文/和朝东
建国以来，通过几代人的不懈努力，北京这座古都一步步从一个封建王朝都城成长为今天的现代化国际大都市。回顾这段历程，既希望通过对城市发展经验的系统性梳理，为新时代城市治理提供一些参考，也尝试通过剖析首都发展规律，为未来“大国首都”建设提供思路启发。
一、北京城市总体规划历程
总体规划作为统领城市发展的纲领性文件，系统涵盖城市性质、规模、空间功能布局等核心内容，一经确立就会深刻影响城市的建设走向与发展格局。北京7版总体规划可大致分为三个阶段。
（一）新中国首都建设起步，确立城市发展基础框架
建国初期，北京作为新中国首都，迫切需要一个总体规划来指导城市建设工作。1953年，在总结过去研究的基础上，提出了《改建与扩建北京市规划草案》，并上报中央。规划着眼于首都的职责定位，提出了“为生产服务，为中央服务，归根到底是为劳动人民服务”的首都建设总方针，明确了城市性质，提出了围绕老城发展的空间布局方案。在此基础上，编制了《北京市第一期城市建设计划要点》，有效指导了“一五”期间各类设施项目的建设选址。
随着“一五”计划提前完成，面对即将到来的建国十周年大庆，在苏联专家的帮助下，经过充分细致的调研，于1958年提出了《北京城市建设总体规划初步方案》，并上报中央。之后又根据党中央关于人民公社问题的决议对方案进行了调整。规划在城市布局上采取“子母城”的形式，通过在郊区建设卫星镇，解决市区空间不足的问题，在市区则采用了“分散集团”式的布局方案，这也成为日后北京空间布局的重要特点。规划还针对水源问题，前瞻性地提出了分三步从永定河、潮白河、黄河等附近大河引水的思路。20世纪60年代后期，随着外部形势的变化，城市发展也逐渐放缓。通过系统总结建国以来城市规划建设的经验和教训，于1973年编制了《北京城市建设总体规划方案》，针对工业过于集中市区、导致市区用地紧张的问题，提出控制市区规模、大力发展郊区的设想。
这一时期的城市建设着重在拉框架、打基础，经过三十年的发展，城市大的骨架系统和空间格局基本确立，一个崭新的首都城市格局初显端倪。
（二）调整首都发展方向，建设现代国际城市
改革开放后，随着政治经济形势逐渐好转，北京依据中央的指示精神，编制了《北京城市建设总体规划方案》，党中央、国务院于1983年7月14日作出批复，与此同时，还作出《中共中央、国务院关于成立首都规划建设委员会的决定》，体现出中央治理首都建设问题的决心和思考。规划调整了城市性质，针对过去几十年过分注重工业发展、忽视相关设施建设导致的城市发展失衡问题，提出了骨肉配套、协调平衡的规划原则以及“旧城逐步改建，近郊调整配套，远郊积极发展”的建设方针。
20世纪90年代后，为适应全方位对外开放及市场经济体制改革新要求，北京编制了《北京城市总体规划（1991年—2010年）》，并于1993年10月6日获国务院批复。规划明确提出建设“现代国际城市”的目标，并提出“两个战略转移”的思想，即城市建设的重点从市区向远郊区转移，市区建设的重点从外延扩展向调整改造转移，以解决人口和产业过度集中在市区引起的各种问题。规划还明确在建国门至朝阳门之间原东郊工业区原址上建设承载金融、保险和商务办公等国际化职能的商务中心区，同时在中轴北延长线两侧及北端预留了大型公共建筑用地，为后来的奥运会选址埋下了伏笔。
新世纪初召开的党的十六大提出了科学发展观，作出了全面建设小康社会的战略部署，申办奥运会成功也对城市发展提出了新的要求。基于此，北京编制了《北京城市总体规划（2004年—2020年）》，并于2005年1月27日获国务院批复。规划明确了“四个服务”的工作原则，提出“国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”的发展目标以及“两轴两带多中心”的城市空间结构，通过多中心建设来促进空间结构调整，以新城建设为抓手推动城市发展重心向外转移。
城市在这一时期开启了艰苦卓绝的战略转型之路，通过产业结构调整、空间布局优化，以及系统性完善居住、公共服务、市政交通等设施体系，逐步构建起一个现代化国际大都市的发展格局。
（三）减量提质转型发展，建设国际一流的和谐宜居之都
