北京市养老服务立法工作研究

　　习近平总书记强调，一定要让老年人有一个幸福的晚年，要大力发展养老事业和养老产业。让老年人安享幸福晚年是推进中国式现代化和推进首都高质量发展的应有之义，也是满足群众“七有”“五性”需要的必然之举。今年，市人大常委会将制定《北京市养老服务条例》列入立法计划，并将适时提交常委会会议审议。为及时跟进立法进度，本期刊登养老服务立法有关调研报告、理论文章及代表意见建议等，以供交流。

北京市养老服务立法工作研究

　　文/养老服务立法调研课题组

　　为贯彻落实市人大常委会党组关于提高立法质量的工作要求，准确把握本市养老服务立法需求，增强立法针对性和有效性，做好养老服务立法工作，课题组聚焦居家和社区养老支撑、医养结合、养老服务供需匹配和产业发展等方面问题，深入区级养老服务指导中心、街道（乡镇）区域养老服务中心、养老机构、农村幸福晚年驿站和邻里互助养老服务点等实地调研，与政府相关部门座谈交流，了解实际情况，研提对策建议。

　　本市养老服务工作总体情况

　　1990年北京市正式进入老龄化社会，比全国提前9年。此后，本市人口老龄化进程快速发展，2021年进入中度老龄化社会。截至2024年底，常住老年人口共有514万，占常住人口的23.5%。按现有人口结构推算，预计到2026年，常住老年人口比例将超过25%；到2031年，这一比例将超过30%，进入重度老龄化社会，应对人口老龄化任务较为艰巨。

　　本市高度重视老年人权益保障工作，全面实施《中华人民共和国老年人权益保障法》和本市地方性法规，深化养老服务，逐步构建了以居家为基础、社区为依托、机构为补充的“三边四级”社会化养老服务体系。2022年以来，针对本市绝大多数老年人选择居家养老的实际情况，进一步探索以街道（乡镇）为基础单元，依托市场主体开展居家社区养老服务试点工作，继续完善居家养老服务供给体系，重点关注“老老人”吃饭、照护、医疗等最迫切需求，在政府履行养老兜底保障和基本公共服务责任的基础上，积极探索以社会化、市场化方式系统破解超大城市养老服务难题。

　　需要立法解决的主要问题

　　厘清立法需要解决的问题是高质量立法的重要前提和基础。课题组听取调研中各方意见，并认真研究分析，将立法需要解决的主要问题汇集如下：

　　养老服务基本内涵和主体责任还需进一步明确。养老服务的基本内涵和外延、家庭赡养和社会保障的界限还不够清晰。一是家庭赡养支持还需要明确。国家法律和本市养老相关法规都明确了老年人家庭及赡养人是承担老年人赡养扶助的义务主体，而养老服务主要是在家庭赡养的基础上，由政府、市场、社会等其他主体提供社会化市场化的服务，所以在法律规范中家庭和赡养人是赡养义务的主体，而不是养老服务的主体。在养老服务相关立法中，面对“421”等家庭结构变化带来的家庭照护能力下降的情况，应当明确政府、市场、社会等主体提供家庭赡养支持服务的责任和界限。二是政府责任还需精准区分。《北京市老年人权益保障条例》和《北京市居家养老服务条例》明确了政府在发展老龄事业产业规划、财政保障、街乡社区设施规划和建设、扶持养老服务产业、制定服务规范标准和加强养老服务监管等方面的基本职责和兜底保障责任。经过多年的探索和发展，国家养老服务体系建设发生了重要转变：从服务特殊困难老年人为主向服务全体老年人转变，从机构养老为主向居家社区机构相协调、医养康养相结合转变，从政府供给为主向政府、市场、社会多元供给转变，政府的职责定位也在发生变化。同时，随着本市高龄、失能老人逐渐增加，老年人就医、助餐、长期护理等方面需求更加迫切，特别是“老老人”照护难问题凸显；提供专业化规范性居家养老服务的主体质量还不高，企业面临存量闲置资源难以利用、医保定点申请困难等问题，需要进一步精准规范好政府的具体责任及解决问题的措施。三是市场和社会服务还需规范和引导。12345热线数据显示，养老机构收费和服务质量监管是市民关心的主要养老服务问题。养老服务经营主体在依法依规经营、从业人员管理、老年人合法权益维护等方面责任还需进一步细化。社会组织和相关主体开展邻里互助、“时间储蓄”等为老志愿慈善服务还缺乏具体有效的支持措施，鼓励和支持社会力量参与提供养老服务还需进一步加强。

　　养老服务产业发展支持还需加强。本市养老产业发展还处于初级阶段，截至2024年底，全市577家养老机构有457个经营主体，1540家驿站有700多个不同运营方，养老服务市场呈现“小散弱”特点，经营效益不高，抗风险能力弱。一是养老服务需求还未充分释放。养老服务有效需求不足，2024年北京市居民人均可支配收入约7100元/月，测算的养老机构月平均收费约6600多元（数据源于《北京市养老机构行业发展报告》），一些老年人住不起养老机构，选择居家养老的老年人又享受不到入住机构的补贴优惠。国家多层次多支柱养老保险体系规定的基本养老保险、企业年金和职业年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险还在逐步构建完善之中，需要进一步推动落实。二是设施规划建设尚不完善。新建居住区部分养老服务配套“散碎小”，功能不集中。部分老旧小区服务设施还未补足，全市千人居家社区养老服务设施面积，对标《北京市养老服务专项规划（2021年－2035年）》目标还有不小差距。新建小区老年人较少而养老服务设施相对充足，老旧小区老年人较多但养老服务设施不足，居家社区养老服务设施配置不均衡问题依然存在。养老服务设施规划建设还不够具体明确，社区医疗卫生机构和养老机构毗邻规划建设还未完全实现。三是养老服务人员队伍建设仍需加强。养老护理员队伍存在社会地位低、流动性高，收入待遇低、劳动强度高，学历水平低、平均年龄高等特点，队伍专业化水平不高、稳定性不足问题突出。在扩大养老服务人员队伍规模、提高专业化服务水平、稳定养老服务人员队伍方面还需强化激励保障措施。

