比较复杂不宜马上进入立法程序的项目，由常委会工作机构牵头组织相关部门，委托高校、科研机构、律所等单位，就立法的必要性、可行性和思路、内容等进行研究，提高立法科学化水平。此外，每年安排一批调研论证项目，作为立法储备项目。
起草环节。立足长期以来的提前介入、联合起草经验，探索创新双组长领导下的立法工作专班推进机制。针对重点立法项目，由分管市领导共同担任组长，常委会工作机构、市有关部门组建工作专班，加强沟通，共同调研，集中研讨，联合攻关，增强工作合力。
审议环节。一是优化审次安排。为充分审议法规草案，强化专委会立法工作职能，对于三审通过的法规，由专委会只负责一次审议改为负责两次审议，法工委负责统一审议。二是加强大会立法。2014年以来，累计提请大会审议代表法实施办法、大气污染防治条例、制定地方性法规条例、北京国际科技创新中心建设条例、城市副中心条例、养老服务条例等重要法规14件，大会立法工作机制逐步完善。三是万名代表走基层。在城市更新条例、节水条例等立法中，单独或同步开展万名代表走基层活动，市领导带头进家入站听取立法意见建议，相关建议通过法规草案修改、配套规章及规范性文件吸纳、做好解读宣传等方式处理。四是开展立法协商。2013年本市在全国率先探索立法协商机制，重要法规草案由常委会党组建议，报市委决定，充分听取市政协意见。如，城乡规划条例、物业管理条例、外商投资条例等立法协商中，市政协委员提出了大量修改建议，为立法提供了重要参考。
宣贯环节。一是健全普法宣传工作机制。举行新闻发布会，由法工委、主要参与起草单位、特邀代表等就法规立法及后续执法考虑等进行发布。法规公布时，同步在媒体刊发简要解读文章。践行立法者率先普法理念，选派人员到有关部门和基层一线开展宣讲，探索“立法者说”等普法方式。二是强化配套文件制定。完善规范性文件备案审查法规制度，健全信息化工作平台，加强督促制定工作。三是开展立法后评估。对法规的立法宗旨、法规质量、适用情况及存在问题进行检查评价，总结经验教训，积极探索专项评估和系统评估方式，累计对49件次法规进行了立法后评估。四是推进法规清理。结合国家法律和行政法规制定修改、备案审查、立法后评估等工作，对法规进行清理。如2024年结合行政复议法集中清理，废止行政性事业性收费管理条例；开展涉及不平等对待企业相关规定集中清理和明显滞后条款专项清理。
其他机制。一是“四前四方会商”工作机制。由市有关部门、市司法局、常委会工作机构、法工委在立项前、市政府常务会前、二审前、表决前等重要节点，分别牵头开展会商，交换意见，确保最大限度凝聚共识，尽量把意见分歧解决在前端。二是基层立法联系点工作机制。分两批设立21个联系点，发挥好民意直通车作用，打造向世界展示全过程人民民主的重要窗口。三是请示报告机制。重大立法项目及时向市委请示报告。法规审议、备案审查中的难点问题，及时向全国人大请示或邀请国家有关部门专家提供咨询意见；本市立法经验及时向全国人大报告。四是立法公开机制。就立法规划计划编制、法规草案及部分法规草案修改稿公开征求意见。立法全程重要资料通过常委会网站和常委会公报及时向社会发布。
三、需要注意的几个问题
一是要强化统筹协调的能力。人大的专委办在立法过程中经常扮演的是组织者、统筹者，需要准确把握这一角色定位。现在的立法特别是新兴领域的立法难度越来越大，综合性立法往往涉及多个部门，协调难度也很大。如中国（北京）自由贸易试验区条例，涉及251项任务清单，50余个市委、市政府部门及中央在京单位，相关条款的征求意见费了很大功夫。如人工智能产业立法，初期面临的第一个问题就是找不到政府主责部门，最终经过多方协调、反复行函催办，经过3个多月时间，才明确立法起草主责部门、明确了担任立法领导小组组长的市政府领导人员。
二是要正确处理立法与改革的关系。2023年新修改的立法法规定：立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。2019年制定街道办事处条例时，就遇到了立法与改革不同步的问题。当年1月，中办国办出台了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，市委、市政府出了《关于加强新时代街道工作的意见》，明确要求“组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作”，与当时的行政处罚法第十六条、第二十条的规定是冲突的。在这种情况下，地方是否有权赋予街道办事处执法主体地位，就成了一个难题。当时，全国人大常委会已将修改行政处罚法列入2019年立法计划，乡镇、街道纳入执法主体范围也是重点研究的问题。北京是先行作出规定，还是等法律修改后适时衔接？最终，常委会以党中央有关文件精神为依据，请示中办法规局后，大胆决策，按照改革精神赋予了街道办事处行政处罚权。
三是要正确把握党内法规与地方性法规衔接协调的关系。习近平总书记强调，“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。”党内法规和国家法律在精神宗旨上是一致的，但在具体调整对象和方式方法上有所差别。党内法规和地方性法规在调整事项和对象上也有交叉重叠，在具体衔接协调时，容易产生哪些入法、哪些不应入法的困惑。以街道办事处条例制定为例，法规起草时不可避免地涉及了机构等事项。2019年8月5日颁布实施的《中国共产党机构编制工作条例》第六条明确规定，“乡镇、街道的机构编制事项由上一级机构编制委员会管理。”为确保同其衔接，按照中央有关文件关于“除专项机构编制法律法规外，各地区各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定”的要求，在街道办事处立法中删除了相关条款。
四是要进一步加强立法调研工作。在调研论证、立项论证、起草、审议各阶段，循序渐进，开展系统周密的立法调研，是做好立法工作的基础。如果前期调研工作引导得法，做得扎实，后续起草审议将会更加顺利有效推进。特别是人工智能时代，查阅资料很便利，但是人工智能给出的答案不一定真实准确，仍需扎扎实实的调研。
五是要注意立法工作中的“黑天鹅”“灰犀牛”。随着自媒体时代的来临，立法中要充分考虑舆情风险。以2021年11月26日通过、2022年1月1日实施的国际交往语言环境建设条例为例，审议通过中并没有舆情波动。没想到2021年12月，北京市部分地铁站名的字母标识从原来的“Station”改为“Zhan”在互联网引发广泛讨论。经过调研了解和综合研判，考虑当时国务院正在研究制定的《地名管理条例》对地名的拼写作出了详尽规定，且国际交往语言环境建设条例相关规定与《地名管理条例》不抵触，建议北京从国际交往中心功能建设的实际需求出发，对机场、火车站等重要场所，在使用规范汉字标识的基础上，继续使用国际通用外语标识。
六是要充分发挥北京的智力优势。当前，新科技革命和产业变革日新月异，重点领域、新兴领域的新技术、新产业、新业态、新模式等层出不穷。除了立法工作者要加强学习调研、不断提高制度设计能力外，还要充分发挥专家学者作用，从人大代表、科研机构、部属市属高校中组织立法专家团队。
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