文 ／ 陈昊
2025年7月举行的中央城市工作会议，将“人民城市人民建、人民城市为人民”确立为新时代城市工作的根本理念，并明确要求城市工作重心向治理投入转变。在这一宏观背景下，北京市也在持续探索一条与全国首个“减量发展”的超大城市定位相匹配的现代化治理新路。近年来，北京市相继出台多部地方性法规与政策文件，通过将大量行政执法职权下放至街乡，并与“街乡吹哨、部门报到”“接诉即办”等机制创新相配合，旨在构建“条块联动、重心下移、权责统一”的基层综合执法新格局，进而破解基层“看得见的管不着、管得着的看不见”难题，践行“以市民诉求驱动超大城市治理”的城市治理改革。
然而，权力“放得下”仅是改革的第一步，基层能否“接得住、管得好”才是检验改革成败的核心标准。尽管法律、地方性法规、规章为执法权的下放与行使提供了规范层面的体系性支撑与引导，但在实践层面，执法权的下放是一项复杂的系统工程，其中涉及的职责承接、队伍能力、协作机制、资源保障和考核监督等一系列因素都会对最终的执法效能产生影响。
本文以笔者挂职锻炼的西城区X街道为观察样本，通过蹲点调研、深度访谈、横向比较、数据分析、案例分析等方法，对北京市地方性法规在街道层级的基层执法效能开展研究。
一、 北京市基层综合执法的基本情况与特点
近年来，北京市大力推进执法重心下移与人员力量下沉，并在2019年制定的《北京市街道办事处条例》中明确了街道办事处的执法主体地位，先后于2020年、2021年、2025年通过市政府分批公布调整的行政执法职权下放清单，将市容环境、园林绿化、市政管理、环境保护等领域的共计436项行政执法职权赋予街乡（出于统一规范执法裁量的目的，北京市城市管理综合行政执法局定期更新并印发《北京市城市管理综合行政执法行政裁量权基准》，并在《基准》中以下放行政执法事项为基础，拆分出更为详细、更具操作性的案由。其中，2025年最新《基准》共划分出市、区、街乡三级行使的执法案由568项，下放至街乡的执法案由共计456项）。其中，以地方性法规作为直接执法依据的占比超54％，地方性法规无疑构成了基层执法的主要规范来源。
在此背景下，北京市在实践层面形成了具有鲜明首都特色的基层综合执法“北京模式”，其主要特点体现在：
（一）权责体系趋于完备。街道办事处的执法主体地位依法得以明确，实现了从“协调者”到“执法者”的身份转变。各街道基层执法队伍承接了涵盖多领域的执法权限，并建立了以清单管理、裁量基准为基础的运行规范。
（二）广泛赋权审慎调整。与上海、深圳、浙江、重庆等地相比，北京市下放职权事项的总量较大，结构上高度聚焦市容秩序、环保市政等城市运行保障领域（合计占比超65％），对市场监管等专业监管权下放则持审慎态度，凸显了北京市建设安全可靠的韧性城市的决心。在清单调整上，北京不同于浙江、上海所采取的“先多后少、快速瘦身”的节奏，而是在坚持赋权大方向的同时，根据基层反馈和实际成效将少部分基层难以有效承接的、专业性过强的或实践中鲜少应用的少部分事项进行了上收，清单上的事项数量始终变化不大，呈现出一种稳中有变的审慎态势。
（三）协同机制独具优势。“街乡吹哨、部门报到”机制为基层破解复杂治理难题提供了高位协同路径，是北京破解“条块分割”的创新举措。相较于其他省市更多依赖清单本身的明晰，北京通过赋予街道“吹哨”权，建立了一种强动员的跨部门协同机制。当基层遇到清单内涉及专业鉴定、多部门职责交叉等无法独立解决的复杂问题时，街道可通过“吹哨”启动区级部门联动响应、协同解决。这是许多其他省市基层单位不具备的优势。
（四）诉求驱动效能显著。“接诉即办”机制与基层执法深度绑定，将分散的民意诉求合成为一股强大的引导力量。群众通过12345热线反映的市容、环境、违建等问题，能够迅速直达执法队并驱动快速现场处置，响应率始终保持在100％，显著提升了执法响应速度和民生诉求解决效率。
从实践效果上看，北京市行政执法职权下放有效缓解了长期存在的“看得见的管不着”矛盾，使得基层在处置占道经营、垃圾清运、简单油烟扰民等高频直观问题方面展现出较高的效率和能力，为首都市容环境秩序维护和群众诉求快速响应提供了有力支撑。
二、 北京市基层综合执法工作存在的问题与挑战
尽管职权下放取得了阶段性成效，但调研发现，权力“放得下”与基层“接得住、管得好”之间仍存在现实矛盾，执法效能在不同领域呈现“冷热不均”的态势，暴露出权能不匹配的深层次矛盾。
（一）执法职权大量“沉睡”，实际启用率偏低。据笔者统计，在北京市下放至街乡的共计456项执法案由中，X街道在一年内实际行使的下放执法案由仅51项，案由启用率约为11.2％。且执法活动高度集中于传统城管领域（如市容、无照经营），案件量占比近九成。而在公共事业管理、住房租赁、物业管理、部分环保及水务等专业性较强的领域，相关下放职权基本处于“休眠”状态。这反映出相当一部分下放权力因能力、资源或辖区特点限制，未能被有效激活和使用。