　　医养结合服务体系建设尚不健全。医养结合是老年人健康养老的主要支撑，但本市医养结合服务还不能有效满足失能老年人的健康养老需求。一是医养结合激励约束机制不足。全市超过60%的养老机构与医疗机构通过签约合作方式提供医疗服务，但由于缺乏激励、支持政策和约束机制，医疗机构与养老机构签约合作、提供服务的积极性普遍不高。内设医疗机构的养老机构比例较低，全市设立医疗机构的养老机构占比只有37.3%，其中内设医保定点医疗机构的范围更小，占比16.5%。养老机构内设医务室鲜有常驻医生，医养结合面临人才瓶颈。护理院、安宁疗护中心等发展不充分，目前本市有护理院7家，安宁疗护中心20家，还不能满足日益增长的老龄化社会服务需求。二是居家养老医疗服务供给不足。家庭病床与养老家庭照护床位工作协调机制还不健全，家庭病床和养老家庭照护床位分别由卫健、民政部门负责，上门提供医疗和照护缺少统筹，不能满足老年人长期护理需求。家庭医生上门风险大，服务费用低，人手不足，存在重签约、轻服务现象，实际作用发挥不够。

　　养老服务综合监管有待规范。民政部《养老机构管理办法》明确对养老机构进行备案管理，但对近年来新出现的社区层面的养老服务驿站等居家养老服务主体缺乏监管条款，容易形成监管盲区。新的养老业态需要规范，例如康养社区有别于一般的房屋出租，也不同于养老机构的集中式管理，“互联网+护理服务”是以线上申请、线下服务提供护理服务的新模式，这些新的经营模式和业态还缺乏明确规范。

　　立法拟规范的主要内容

　　为更好发挥立法促善治保发展作用，规范和促进本市养老事业和养老产业高质量发展，建议立法重点研究和规范以下内容：

　　明确养老服务基本内涵和相关主体责任。明确养老服务基本内涵，厘清与家庭赡养、社会保障的界限，规范政府、市场、社会各方责任。一是明确政府养老服务保障责任。在做好城乡特困、低保低收入家庭老年人的兜底保障基础上，重点围绕政策供给、产业布局、设施建设、行业监管等方面推动养老事业发展。就医养结合、人员队伍建设、养老设施规划建设等建立多部门协同的工作机制。二是明确充分发挥市场机制作用，规定市场主体在服务提供、质量管理、行为规范等方面的权利义务和责任。鼓励支持养老产业发展和慈善志愿等为老服务发展。鼓励社会力量参与养老服务。三是明确为家庭养老提供服务和扶持，提供短期替代照护、知识技能培训、心理健康咨询与干预、养老资讯与信息对接，以及其它支持家庭养老功能的服务等。

　　强化产业发展服务保障。一是规范设施规划和建设。统筹规范养老服务设施规划责任，保障养老服务设施供给，支持养老设施与其他公共服务基础设施集中设置，合理规划和配置医养结合设施，支持养老服务设施与医疗卫生服务设施毗邻建设，合理布局城乡养老服务资源。二是加强队伍建设。健全完善养老服务人才职业培训制度、技能水平和人才评价机制，制定注重职业能力和职业道德的养老服务人员综合评价标准体系，加大对养老服务机构稳定从业人员的激励力度，鼓励多种途径开展教育培养和促进京外人才来京就业。

　　健全医养结合制度体系。一是建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，鼓励养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的协议合作。支持发展面向失能失智老年人提供专业照护服务的机构，明确制定失能失智老年人照护服务标准。加强护理院、安宁疗护机构等医养结合机构建设，完善扶持政策。二是建立基层医疗卫生机构与社区养老服务机构的对接机制，支持基层医疗卫生机构和医务人员与社区、居家养老结合，与老年人家庭建立签约服务关系，规范为居家老年人提供医疗和护理服务的内容。三是按照国家规定，健全长期护理保障制度，推动长期护理保险在全市落地。

　　规范综合监管。一是明确建立养老服务风险防控体系和养老服务质量监测机制。制定养老服务业标准体系，实施养老服务机构服务质量星级评定，健全行业自律规范。二是进一步明确对康养社区和“互联网+护理服务”等新形式、新业态的监管责任。三是细化养老服务的法律责任，规范备案管理行为，补齐养老服务主体监管空白。

　　链接

　　1.“三边四级”社会化养老服务体系：“三边”指老年人的周边、身边、床边；“四级”指市、区、街道乡镇及社区4个层面。

　　2.“老老人”：指80岁及以上的高龄老年人。本市80岁以下的失能失智老年人参照“老老人”保障若干措施执行。

　　3.“421”家庭结构：指四个老人、一对夫妻、一个孩子的结构。