文／本刊 谢涛
乡镇人大是基层国家权力机关，是我国地方国家政权的重要基础，是人民代表大会制度的重要组成部分，是发展全过程人民民主、实现基层民主的有效形式。为进一步健全乡镇人大的组织和工作制度，保障和规范其行使职权，市人大常委会将《北京市乡、民族乡、镇人民代表大会组织条例》（以下简称乡镇人大组织条例）修改列入2026年立法计划。
为做好此项工作，立法工作组在认真研究上位法和党中央、市委有关文件的基础上，全面梳理本市各区人大相关规范性文件、兄弟省区市相关地方性法规，同有乡镇建制的13个区人大常委会负责人及部分乡镇人大主席座谈交流，赴广东、天津调研考察，列席观摩朝阳区孙河乡人大会议，形成系列调研分析报告；条例草案初稿形成后，面向16个区人大常委会、178个乡镇人大、部分市人大代表以及市委、市人大常委会和市政府有关部门书面征求意见。经过充分研究论证、6轮修改形成条例草案，5月27日提请市十六届人大常委会第二十四次会议审议。
将修改“组织条例”调整为制定“工作条例”，名称变化体现立法目的
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大工作，明确提出人大工作高质量发展的目标要求，对加强和改进地方人大工作作出一系列决策部署。中央人大工作会议、市委人大工作会议，都对做好乡镇人大工作提出了明确要求。全国人大及其常委会相继修改选举法、地方组织法、代表法等法律，对地方人大履职和工作作出了新的规定。
现行乡镇人大组织条例于1989年9月由市九届人大常委会第十三次会议审议通过，1996年、2010年、2016年先后3次修改，在推动乡镇人大组织建设和工作发展上发挥了重要作用。最近一次修改距今已近10年，部分条款已滞后于上位法的规定，难以适应当前加强乡镇人大工作的现实需求。因此，市人大常委会决定对条例进行修改。
随着调研的深入和条例草案的不断修改完善，组织条例的名称已经难以涵盖草案内容。前期调研发现，各省区市相关地方性法规中，有22个明确命名为“工作条例”。乡镇人大也普遍反映，希望细化完善乡镇人民代表大会会议的举行、闭会期间主席团的职责及工作等内容。经市人大常委会党组慎重研究，综合考虑规范改进乡镇人大工作和遵循立法技术规范的需要，决定采取废旧立新的方式制定乡镇人大工作条例，废止现行乡镇人大组织条例。
进一步完善总则条款，确保乡镇人大工作正确政治方向
2022年修改的地方组织法，增加了坚持中国共产党的领导、指导思想、坚持以人民为中心、维护法治统一、民主集中制等条款。为确保条例草案的内容完整和逻辑周延，依据上位法规定，草案总则重申了这些重大原则。
在经费保障方面，各省区市的相关法规中，有23个明确规定将乡镇人大经费列入本级财政预算，且有12个在总则中进行明确；虽然实践中我市乡镇人大经费已列入本级预算，但为保证其依法履职、体现于法有据，在条例草案总则部分增加相应规定，具体表述为：“乡、民族乡、镇人民代表大会的工作经费和本级人民代表大会代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障。”
上级人大常委会加强对基层人大工作的指导，是做好乡镇人大工作的重要条件。2025年市委出台的《关于围绕发展全过程人民民主 推动新时代新征程人大工作高质量发展的意见》中明确要求市、区人大常委会要加强对基层人大的指导。调研过程中，乡镇人大也普遍希望市、区人大常委会能够在大会组织、闭会期间的工作、代表履职培训等方面给予指导和支持。为此，条例草案总则部分增加相应规定，明确市和区人民代表大会常务委员会应当加强对本行政区域内乡、民族乡、镇人民代表大会工作的指导，建立健全工作机制，支持其依法开展工作。
进一步规范大会期间和闭会期间的工作，推动乡镇人大工作高质量发展
关于主席团的组成。立法前期拟将主席团人数由5至9人调增至5至11人，主要考虑是目前全市有13个乡镇人大主席团人数超过9人，且乡镇人大主席团的职权增加带来了更多的工作任务。但在征求意见中，乡镇人大对于主席团人数上限未能达成一致，且市委关于做好2026年区和乡镇领导班子换届工作的要求中明确乡镇人大主席团成员一般为5至9人。综合考虑，主席团成员数量最终仍为5至9人。主席团构成方面，考虑到乡镇一级国家机关只有人大和政府、又是监督和被监督的关系，中央和市委都印发文件，明确要求乡镇人大主席团成员不得担任乡镇政府职务，且有15个兄弟省区市对此作出规定，因此，条例草案规定主席团成员不得担任本级人民政府的职务，如果担任，必须辞去主席团成员职务。
