文 ／ 吴克非
日前，《习近平法治思想学习纲要（2025年版）》出版发行。认真学习此书，全面系统掌握习近平法治思想，做到自觉运用习近平法治思想指导、分析解决实际问题，是人大机关干部一门必须常学常新的“必修课”。笔者在整体学习全书的基础上，结合本职工作，对有关备案审查的内容做了重点研读。读到“强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件……的备案审查”时，深受启发。
笔者认为，“强化”对政府部门规范性文件的备案审查，至少包含两个方面的内容。一方面是继续加强政府系统的备案审查工作，即巩固现有的层级监督、内部监督机制，不断完善工作制度，改进方式方法，提高审查质效。另一方面，要切实加强外部监督工作，依照法律法规规定，引入外部力量对政府部门规范性文件开展备案审查。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约。因此，人大常委会履行宪法法律赋予的监督职责，对政府部门规范性文件开展备案审查，就是强化这项工作的必然要求。
针对上述情况，笔者结合工作实际，就市人大常委会对市政府部门规范性文件开展备案审查的具体实现路径开展了初步研究。
一、人大常委会对政府部门规范性文件开展备案审查的重要意义
习近平总书记强调：“只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对坚持和完善党和国家监督体系进行了深入的实践探索，加快形成严密的法治监督体系，多次就加强备案审查工作作出部署、提出要求。党的十八届四中全会决定提出，把所有规范性文件纳入备案审查范围。党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。中央人大工作会议提出，提高备案审查工作质量。党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会决定提出，完善合宪性审查、备案审查制度。党的二十届四中全会强调，加强宪法法律实施和监督，完善维护国家法治统一制度机制；强化法治政府建设，全面落实行政规范性文件备案审查，完善实质性化解行政争议机制。这些重要论述和决策部署为新时代备案审查工作高质量发展指明了方向，提供了根本遵循。
从加强宪法法律实施和监督的角度看，政府部门规范性文件的性质和作用决定了必须强化对其备案审查。政府部门制发规范性文件是依法履职的重要方式，直接关系广大人民群众的切身利益。行政规范性文件虽然不具有法律渊源性质和地位，但客观上具有法规范的功能，不仅是行政管理和执法的重要手段，也是经济和社会生活中重要的行为规范，可以说是贯彻落实法律法规的“最后一公里”。《习近平法治思想学习纲要（2025年版）》中指出，政府部门仍然存在“依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题”，政府部门规范性文件出现问题的现象还时有发生。有必要由人大常委会对其开展备案审查，进一步加强监督。
二、对市政府部门规范性文件开展备案审查势在必行
近年来，全国人大常委会法工委在备案审查工作报告中多次提出，按照法治原则，只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，这些机关制定的各类规范性文件都应当纳入人大备案审查范围。在2025年召开的备案审查工作培训班上，又明确对政府部门规范性文件开展备案审查提出要求。
在市级层面，中共北京市委召开人大工作会议、印发《关于围绕发展全过程人民民主 推动新时代新征程人大工作高质量发展的意见》，强调要更好发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，依法做好备案审查工作。市人大常委会党组推动人大工作高质量发展实施要点提出“实现全市规范性文件备案审查全覆盖”，对将市政府部门规范性文件纳入市人大常委会备案审查范围提出了明确要求。我市新修订的备案审查条例明确规定：“本市各级人民代表大会常务委员会逐步推进对本级人民政府工作部门制定的规范性文件的备案审查工作”，为我们开展这项工作提供了坚实的法规依据。
市人大常委会对市政府部门规范性文件开展备案审查具有一定的工作基础。我市备案审查条例规定，“有关机关根据本市地方性法规明确要求对专门事项作出的配套规范性文件”应当报送市人大常委会备案。实践表明，法规配套规范性文件的制定主体绝大多数是市政府部门，其本质就是部门规范性文件。市人大常委会自2019年将法规配套规范性文件纳入备案审查范围以来，共收到报送备案的法规配套规范性文件56件，涉及23个市政府部门。市人大常委会依法对这些规范性文件开展审查，纠正了存在问题的2件，可以说是开展了有益探索、积累了经验，同时也印证了这项工作的必要性。
