充分发挥人大代表作用是代表工作的主线

　　文/席文启

　　习近平总书记反复强调，更好、更充分发挥人大代表作用。新修改的代表法是围绕充分发挥代表作用这条主线展开的，我们全部代表工作也是紧紧围绕充分发挥代表作用进行的；由此可见充分发挥代表作用问题的极其重要性。

　　一、围绕充分发挥代表作用这条主线修改的代表法呈现出诸多亮点，并且具有揭示代表工作主线的重大意义

　　新修改的代表法有其突出的亮点和意义。一是突出了对代表履职的政治要求；二是增加了对代表权利和义务的规定；三是深化了“两个联系”的制度机制；四是完善了代表闭会期间活动的内容和形式；五是充实了代表议案建议办理的机制；六是丰富了代表履职的服务保障；七是加强了代表履职的管理和监督；八是揭示了充分发挥代表作用这条主线。对此，仅就最后一点作些分析。

　　为什么说新代表法揭示了充分发挥人大代表作用这条主线呢？

　　固然是因为这是全国人大常委会法工委相关部门负责同志提出的权威论断，但也有新修改代表法本身所提供的证据。新代表法第十一条是这样规定的：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团应当密切同代表的联系，丰富代表联系人民群众的内容和形式，加强代表工作能力建设，支持和保障代表依法履职，充分发挥代表作用。”这里讲到各级人大常委会和乡镇人大主席团要做到“两个联系”，即“密切同代表的联系”“丰富代表联系人民群众的内容和形式”；同时还要求“加强代表工作能力建设”，即提高人大做好代表履职培训、代表履职服务、代表履职保障、代表履职监督等方面工作的能力，用以“支持和保障代表依法履职”；做好这些工作的目的，归根结底就在于本条最后指明的“充分发挥代表作用”。这就充分说明了全部代表工作的直接目的就是充分发挥代表作用，从而也就证明了做好代表工作的主责主业主题，就在于“充分发挥代表作用”。

　　上述对代表法修改主要内容和亮点的概括，非常清楚地显示了这次代表法修改的重大意义；换言之，上述内容和亮点，也就是这次代表法修改的意义所在。代表法修改的重大意义，集中体现为它为代表工作揭示出了必须紧紧围绕的一条主线，那就是充分发挥代表作用。同时，也为我们进一步做好代表工作、支持和保障代表履职、更好更充分发挥代表作用，提供了思想认识上的新高度、法律支撑上的新硬度，以及继续推动充分发挥人大代表作用的新的强大动力。

　　二、学习习近平总书记关于“必须坚持充分发挥人大代表作用”的论述和相关文件法律规定，提高对充分发挥代表作用这条主线的认识

　　从学习习近平总书记关于充分发挥代表作用的论述入手，结合学习中共中央文件精神和法律要求，可以顺理成章地引出充分发挥代表作用是代表工作主线这个认识。

　　第一，习近平总书记反复强调必须充分发挥代表作用。

　　习近平总书记多次要求，要更好、更充分发挥人大代表的作用。可以说，加强代表履职能力建设，更好更充分发挥人大代表作用，是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想中很重要的一个方面。

　　习近平总书记2019年强调要“更好发挥人大代表作用”（《结合地方实际创造性做好立法监督等工作》，2019年7月）；2020年强调“基层代表要更好发挥带头作用”“要更加密切联系群众”（《在基层代表座谈会上的讲话》，2020年9月）；2021年强调“充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应。”“要丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，拓宽联系渠道，积极回应社会关切，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。各级人大常委会要加强代表工作能力建设，支持和保障代表更好依法履职，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现。”“人大代表肩负人民赋予的光荣职责，要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。要站稳政治立场，履行政治责任，加强思想、作风建设，模范遵守宪法法律，做政治上的明白人。要充分发挥来自人民、扎根人民的特点优势，密切同人民群众的联系，当好党和国家联系人民群众的桥梁，最大限度调动积极因素、化解消极因素，展现新时代人大代表的风采。”（《在中央人大工作会议上的讲话》，2021年10月）；2024年强调“必须坚持充分发挥人大代表作用”。这是习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话中提出的“八个必须坚持”中的一个。“八个必须坚持”是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的核心要义。当然，“必须坚持充分发挥人大代表作用”也是其核心要义之一。

　　习近平总书记的这些论述充分体现了他对人大代表充分发挥作用的热切期待、对充分发挥人大代表作用的高度重视，表明了充分发挥人大代表作用与坚持好完善好运行好人民代表大会制度的密切关联。由此，也揭示了这次修改代表法紧紧围绕发挥代表作用这条主线的原因。