关于代表大会会议的筹备和举行。为保障乡镇人大代表提前掌握会议安排和阅读会议文件，草案规定乡镇人民代表大会“会议召开三日前，主席团将会议时间和主要事项通知代表，并提前至少一日将会议文件送代表”。会期方面，依据《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉》要求并参照实际做法，草案细化规定为“没有选举事项时，会期应当不少于一天；有选举事项时，会期应当适当增加”，并根据临时召集会议的实践需要，增加“临时召集的会议，会期可以少于一天”的规定。除此之外，依据选举法和本市有关文件，补充完善了代表资格审查委员会构成和职权的规定。
关于主席团和主席的职责。地方组织法在不同条款规定了乡镇人大主席团组织代表听取政府专项工作报告、开展执法检查、开展视察和调研，听取和反映代表和群众对本级人民政府的建议、批评和意见，向代表大会报告闭会期间的工作等职责。条例草案围绕规范乡镇人大主席团的履职，结合上位法规定及本市乡镇人大具体实践，注重区分主席团集体职责同主席职责的联系与区别，以列项方式规定了主席团在代表大会会议期间的13项职权和闭会期间的14项具体职权，并作了“其它工作职责”的兜底规定。比如，细化地方组织法关于主席团在闭会期间听取专项工作报告的规定为“安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，每年至少二项”；比如，衔接预算法，在条例草案中规定“组织代表在代表大会会议前就本级预算草案听取选民和社会各界的意见，监督本级预算的执行”；再比如，根据基层人大在建好用好基层民主民意平台、密切“两个联系”等方面形成的有益经验，赋予主席团在闭会期间“建设和管理代表之家、代表联络站、基层立法联系点或者联络站等平台”的职责。
关于闭会期间召开主席团会议。调研中发现，目前仍有部分乡镇人大主席团每年只在代表大会开会前召开主席团会议。为推动主席团常态化履职，参考兄弟省区市经验，对开会频次规定为“主席团每三个月至少召开一次会议”；在开会人数条件方面，规定主席团成员三分之二出席始得召开、主席团会议的决定以全体成员的过半数通过，较好地保证会议议事效率。
关于机构设置和工作人员配备。中央人大工作会议文件明确要求健全乡镇人大主席团在闭会期间的工作机制，地方组织法修改也完善了乡镇人大职权、明确了主席团职责特别是闭会期间工作内容。面对工作职责和任务日益增多的形势，目前乡镇人大机构和人员设置还不能完全满足实际需要。立法工作组去年对178个乡镇人大开展的问卷调查显示，乡镇人大工作人员专职率仅占56.7％，还有38.2％的乡镇人大招聘社工等从事人大工作。调研了解到，天津各乡镇人大均有专职主席1人、副主席1人，均设有办公室，配备正科级主任1人及专职工作人员2至3人；广东乡镇人大全部配备专职人大主席，绝大部分享受同级党政正职同样岗位补贴，配备专职副主席的占比75.3％，基本都配备1至2名专职工作人员。为此，条例草案作出专门规定，要求乡镇人大设置工作机构、配备专门工作人员。
衔接本市实施代表法办法，保障代表依法规范履职
今年，市人大常委会还在同步修订本市实施代表法办法，将对代表权利义务和履行职责作出全面规定。乡镇人大工作条例草案第六章“乡、民族乡、镇人民代表大会代表”也涉及乡镇人大代表的产生、任期、职责、履职、工作等内容。条例草案注意与本市实施代表法办法草案的衔接，力求规定粗细适宜。
关于代表履职。为体现代表履职新的时代要求，依据代表法总则新增加的原则性规定，条例草案规定乡镇人大代表应当做到“政治坚定、服务人民、尊崇法治、发扬民主、勤勉尽责”，并为本级人大建设“四个机关”而积极履职。为确保逻辑完善和法规衔接，条例草案原则规定乡镇人大代表依照代表法和本市实施代表法办法执行职务，享有代表权利、履行代表义务。
关于代表学习培训。部分乡镇人大提出，乡镇人大代表普遍来自基层，对法律知识和有关专业知识的掌握还不够深入，一定程度上制约了其高效履职，迫切需要参加上级和本级人大组织的相关学习培训、提高专业能力和履职能力。代表法对此也有明确规定。条例草案采纳这一意见，对代表履职学习的内容及培训组织主体作出了细化规定，在代表法规定的学习内容基础上增加了代表应“了解本区域基本情况”的表述，规定代表应积极参加上级人大常委会和本级人大主席团组织的履职学习培训。
此外，条例草案还对代表小组活动作了细化；从密切“两个联系”和保障代表履职出发，对乡镇政府联系代表作出了规定。
好的制度规定是推动乡镇人大工作高质量发展的基础。下一步，市人大常委会有关工作机构将进一步加强研究，结合本市实施代表法办法的修订，做好制度衔接，完善制度设计，为2026年新一届乡镇人大换届选举工作提供法治保障，推动本市乡镇人大工作法治化规范化水平再上新台阶。
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