全国人大常委会法制工作委员会有关负责同志在2025年备案审查工作培训班上指出，当前备案审查工作进入“提质增效、纵深推进”的关键阶段。在我市已经将“一府一委两院”及区人大制定的各类规范性文件纳入人大常委会备案审查范围的基础上，进一步将市政府部门规范性文件纳入备案审查范围，就成为实现备案审查全覆盖的必然选择，也是我市备案审查工作向纵深推进的重要举措。因此，有必要进一步加快工作步伐，深入开展调查研究，着力找出一条强化对市政府部门规范性文件备案审查的有效路径，切实推动我市备案审查工作高质量发展。
三、对市政府部门规范性文件备案审查实现路径的初步探讨
结合当前工作实际情况，主要从工作原则、具体路径选择和需要注意的问题三个方面，对相关工作作初步探讨。
（一）工作原则
一是坚持党的领导，提高工作认识。以习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指导，坚持人民至上，站稳人民立场，正确认识对政府部门规范性文件开展备案审查是一项重大政治任务，切实将思想和行动统一到党中央决策部署和市委要求上来。在市人大常委会党组领导下，审慎推动相关工作有序开展。对工作推进中遇到的重大问题，及时向市人大常委会党组请示汇报。
二是坚持系统观念，做好统筹协调。要自觉做到把对市政府部门规范性文件开展备案审查放到市人大常委会监督工作整体中加以统筹谋划，将备案审查工作与执法检查等其他监督工作充分融合，形成对市政府部门的监督合力，有效发挥人大监督的整体效能。同时，要将市人大常委会备案审查工作与市政府系统备案审查工作有机结合，充分发挥备案审查衔接联动机制作用，加强与市政府有关部门的沟通协调，充分调动各方面工作积极性，实现“1＋1＞2”的效果。
三是坚持依法推动，增强监督实效。严格执行监督法、备案审查条例等法律法规，确保实现正确监督、有效监督、依法监督。充分发挥现有制度机制作用，用足用好法律法规中明确的各项工作措施，有效运用依申请审查、联合审查、移送审查、专项审查、集中清理等多种方式，打好“组合拳”，保证审查工作的专业性，增强纠正工作的权威性，确保监督质量和效果。
四是坚持稳中求进，突出工作重点。市政府部门规范性文件数量较多，如果不加区分地将这些文件全部纳入市人大常委会备案审查范围，既不科学、更不符合工作实际，可能会对现有备案审查机制带来较大冲击，无法实现预期目的。因此，必须坚持稳中求进工作原则，重点围绕与群众切身利益关联性强、社会关注度高的领域，有针对性地选择适当的市政府部门规范性文件开展审查，有计划、按步骤、分批次推进工作取得进展。
（二）具体路径选择
根据法律法规规定和现有工作基础，可以考虑从以下两方面着手，逐步推进相关工作。
1.以推动法律法规贯彻执行为基础，渐次有序开展工作
保障法律法规的贯彻执行，是备案审查制度的重要目的和作用。可以在现有工作的基础上，围绕推动法律法规的有效实施，把对市政府部门规范性文件的备案审查范围，从法规配套规范性文件逐步扩大到与法律法规高度关联的其他规范性文件。
一是持续深化法规配套规范性文件备案审查工作。针对当前法规配套规范性文件存在的制定不及时、迟报漏报等问题，进一步加强工作协同、完善督促机制、形成工作合力。在法规起草阶段，对拟要求政府部门制定配套规范性文件的条款作充分论证，坚持由参与起草的有关单位根据实际、共同确定需要制定的配套规范性文件，避免出现因配套规范性文件不能按要求出台、影响法规严肃性和实施效果的情况。提高备案审查监督时效，加强对未按时限报备的配套规范性文件的督促工作，倒逼市政府有关部门依法完成法规配套规范性文件的制定工作，推动法规有效落地。进一步加强对法规配套规范性文件的主动审查，确保其符合地方性法规立法精神和相关规定。
二是围绕新近制定或者修改的法律法规，做好对有关规范性文件的集中清理工作。从我市备案审查纠正案例可以看出，很多存在问题的规范性文件，都是因为法律法规新制定或者修改后没有及时作出相应修改或者废止，一定程度上反映了市政府部门规范性文件常态化清理机制还不够健全。对此，按照我市备案审查条例规定，市人大常委会要指导和督促市政府有关部门主动开展好集中清理工作，或者根据需要组织开展集中清理。集中清理工作结束后，要求市政府有关部门将相关规范性文件报送备案，并依法开展审查，实现“清理—报备—审查”的监督工作闭环。
