文／市人大常委会“支持生态涵养区高质量发展”课题组

　　2021年，市十五届人大常委会第三十次会议审议通过了《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》（以下简称“条例”）。在各方的共同努力下，本市生态环境持续向好，绿色生产方式不断推进，科技赋能绿色产业发展稳步提升。但在当前经济下行压力持续增大的背景下，生态涵养区实现高质量发展也面临新的挑战，单纯依靠“输血”的方式难以支持发展，更多地需要将生态优势转化为发展优势，增强内生动力，提高“造血”机能。

　　2024年，市人大常委会领导牵头，财经办、预算工委会同人大预算监督研究基地（首都经贸大学）成立联合课题组，围绕完善产业发展政策、优化转移支付体制、统筹各类财政资金等内容，先后赴市发改委、市财政局，昌平、怀柔、房山、门头沟、密云等生态涵养区，以及典型乡镇、项目单位开展座谈调研，深入分析面临的突出问题，听取部门单位的意见建议，借鉴浙江省等外省市的经验做法，提出推动生态涵养区高质量发展的若干建议，为市人大常委会2025年开展“条例”执法检查奠定基础。

　　一、生态涵养区高质量发展存在的问题

　　（一）产业发展环境相对薄弱，内生动力亟待增强

　　一是自有财力相对薄弱。据统计，生态涵养区（5区）地区生产总值仅占全市4％左右，人均地区生产总值8.4万元，仅为全市人均的42％，人均财政收入0.8万元，不足全市人均的30％，财政自给率27％，不足全市平均水平的35％。

　　二是基础设施发展水平相对滞后。查阅统计年鉴，近两年生态涵养区基础设施投资平均增速不足40％，不及首都功能核心区以及中心城区的一半，建设和管理方面都存在一定短板，比如门头沟区路网不够限制沟域经济发展，怀柔区喇叭沟门满族乡村民用水困难问题难以解决，垃圾处理设施不健全、污水处理普及率不高等现象普遍，房山区、门头沟区等灾后重建任重道远。

　　三是基本公共服务发展薄弱。边远山区存在优质教育资源短缺、医疗设施和养老设施建设及服务能力不足等现实问题，其千人拥有执业（助理）医师数和注册护士数均低于全市平均水平，农村社区卫生人力严重不足，现有急救站点面积达标率仅为46％，乡村医生多为个体执业，70％为60岁以上人员，大专以上学历和执业助理医师以上资格人员均不足20％，服务能力较弱。

　　四是受禁限政策影响，产业发展受限。生态涵养区由于功能定位导致产业准入门槛高，一系列禁限目录的约束阻碍产业项目落地，农民就业和增收面临较大挑战，公益岗位少且普遍收入不高，导致农民增收乏力。据统计，生态涵养区土地开发强度大大低于全市平均20％的水平，集体资产仅占全市的7％左右，人均可支配收入不到全市人均的2／3，全市80％以上的低收入农户、90％以上的集体经济薄弱村集中于此。

　　（二）市区之间和部门之间需要进一步统筹协调，工作机制尚不健全

　　一是市区之间事权和支出责任划分不够明晰。比如基础设施项目市区之间成本分担不明确，市里负责前期建设，但后期管护周期长、成本高，区级财力薄弱无法承担，导致基础设施建设中断的现象屡见不鲜。另外，生态涵养区承担着市区人口疏解任务，配套基础设施和公共服务新增需求大，区级财力愈发捉襟见肘，比如房山区为保障义务教育而新建多所学校，由此产生的区级配套资金及后续运维资金出现了较大缺口。

　　二是市区之间和政府部门之间缺少统筹。市级层面在政策制定和规划设计时缺少统筹考虑，导致政策制定和执行偏离实际，比如密云区在生态红线划线时同一家企业的厂房被分隔在红线内外导致生产停滞。另外，政府部门之间各自为政，导致很多项目被迫中断。比如区里修建供水管线和污水管线，由于归属不同部门，资金拨付时序不匹配导致项目无法开展。再比如，怀柔区神山村破损路段施工挖开一年，但新路建设资金迟迟未到位，导致新路未能及时铺设。