　　第二，中央文件和新代表法对充分发挥代表作用有重要要求。

　　先看中央文件的相关规定。比如：中共中央2005年6月转发中共全国人大常委会党组《关于进一步发挥全国人大代表作用、加强全国人大常委会制度建设的若干意见》指出，代表工作的核心内容就是“支持和保证人大代表依法行使职权，充分发挥作用”。中共中央2015年6月转发中共全国人大常委会党组《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》要求，“把认真办理代表议案建议作为支持代表依法履职、充分发挥作用的关键环节。”中共中央2021年11月印发《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》指出，“人大代表是国家权力机关的组成人员，各级人大代表是党和国家联系人民群众的重要桥梁，发挥各级人大代表作用是人民当家作主的重要体现。”

　　再看代表法的规定。新修改的代表法第十一条明确规定：“支持和保障代表依法履职，充分发挥代表作用”。在新代表法中还有许多有关具体规定。比如，在第一章总则部分（第二条至第十二条），从总体上规定了代表作为本级国家权力机关组成人员，应该遵循的履职原则和发挥作用的基本保障；在第二章代表在会议期间的工作部分（第十三条至第二十四条）,对代表在大会期间如何履职并充分发挥作用，提出了具体要求和相关措施；第三章代表在闭会期间的活动部分（第二十五条至第三十七条），对代表在闭会期间如何履职并充分发挥作用，提出了具体要求和相关措施；第四章代表执行职务的保障部分（第三十八条至第五十六条），从总体上作出了对代表履职给予保障的系统性规定。

　　以上中央文件和法律规定都表明党和国家对充分发挥代表作用极为重视。这次围绕充分发挥人大代表作用对代表法所进行的修改，既是对以往中央文件相关内容的一次集中吸纳，也是对各级人民代表大会运行过程中实践经验的科学总结。

　　三、提高对做好代表工作的认识，牢牢把握代表工作主线

　　学习践行习近平总书记关于充分发挥代表作用的论述，学习践行中央文件和新代表法相关规定，对进一步做好代表工作、支持和保障代表履职、充分发挥代表作用，应该建立起三个方面的新认识。

　　第一，对代表工作定位应有新的认识。

　　代表是人大的基础，代表工作是人大的基础性工作。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关就是人民代表大会。从人民代表大会的组成来看，它的基础是人大代表，没有人大代表，就组成不了人民代表大会。无论是从人民代表大会的最初组建来说，还是从每五年一次的各级人民代表大会换届来说，都是先从选举代表开始的。所以，人大代表无论是从逻辑上还是从时间上说，都是人民代表大会的基础。既然代表是人民代表大会的基础，代表工作当然也就是人民代表大会的基础性工作。

　　代表是人大的主体，代表工作是人大的主体性工作。代表不但是人民代表大会的基础，而且是人民代表大会的主体。这从人民代表大会行使职权的角度看得最清楚。人民代表大会行使国家权力是集体履职、会议履职，人民代表大会各项法定权力的行使完全按照民主集中制的原则，采取少数服从多数的方式，由每位代表在充分审议的基础上参与表决，并构成多数赞成的情况下才能最终完成，从而构成国家权力机关的有效运转。从人民代表大会这个国家权力机关运行的角度看，正是人大代表构成了人民代表大会的主体。既然代表是人民代表大会的主体，代表工作当然也就是人民代表大会的主体性工作。

　　代表履职关系到人民代表大会履职的全局，代表工作是人大的全局性工作。代表既是人民代表大会的基础也是其主体，代表履职也就绝不是个人行为，而是关系到人民代表大会运转状态、关系到人民当家作主实现程度的全局性大事。代表与人民群众的关系如何，反映着人民代表大会与人民群众的关系如何；代表履职意识和履职能力的高低，也反映着人民代表大会运转效率的高低。正是从这个角度，我们说，代表工作是人民代表大会具有全局性意义的工作，在人大工作中具有全局性的重要地位。代表工作就不仅仅是代表工作部门的事情，而是人大及其常委会的事情，是全部人大机关的事情，从一定意义上也是全社会的事情，因为代表工作关系到人民代表大会制度运行的好坏与效率高低。这就是新修改的代表法第四条规定各级人大“代表应当以坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度为己任”的根本原因，也是要求代表为把各级人大及其常委会建设成为“自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”而积极履职的根本原因。既然代表工作是这样一项意义重大的工作，我们就应该千方百计地把它做好，让它在我们手里成为人大工作中第一流的工作。

　　第二，对代表工作意义应有新的认识。

　　做好代表工作需要解决三个层次的认识问题。不论是主持人大常委会工作的负责同志，还是担负具体代表工作职责的同志，都有三个认识问题需要解决并不断提高。

　　一是充分认识人大制度的重要性。这是我国的根本政治制度，我们对这个制度要有自觉自信和敬畏之心，这是一个制度意识问题。没有这个制度意识，认识上不去，代表工作不可能做好。