三是深化备案审查工作与执法检查等其他监督工作的协同开展。按照市人大常委会党组高质量发展实施要点和主任会议有关工作规程的要求，目前已经建立了综合运用多种方式加强对法规配套规范性文件监督的工作机制，起到了显著成效。下一步，要继续健全完善这项工作机制。在开展执法检查等其他监督工作同时，进一步要求市政府部门向市人大常委会报备与监督议题相关的其他规范性文件，并同步开展审查工作。形成既监督政府部门具体工作开展情况，又检查部门规范性文件是否存在问题的工作模式，使备案审查工作和其他监督工作有效融合、相互促进，进一步形成监督合力。
2.以办理公民审查建议为切入点，由点及面扩展工作
近年来，市人大常委会收到的公民审查建议逐年增加，通过办理公民审查建议，纠正了一批存在问题的规范性文件。备案审查制度效能日益彰显，逐渐成为人民群众依法有序参与管理国家事务的重要途径。可以考虑以公民审查建议办理为切入点，探索开展对市政府部门规范性文件的审查，并逐步从审查单独某一份规范性文件的“点”，扩展为审查某一类规范性文件的“面”。
一是针对公民提出的涉及民生事项等重点领域的市政府部门规范性文件开展审查。统计近三年市人大常委会收到的公民审查建议，其中对市政府部门规范性文件提出的约占审查建议总量的50％。目前对这些审查建议，主要采取移送市政府法制机构审查，或者告知公民向有权审查的机关提出等方式处理。下一步，可以选择其中涉及民生等重点领域的审查建议，由市人大常委会备案审查工作机构与市政府法制机构开展联合调研或者联合审查，共同对有关规范性文件研究提出审查意见和建议，更好发挥备案审查保护公民、法人和其他组织合法权益的制度效能，增强人民群众法治获得感。
二是围绕审查建议办理中发现问题的规范性文件，进一步扩展审查相关联的其他规范性文件。在纵向层级方面，审查发现市政府规章、市政府及其办公厅规范性文件存在问题时，可以向下延伸审查市政府部门有关规范性文件；在横向关联方面，审查发现某件政府部门规范性文件存在问题时，可以扩展到与之密切联系的其他规范性文件。可以采取要求市政府部门将有关文件报送备案、由市人大常委会开展专项审查的方式，推动解决同一领域规范性文件存在的共性问题。
（三）需要注意的问题
目前看来，市人大常委会对市政府部门规范性文件开展备案审查仍处于起步探索阶段，相关工作还没有完全展开，有几个问题需要引起注意，并进一步加以研究。
一是进一步提高有关工作人员勇于担当、善于作为的意识和能力。市人大常委会领导多次强调，备案审查工作是一项常规工作，但决不能常规干。作为从事备案审查工作的市人大常委会机关干部，就必须做到打破惯性思维、跳出工作舒适区，自觉站在加强人大常委会监督工作的高度，以进一步完善备案审查制度机制为出发点和落脚点，坚持守正创新，主动谋划、积极推动有关工作。要切实担负起备案审查工作机构的综合协调职责，有效凝聚常委会各工作机构、市政府有关部门的工作合力。要通过加强学习、充分调研、广泛交流等方式，不断提升认识水平、提高能力素质，克服畏难情绪，始终保持精进不怠、担当作为的精神状态。努力通过自身的有效工作，使党的主张和意图、法律的规定和要求，落实到每一项具体任务当中。
二是妥善处理好与政府系统备案审查工作的关系。必须充分认识到，人大常委会的备案审查与政府系统的备案审查，不是非此即彼的关系。市人大常委会对市政府部门规范性文件开展备案审查，不是为了替代政府系统的备案审查，更不是为了给政府系统的备案审查工作挑毛病。其根本目的是落实党中央决策部署，实现对政府部门规范性文件备案审查的“强化”。在工作推动过程中，要深入听取市政府法制机构的意见，在充分尊重双方职责权限的基础上，积极就重点难点问题开展深入研究，确保达成一致意见。在现有法律制度框架内，形成既相互独立、又相互协调的“双重备案”制度，推动备案审查工作高质量发展。
三是充分调动市政府部门的工作积极性。推动这项监督工作落地，离不开监督对象，即市政府部门的支持和配合。这就要求市人大常委会备案审查工作机构，时刻牢记监督主体与监督对象之间工作总目标总任务的根本一致性、寓支持于监督之中的总体要求。通过充分有效沟通，使市政府部门打消顾虑，积极配合做好相关工作。同时还要明确人大常委会备案审查绝不是对规范性文件合法性审核程序的替代。在工作中要处理好文件纠错与实践纠错关系。市人大常委会开展备案审查，主要是对规范性文件规定的内容进行审查纠错，对于发现的因文件差错导致群众利益受损具体问题，不宜直接插手干预处理，可通过适当方式提出工作建议，或者运用其他监督方式推动解决。
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