　　三是工作机制尚不健全。生态涵养区和平原区的协作机制尚不明确，绩效考评体系尚不健全，生态补偿标准也缺少科学依据。比如山区生态公益林补偿标准每年每亩70元，平原百万亩造林养护补偿标准每年每亩2650元，两者存在较大差距，对农民收益造成较大影响，而且约2／3的经济林虽然发挥了生态功能却未给予生态补偿。

　　（三）资金投入较为分散，资金结构有待完善

　　一是资金投入较为分散。市里支持生态涵养区的政策和资金多来源于不同市级政府部门，资金投入比较分散，同一项目往往需要不同部门的资金“拼盘”，如果各部门资金拨付时间不统一、资金投向不一致，将直接影响整体项目的建设进度。

　　二是资金使用灵活度不高。调研发现，一般性转移支付专项管理的比例高达70％，但涉及到农业、教育、医疗等“基本民生”以及落实功能定位、生态涵养等“必保类”转移支付时，一般性转移支付资金中有特定安排或限定用途的事项占到一定比例，不利于区财政统筹使用。

　　三是转移支付资金来源单一。生态涵养区的转移支付资金90％以上来源于市对区的转移支付，中央转移支付和各区之间的横向转移支付占比较低，不利于激励全社会协同助力生态保护和绿色发展，也未能发挥横向补偿作用。

　　二、推动生态涵养区高质量发展的若干建议

　　（一）优化营商环境，赋能生态涵养区绿色发展内生动力

　　一是补齐基础设施短板，缩小与城区的差距。特别是路网建设、厕所、村容村貌等基础设施的建设和垃圾污水治理，改善农村人居环境质量。对于受灾的涵养区，要将“保护与发展”和灾后重建同步谋划，推进“平急两用”设施规划建设，充分利用灾后重建的政策倾斜和运维资金支持，全面提升基础设施更新。

　　二是提升基本公共服务水平。坚持“外引内育”，比如房山区引进中关村三小、清华附中等名校，昌平区引进积水潭医院、清华长庚医院等，实现教育、医疗服务能力和水平双提升。充分运用大数据、云计算、人工智能等前沿技术，打造智慧教育、智慧医疗、智慧养老新模式，提升基本公共服务质量。

　　三是盘活土地资源。一方面，盘活利用好村庄闲置的集体存量建设用地，在红线以内严防死守，红线以外赋权生态涵养区政府，按规定、结合功能定位和产业发展实际需要实施审批，持续监督土地规划使用。另一方面，加强点状配套设施用地管理，优先利用存量闲置、低效集体建设用地，允许符合条件的农产品初加工及存储、管理用房和内部道路等辅助设施就近就地建设，满足生态涵养区农业产业发展及配套设施零星分散的用地需求，激活产业发展内生动力。

　　（二）多措并举推动绿色产业发展，提升生态涵养区新质生产力

　　一是打造绿色发展新业态新模式。一方面，加快构建现代化绿色产业体系，因地制宜发展新质生产力。比如密云北汽新能源享界超级工厂建成投产，实现重金属零排放、废气100％处理，实现新型环保理念；延庆利用冬奥场馆举办18项高级别冰雪赛事，建设全市首个低空经济产业园，涵养税源，提升自主财力。另一方面，培育科普、研学、露营、康养、冰雪体育、民俗文艺等绿色旅游新业态，建立乡村旅游示范基地，将生态资源与特色农产品、特色传统文化、特色体育运动等有机融合，办好品牌化文旅活动和体旅活动，比如昌平区的环西自行车赛、延庆区的草莓音乐节等，深化文旅农商体产业融合，增强活动辐射效应，打造高品质特色化民宿产品，提升民宿接待水平和服务品质，逐渐形成多元化的乡村旅游新模式，全方位促进乡村产业提质增效。

