文 ／ 陈姿蓓 邢万里
《北京市人工智能产业发展条例》草案是今年市人大常委会将要审议的立法项目，目前正在紧锣密鼓地推进中。但在调研走访中，立法工作组听到了这样的疑问：国家和本市已经出台了不少关于人工智能的政策文件，为什么还要立法？立法能解决什么问题？
笔者认为，只有把“为什么立”讲清楚，才能把“立什么”想明白、把“怎么立”做到位；只有从思想深处厘清政策与法律的边界、认清法治供给对产业发展的不可替代性，才能在立法进程中形成广泛共识、汇聚强大合力，确保条例立得住、行得通、真管用。为此，本文尝试对这些问题作一回答。
立法是深入贯彻落实习近平总书记关于人工智能的重要讲话精神和党中央关于实施“人工智能＋”行动决策部署的必然要求
习近平总书记在考察北京时，要求北京大力发展新质生产力，构建高精尖经济结构，强化科技创新和产业创新深度融合。党的二十届四中全会通过的“十五五”规划建议提出，全面实施“人工智能＋”行动，以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合，抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业。
虽然从中央到北京市已经对人工智能发展作出很多部署要求，但是落地实施不能只靠会议和文件，更需要法治的刚性约束。北京市制定人工智能产业发展条例，就是要把总书记重要指示、国家战略部署转化为可执行、可落地、可监督的制度规范，以法治方式确保首都人工智能发展始终沿着正确方向前进，以首善标准服务国家科技自立自强。
立法是巩固北京创新领先优势、打造全球人工智能创新高地的内在要求
北京的人工智能产业家底有多厚？全国超40％的AI高端人才集聚、拥有全国半数左右的大模型备案数量、2500余核心企业和4500亿元产业规模。
市级层面，市发改委于2026年1月正式发布人工智能创新高地建设行动计划，提出核心产业规模突破万亿元、集聚各类产业投资基金规模2000亿元以上、新增上市企业10家以上、独角兽20家以上等一系列量化目标；市科委、中关村管委会联合市发改委等部门发布加快人工智能赋能科学研究高质量发展行动计划，提出建设不少于10个高质量科学数据库；市经信局出台人工智能赋能新型工业化行动方案，发布16条政策措施，真金白银支持产业发展；市人才局出台全国首个人工智能人才专项政策26条，全年引进AI人才2000人、同比增长105％；市人社局在全国率先设立人工智能职称专业，累计1700人取得职称；市财政局统筹安排41.6亿元支持AI产业，8支市级基金投资45亿元、撬动社会资本约140亿元；市委网信办持续优化生成式AI模型备案服务。
区级层面，海淀区依托高校院所密集的智力资源，全面推进“AI＋科学研究、产业升级、民生服务”，在版权数据合法使用边界、ToC端模型强制备案等方面率先探索。经开区作为全市首个数据基础制度先行区，率先推进人工智能数据沙盒监管机制至4.0版本，为数据合规流通提供了可操作的路径。这些“北京经验”，正是我们立法的重要实践基础。
虽然北京市人工智能产业已经居全国领先地位，但领先优势不代表制度优势；没有制度优势，领先优势就不可持续。政策可以解决一时之需，但无法提供持久稳定的制度预期。政策的出台是“点状”的、分散在不同部门，缺乏系统性整合；政策的效力依赖于行政推动，跨部门协调难度大；政策的稳定性受制于人事变动和阶段性工作重点。通过地方立法，恰恰能够将这些“点状”的政策整合为“系统性”的制度框架，将行政推动转化为法治保障，将阶段性安排上升为长远性规范，进而给产业和创新打造更好的营商环境，给各类人才和投资主体提供更有确定性的发展预期，让全球优质资源愿意来、留得住、发展好，加快北京“全球人工智能第一城”建设。
立法是赋能千行百业、以人工智能壮大新质生产力的现实要求
立法能解决企业实际困难吗？立法工作启动之初，就有不少企业闻声主动联系反映发展面临的现实问题。当前，“人工智能＋制造”“人工智能＋政务”“人工智能＋医疗”“人工智能＋交通”“人工智能＋金融”“人工智能＋文化”等全面铺开，正在深刻重塑生产方式、服务模式、治理形态。但企业也反映了不少问题，包括场景准入标准不一、数据共享壁垒、责任界定模糊、安全合规成本偏高等，制约了规模化落地。
立法就是要打通“创新—应用—产业化”的堵点，明确场景开放机制，推动政府和公共领域率先开放应用；规范行业赋能标准，降低企业合规成本；支持创新容错试错，鼓励新业态新模式先行先试，促进技术创新、促进产业集聚、促进应用落地，让人工智能真正成为壮大新质生产力的核心引擎。
立法是为国家人工智能法治建设提供北京实践
国家层面还没出台法律，北京有必要先立吗？时机成熟吗？
从国际视野看，全球主要经济体正在加速构建人工智能治理框架。欧盟《人工智能法案》按照风险等级对AI系统进行分类管理，被公认为全球最全面的AI监管框架。美国虽然尚未通过联邦层面的综合性AI立法，但各州层面动作频频，白宫发布的《人工智能权利法案蓝图》也体现了治理思路。日本走“柔性治理”路径，通过非约束性指南推动AI伦理规范。英国则提出“支持创新”的监管路径，强调跨监管机构协作。
在这场全球制度竞争中，占有全国人工智能产业超大规模体量的北京不能缺席。北京立法不是“抢跑”，而是“探路”。恰恰因为国家立法尚在探索，北京作为首善之区、作为人工智能第一城，有责任也有能力在地方立法上先行一步，为国家立法提供实践参考，为全球人工智能治理提出“北京方案”乃至“中国方案”。
北京开展人工智能产业发展立法，有利于发挥地方立法实施性、补充性、探索性作用，形成促进发展、改善民生、激励创新、规范应用、优化服务、保障安全的综合性制度框架；有利于探索数据、算力、算法、模型协同治理的有效路径，为国家立法积累经验；有利于打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，向世界展现中国推进人工智能健康发展的制度自信。
总之，人工智能产业的高质量发展，不能只靠政策的“东风”，更需要法治的“基石”。政策解决“一时之需”，立法谋求“长久之治”。从政策到法律，不是简单的“升级”，而是治理方式的根本转变——从运动式、选择性、临时性的管理，走向常态化、普遍性、稳定性的治理。
北京要建设“全球人工智能第一城”，这个“第一城”不仅要有第一流的创新能力、产业规模、人才集聚，更要有第一流的法治环境、制度供给、治理能力。期待将要出台的人工智能产业发展条例能够成为一部破除壁垒、降低成本、激发活力的人工智能地方良法，为首都新质生产力发展提供有力的法治保障，也为全球人工智能治理贡献一份“北京方案”。
收藏
打印