2008年后，金融危机席卷全球，加上北京在几十年的快速发展过程中积累了一些深层次矛盾和问题，需要从战略性、全局性角度，寻求综合解决方略。习近平总书记于2014年2月、2017年2月两次视察北京并发表重要讲话，为北京下一步发展指明了方向。在此背景下，北京市编制了《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，党中央、国务院于2017年9月13日正式批复。规划以习近平总书记系列重要讲话精神为根本遵循，同时与党的十八大以来党中央治国理政新思路一脉相承，紧紧扣住迈向“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的历史使命，面向“四个中心”的城市战略定位和国际一流和谐宜居之都的发展目标，立足京津冀协同发展来谋划首都的未来。在上版总体规划确定的三个重点新城基础上进一步聚焦，在通州建设北京城市副中心，作为城市空间结构调整的重要部署，同时全方位对接并积极支持河北雄安新区规划建设，与城市副中心形成比翼齐飞的新格局，并明确将“两翼”打造成北京非首都功能疏解集中承载地。在此基础上，牢牢把握“一核”与“两翼”的关系，形成“一核一主一副、两轴多点一区”的新空间新格局。
规划以资源环境承载能力为硬约束，确定人口总量上限、生态控制线和城市开发边界三条红线，针对市民关心的住房、交通、大气污染等问题，提出了针对性的策略。并通过构建全覆盖、更完善的历史文化名城保护体系，塑造传统文化与现代文明交相辉映的城市特色风貌。
这一时期城市发展紧紧围绕城市战略定位，突出首都发展、减量集约、创新驱动、改善民生，通过优化空间格局、重塑城市功能、升级基础设施、改善生态环境，朝着国际一流和谐宜居之都扎实迈进。
二、北京城市功能定位演变
城市性质是城市发展的总纲，反映了其核心职能和使命担当。作为首都，北京的城市性质始终与时代同频共振，深刻承载着中央对首都功能的战略擘画，也见证着国家发展重心的历史变迁。
（一）变消费城市为生产城市，建设大工业基地
历史上元、明、清时期，北京作为封建王朝政治、军事和文化中心，政治在城市生活中占据绝对主导地位，经济结构较为单一，是典型的消费型城市。新中国成立以后，作为首都和历史文化古都，政治中心和文化中心始终是北京发展的核心，除此之外，要不要发展经济，如何发展经济则一直存在争论。建国初期，在人民生活比较困难的背景下，中央提出北京应“变消费城市为生产城市”，一方面是想通过首都的示范带动作用鼓舞激励全国人民，另一方面也是希望利用北京发展工业的经验指导全国的工业化。所以，1953年的规划草案就明确提出北京应成为“我国政治、经济和文化的中心，特别要把它建设成为我国强大的工业基地和技术科学的中心”，随后在市区各个方向都建立了工业区，一大批工业项目开始上马，并在西郊建设了包括清华、北大、钢铁、地质等八个大学以及中科院地球物理研究所、电子研究所等一批研究机构。
1956年党的八大在“变消费城市为生产城市”的基础上，进一步提出建成一个基本上完整的工业体系。北京紧紧围绕国家工业化战略，提出“要迅速建设成为现代化的工业基地和科学技术中心”，之后开始向重化工业投资倾斜，重点建设了一批冶金、机械、化工等基础工业项目，奠定了北京的重工业基础。到20世纪70年代末，北京已形成门类齐全的强大工业基础，工业占GDP比重达到了60%以上。在此期间，各类科研院所、大学作为引领全国科技文化发展的龙头，也获得较快的发展。
（二）聚焦政治文化中心，明确首都经济内涵
建国初期以工业为主的发展道路对首都经济恢复、城市发展起到了巨大的推动作用，也起到了全国工业化样板的作用。但随着工业规模的不断增大，重工业比重越来越高，也带来了严重的资源承载力下降、环境恶化等问题，影响了首都功能的发挥。基于此，中央在1980年总结建国三十多年来首都建设的经验时指出，首都“是全国的政治中心”，“不一定要成为经济中心”，要把北京建成“全中国全世界社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市”“全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市，也是世界上比较好的城市”“全国科学、文化、技术最发达，教育程度最高的第一流城市，并且在世界上也是文化最发达的城市之一”。根据中央的指示，北京在总体规划中对城市性质做出重大调整，只保留了“政治中心和文化中心”，不再提“经济中心”和“现代化工业基地”，同时提出“首都工业的发展要适合首都的特点”“今后工业的发展，主要不能靠大量投资搞‘外延’，而是从‘内涵’上靠挖掘潜力和技术改造，努力向高、精、尖的方向发展”。
20世纪90年代后，随着市场经济制度确立以及对外开放程度越来越深，总体规划在城市性质中，除了继续保留“全国的政治中心和文化中心”并增加了“世界著名古都”外，还着重强调了北京将是一座“现代国际城市”，并根据中央调整经济结构的要求，提出牢牢抓住全国政治、文化中心所带来的优势条件和加快改革开放步伐的机遇，建立“以高新技术为先导，第三产业发达，产业结构合理，高效益、高素质的适合首都特点的经济”，首都经济方向逐步明晰。