　　二是培育特色农业和现代农业。一方面，立足生态涵养区生态承载能力、区位优势和资源禀赋，发展“小而精、专而特”的特色农业，比如怀柔板栗、平谷大桃、昌平草莓、延庆葡萄等，做好“土特产”文章，带活一方产业，富裕一方农民。在政策扶持和运营机制上不断探索创新做法，比如密云区河南寨镇利用三年时间培育了北京首个西红柿产业集群，通过创新“五方共建”机制，即“市区两级政府引领＋村集体经营＋社会资本合作＋农业金融助力＋广大农民主体参与”，实现西红柿销售订单4300余万元。另一方面，提升农业科技水平，发展都市型现代农业。比如平谷农业中关村的加快建设、国家农业科技创新港的开工建设、蔬菜生物育种全国重点实验室等项目的相继落地，赋能平谷区农业新质生产力快速提升，助力平谷农业农村现代化。

　　三是带动农民就业增收。一方面，完善联农带农利益联结机制，培育新型农业经营主体，加强乡村带头人队伍建设，通过土地流转、技能培训、订单农业、收益分红、就业务工、自主创业等多样化的联结带动方式，带动农民就业增收。另一方面，创新公益岗位管理机制，建议由市级层面统筹公益岗位设置，比如参照延庆区的林长制，将护林员和林管员纳入乡镇集体林场统一管理，工资与考勤绩效挂钩。统一设置岗位工资标准，适度提高岗位补贴标准并健全动态调整机制，财政部门按照各乡镇定额定员拨款，实行乡镇统筹使用。

　　四是完善产业发展配套政策。发挥财政工具“杠杆”作用，吸引社会资本，引导资金、技术、人才等生产要素向生态涵养区流动。鼓励金融、保险机构支持涵养区绿色项目，推动政府、市场和社会协同发力。

　　（三）加强政策集成和资金统筹，健全稳定的工作机制

　　一是根据受益范围和管理复杂程度合理划分市区财政间的事权和支出责任，建立权责清晰、财力协调、发展均衡的市区财政体制，将受益范围覆盖全市的生态环境事务确认为市级财政事权；将各区辖区内的生态环境领域事务确认为区级财政事权；将跨区的生态环境事务确认为市区共同财政事权。

　　二是加强市区之间和部门之间资金安排使用的统筹。建立健全高层次政策协调机制，立足规划编制，统筹生产、生活、生态的空间布局，既严守耕地和生态保护红线，又为产业发展、韧性建设留足空间。

　　三是健全稳定的工作机制。一方面，健全财政纵向补偿、横向补偿、市场机制补偿等奖补机制，采取资金补偿、对口协作、产业转移、技术支持、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等方式，促进生态涵养区从平原区引资向引智转变。另一方面，构建全方位、全过程、全覆盖的绩效考评体系，加强生态产品价值核算，依据生态价值贡献科学设定生态补偿标准。市发改委和市财政局加强对固定资产投资和财政资金使用的事前、事中、事后绩效评价，并将绩效考评结果作为政府投资和转移支付资金分配的重要依据。

　　（四）完善生态涵养区转移支付体系，增强资金使用效能

　　一是增强区级财政资金资源统筹，稳定资金投入产出效能。适当增加区级政府的资金管理权限，区级政府应压实主体责任，严格落实“村地区管”责任，整合资金，统筹资源，做好规划，确保各项支出及时、稳定、持续投入，切实提高资金使用绩效。

　　二是适当扩大一般性转移支付占比，规范专项转移支付。减少对一般性转移支付资金使用的具体范围和规定，增加一般性转移支付比重，让生态涵养区在资金统筹安排和使用上拥有更大的灵活性和自主权，允许各区结合项目执行情况对无法支出的项目进行内部调剂，或根据市级执行的相关办法进行调剂，进而调动涵养区生态保护和绿色发展的积极性。

　　三是丰富横向转移支付形式。目前本市已建立跨区横向转移支付制度，每年平原区直接给予生态涵养区0.5亿元、1亿元不等的财政补贴。未来应进一步加大结对帮扶力度、丰富结对协作形式，除了直接给予资金支持外，还可在绿色产业转移、功能疏解承接、公共服务能力提升、干部人才交流等方面加强联系，采取合作或托管等方式，积极引导绿色产业项目落地生态涵养区，激励双方结对发展，巩固长期稳定合作。