（二）执法效能在不同领域间出现分化，深化治理面临挑战。当下考核体系侧重于“接诉即办”的响应率与满意率，对依法规范履职、破解治理难题的长效效能激励不足，进一步固化了资源向“易出成绩”领域倾斜的倾向，这也导致了基层执法效能呈现出分化态势：虽能高效处理大量简单诉求，但面对复杂问题则显乏力。例如，违法建设类工单的解决率仅为51.6％，满意度也处于低位。这背后反映出的问题是违建查处等案件情节复杂、程序周期较长，与“接诉即办”要求的快速响应、限期解决之间存在一定冲突。比如，笔者考察期限内，X街道与执法相关的仅有两起复议诉讼案件，一起涉及违建定性的复议案件和一起涉及先行登记保存时限的诉讼案件（虽最终胜诉），反映出执法队伍在迫近考核时限时存在调查程序不规范的情况，可能对执法公信力产生一定影响。
（三）队伍专业能力与保障支撑存在短板。基层执法队伍主要由原城管队伍转型而来，知识结构相对单一。对于噪声监测、能源设施安全、施工规划等需要专业判断的领域，普遍存在“不会查、不敢罚”的困境。同时，专业技术装备（如精准检测设备）、关键数据信息（如规划图纸、产权信息）的获取渠道不畅，也制约了专业执法职权的有效履行。
上述问题表明，当前的基层执法在“民意诉求引导”机制下能够维持高效响应，但在迈向依法治理、系统治理的更高目标时，受到了专业能力、资源保障和考核导向等多重因素的制约。
三、 关于进一步提升基层综合执法效能的建议
为确保执法权下放改革行稳致远，真正实现“放得下、接得住、管得好”，建议推动构建以“赋能”为导向的基层执法保障体系，实现民意诉求驱动与内在能力支撑的有机结合。
（一）以能力建设为核心，系统提升队伍专业化与法治化水平。一是提升条线业务培训的针对性与交互性。提升案例教学比重，聚焦现场勘察要点、技术鉴定指引、常见风险防范等实操性更强、基层需求更为迫切的内容，并在单向授课形式的基础上扩充连线答疑环节或尝试采取线下工作坊形式，推动区街之间的纵向交流与信息互通。二是搭建业务经验横向交流平台。定期组织跨街道、跨区的经验交流、案例研讨与模拟执法演练，更好地发掘推广基层经验和基层智慧。三是探索引入顾问制补充基层执法力量。可考虑借鉴广东省建立法制审核协作机制的经验，整合外聘顾问、公职律师、司法所人员以及经验丰富的执法人员等组成顾问队伍，以常驻、轮驻等形式协助街乡开展法制审核、提供业务咨询等，弥补基层执法队伍法制人员匮乏、力量薄弱的问题。
（二）以精准赋能为导向，动态优化职权清单与职责边界。一是建立下放行政执法职权年度效能评估与动态调整机制。由市级主管部门牵头，基于案由启用率、工单关联度、执法风险等数据，对下放事项进行科学体检与分类，厘清是源于辖区客观无需、能力不足，还是职责交叉，并据此作出保留、培训强化、调整上收或优化程序的精准决策。二是进一步细化出台街乡与区级部门间的职责划分与协作指引，明确“吹哨报到”的具体适用情形与响应标准，减少职责推诿和模糊地带。
（三）以科学考核为牵引，平衡即时响应与长效治理关系。一是优化接诉即办涉执法类工单考核规则。对于违法建设查处等必须履行长周期法定程序的事项，应研究设立“程序合规性”专项评价通道，只要基层依法立案、按期推进程序、及时沟通反馈，即视为有效履职，解除“时限倒逼程序违法”的困境。二是增设“治理效能”考核维度。在整体绩效考核中，应增加“治理效能”指标权重，将案由启用广度、重点难题破解率、违法行为复发率、源头预防效果等纳入评价，引导基层执法从“被动响应”向“主动治理”转变。
（四）以资源下沉为保障，夯实基层执法的技术与物质基础。一是推动专业力量与技术装备下沉。探索建立区级专业人才“巡回指导”或“派驻支援”制度。加大财政投入，为基层配备必要的快速检测、现场记录与数据传输装备。二是强化数据共享与智慧赋能。在保障数据安全的前提下，有序向基层执法队伍开放规划、房屋、企业登记等关键信息的查询权限，打破“信息壁垒”。三是进一步发挥好“执法通”智慧终端的工具优势，为每一项下放行政执法职权，尤其是专业性较强的行政执法职权，配套编制简明的执法操作指引（包含流程图、取证要点、文书模板、风险提示等），并集成于执法移动终端，方便队员随时查阅，以技术赋能规范执法流程、降低操作风险。
四、结语
本次调研表明，北京市以地方性法规为基石、以机制创新为动力的执法体制改革，方向正确、成效初显，有效激活了基层治理的活力。然而，当下改革已进入“深水区”，基层综合执法正面临从快速响应到深度治理的跃升。面对这一趋势，未来地方立法工作必不能也不会止步于赋权层面，更需延伸至对执法能力建设、程序正义保障、考核科学引导等实施环节的关注与规范，推动基层执法能力建设，系统破解权能不匹配的瓶颈。期待在法治的引领与保障下，首都的基层综合执法实践能够不断突破瓶颈，真正实现下放职权“接得住、用得好、管得优”的治理图景，将“北京模式”的制度优势更持久、更稳固地转化为超大城市治理的效能优势，为建设国际一流的和谐宜居之都贡献坚实的基层力量。
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