　　二是充分认识人大工作的重要性。人大工作整体的运转与效率与人大代表能否充分发挥作用密切相关。制度重要，最终得落实到制度的运行即人大工作上；是否重视人大制度，很重要的一条要看人大工作做得怎么样。工作的好坏，在老百姓眼里就体现着制度的好坏；就表现为制度的合理性与优越性的有无。没有对人大工作重要性的认识，也做不好代表工作。

　　三是充分认识代表工作的重要性。没有代表作用的充分发挥，就没有人大制度的高效运行，就没有人大工作的加强和改进，这就是充分发挥代表作用的重要性所在。代表工作不是一件孤立的工作，得把它与坚持和完善人大制度、加强和改进人大工作联结起来全盘考虑，才能够防止代表工作的孤立化、分散化、碎片化。人大制度、人大工作是代表工作的灵魂，没有人大制度意识、人大工作意识，代表工作就会失魂落魄。因此，必须把代表工作放在人大制度和人大工作整体的高度上通盘考虑、重新认识。那种把代表工作仅仅作为一个局部、一个部门的事情的想法、做法都是不正确的。

　　第三，对兼职代表制度对代表工作的要求应有新的认识。

　　我国实行的是兼职代表制度，即代表绝大多数是兼职的，“不脱离各自的生产和工作”（代表法第九条）。公民依法当选代表之后，仍然要从事自己以前的职业或叫本职工作，而且只能把工作做得更好。这样一种代表兼职制度，固然有其特点和优势，即植根于群众，永远处于群众之中，不容易脱离自己所联系的那部分群众。但是也给代表履职带来某些不利因素，那就是履职时间和精力上的困难，而且代表也没有专门的个人助手或秘书。这就需要人大工作机关为代表履职提供优质的服务和有力的保障。从这个角度来说，人大机关代表工作部门，也包括人大机关担负一定的代表工作任务的各个部门（比如各个专门委员会、工作委员会），就是代表履职的集体助手、集体秘书，就如同新代表法所说是代表履职的“集体服务机构”（代表法第四十八条）。这就赋予代表工作另一方面的重要意义，那就是帮助代表坚定履职信念、克服履职困难、节约履职时间、获取履职信息、提高履职效率，等等。显然，这对于调动代表履职积极性、提高代表履职效率具有非常重要的作用，也具有非常现实的意义。这也是担负代表工作的人员所做工作的重大意义所在。

　　四、进一步做好代表工作，支持和保障代表履职，更好更充分发挥人大代表作用

　　对于代表履职这个问题，前面已有论及，再强调几句。在我国，人民代表大会制度是国家的根本政治制度，整个国家政权体系都是围绕着人民代表大会这个国家权力机关建立起来的，而人民代表大会是由代表组成的，没有代表就组成不了人民代表大会；进一步说，人民代表大会代表人民行使国家权力的履职行为，又是由每位代表的履职构成的，没有代表的履职也就没有人民代表大会的履职。所以，代表履职问题，涉及的不仅仅是代表个人表现如何的问题，它关系到人民代表大会的运转状态，关系到人民当家作主的实现程度，关系到人民代表大会制度的运行效率甚至是兴衰成败。

　　由此可见，解决代表如何履行代表职务、充分发挥作用问题，就成为代表工作中至关重要的问题，也因此成为代表工作的主线。可以这样说，代表工作的直接目标就是充分发挥代表作用。代表工作与代表履职、与充分发挥代表作用之间的这种紧密关联，可以这样表述：代表履职的好坏虽然不完全取决于代表工作的好坏，但代表工作的好坏却在很大程度上影响着代表履职的好坏；用出色的代表工作把代表履职的积极性、主动性、创造性调动起来，更好更充分发挥277万人大代表的作用，并以此保障人民代表大会制度坚持得更好、完善得更好、运行得更好，以此保障全过程人民民主的蓬勃发展、保障人民当家作主伟大事业永葆青春，就是代表工作的使命所在。

　　牢牢把握做好代表工作的这条主线，既是贯彻落实新代表法的入门之径，也是我们进一步做好代表工作、支持和保障代表履职、充分发挥代表作用的必由之路。人大工作者应认真学习、努力践行新代表法，紧紧抓住“充分发挥人大代表作用”这条主线，并以之作为进一步做好代表工作的根本遵循。人大代表也应认真学习、努力践行新代表法，积极主动充分发挥作用，展示出新时代人大代表的卓越风采。（作者系北京市人大制度理论研究会原副会长）