在此期间，发展适合首都特点经济的方针得以贯彻，经济结构调整初见成效，在1994年三产比重第一次超过二产比重，到2006年三产比重超过70%，是全国大城市中三产比重最高的城市。随着产业结构的调整不断深化，高技术产业、文化创意产业、生产性服务业等新兴产业在经济结构中所占比重越来越高。市区空间结构也不断调整优化，在原东郊工业区原址上开始建设代表首都新经济的中央商务区（CBD），金融街、亦庄经济技术开发区等新的功能区也逐渐取代老工业区成为城市经济的发动机。
（三）明确“四个中心”战略定位，科技创新引领发展
进入新世纪以后，随着中国经济与世界经济体系的不断融合，国家以出口为导向的制造业发展迅速，并逐步成为世界工厂。但金融危机爆发使得各国经济低迷不振，外部需求大大下降，这时国家需要通过提升综合竞争力来实现全球地位跃迁，也就是从体量大变成内力强，创新能力培育成为未来发展主题。与此同时，随着国家综合实力的不断增强，如何开展有中国特色的大国外交，推动构建人类命运共同体也成为新时期国际交往工作的重点。
新一版总体规划紧紧围绕国家核心战略，在政治中心、文化中心的基础上，增加了“国际交往中心、科技创新中心”，形成了“四个中心”的战略定位。同时提出要积极优化首都功能，有序疏解非首都功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。规划明确了“四个中心”的空间布局，突出了“三城一区”和中关村国家自主创新示范区在科技创新中心建设中的重要作用，并基于举办重大外交外事活动、国际体育文化交流活动、吸引国际组织集聚等重要工作优化了国际交往空间。
三、未来规划策略
新时代以来，国际国内形势更加复杂多变，在实现中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局“两个大局”之下，北京如何从过去的城市发展历程中汲取经验、以更高站位融入国家发展战略、以更优路径提升全球城市竞争力，成为其服务党和国家发展大局、书写新时代首都发展新篇章的关键命题。
（一）持续优化首都功能，着力构建高质量发展新格局
把“四个中心”功能建设作为中心任务来抓，紧紧围绕城市战略定位组织城市功能，有所为、有所不为，突出首都功能，有序疏解非首都功能，不断提高服务水平，切实履行“四个服务”的基本职责。在此基础上，将“四个中心”“四个服务”蕴含的巨大能量释放出来，积极探索构建新发展格局的有效路径，在紧要处落好子，突出创新发展，在基础研究、卡脖子等关键领域取得突破，同时积极推动经济双循环发展格局构建，切实防范化解各类重大风险，全方位推动高质量发展，在国家发展大局中承担应尽的使命和担当。
（二）在区域范围内统筹布局，建设协同高效的现代化首都都市圈
在京津冀协同发展国家战略的指引下，以疏解非首都功能为突破口，通过顶层设计与区域统筹，推动资源要素跨地域优化配置，全力构建世界级城市群的核心枢纽。立足首都功能强化与保障，科学布局区域产业分工、交通网络与公共服务，将分散的功能要素整合为有机整体，着力打造空间衔接有序、功能互补完善、要素流通顺畅、协同运转高效的现代化首都都市圈。通过深化区域利益共享机制，强化规划对接、政策协同与行动联动，全面改善“都与城”“京与畿”的关系，打破行政壁垒与地域边界，推动京津冀地区从地理毗邻迈向深度融合，助力京津冀世界级城市群崛起为支撑国家发展的重要增长极，为强国建设注入强劲动能。
（三）坚持以人民为中心，打造共建共治共享的城市治理新格局
积极回应人民群众关切，在重点解决好“七有”“五性”等民生问题的基础上，着力提升各项服务水平。着力攻坚大气、水、土壤污染防治，全面改善环境质量，构建国际一流、城乡一体的市政基础设施体系。加强公共安全各领域和重大活动城市安全风险管理，提高城市韧性。坚持公共交通优先战略，通过提升城市公共交通供给能力和服务水平、加强交通需求管理、鼓励绿色出行等措施，标本兼治缓解交通拥堵。动员社会各界力量参与城市治理，在精治、共治、法治上下功夫，创新体制机制，推进城市治理体系和治理能力现代化，打造共建共治共享的城市治理新格局。
四、结语
北京的历次转型都与国家发展战略同频共振，承载着国家使命与民族期盼。北京不断地突破发展瓶颈，实现跨越式进步，离不开党中央的战略指引，也离不开自身的锐意进取和全国的鼎力支持。未来应以更高政治站位贯彻党中央、国务院决策部署，深入践行新发展理念，以久久为功的定力持续奋斗，全力建设更高水平的国际一流和谐宜居之都，打造彰显社会主义现代化强国风范的首都样板，铸就具有全球资源配置能力与战略引领力的大国之都，树立超大城市可持续发展的典范，在时代浪潮中书写首都发展的崭新篇章。（作者系北京市城市规划设计研究院教授级高级工程师）
收藏
打印