文/市人民检察院课题组
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全局和战略的高度定位法治、布局法治、厉行法治，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，推动法治中国建设发生历史性变革，取得历史性成就。其中最重要的标志性成果就是形成了习近平法治思想，并将此确立为全面依法治国的指导思想。习近平法治思想蕴含丰富的监督法治内涵，将加快形成严密的法治监督体系纳入建设中国特色社会主义法治体系的目标要求，为检察机关立足检察事业欣逢最好发展时期、检察履职正处在大有可为新时代的实际，加强和改进法律监督工作，更好为大局服务、为人民司法、为法治担当，提供了根本遵循。
一、关于加强新时代检察机关法律监督工作的重要意义
党中央在擘画推进全面深化改革中，叠加推进检察机关多重改革，确立了刑事、民事、行政、公益诉讼的“四大检察”法律监督新格局，为加强新时代检察机关法律监督作出顶层设计与布局安排，也赋予了检察机关更重政治责任、法治责任。可以说，加强检察机关法律监督，既是检察领域必须进行的一场具有许多新的历史特点的伟大斗争，也是检察履职站在历史正确一边、站在法治进步一边的一次伟大觉醒。
加强法律监督是坚持党对检察工作绝对领导的必然要求。检察工作既是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作，检察权力政治属性与法治属性的高度统一性，决定了加强检察机关法律监督既是法治要求，更是强化检察机关政治属性的具体实践。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视检察工作。习近平总书记多次就强化检察机关法律监督作出重要指示批示，为新时代党的检察事业发展把脉定向、指路领航；在建党百年、党创建人民检察制度90周年之际，党中央首次专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称中央《意见》），明确指出“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”问题，对加强检察机关法律监督提出全面系统要求；党的二十大专门强调“加强检察机关法律监督工作”，这些既是把党的领导落实到检察工作领域的重要体现，又为检察机关充分释放检察制度效能提供了明确指引。
加强法律监督是维护人民根本利益的重要保障。人民立场是习近平法治思想的根本政治立场。习近平总书记深刻指出，“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”，强调“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。检察机关作为国家法律监督机关，必然要牢牢把握习近平法治思想有关“坚持以人民为中心”的精髓要义和实践要求，以高质效履行法律监督职能维护司法公平公正，践行司法为民。特别是新时代人民群众的法治需求内涵更丰富、标准更高，内在要求检察机关深化法律监督履职实践，注重以保障国家法律统一正确实施的方式践行全过程人民民主和护佑民生福祉，持续做实人民群众可感受、能体验、得实惠的检察为民。
加强法律监督是推进全面依法治国的内在要求。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。党的二十届三中全会明确将坚持全面依法治国作为进一步全面深化改革的重大原则，并对“完善中国特色社会主义法治体系”作出新的部署。检察机关法律监督是法治监督体系的重要组成部分，涉及国家治理和法治建设的诸多方面。面对新形势新任务，检察机关必然要坚定不移加强法律监督工作，依托检察履职持续筑法治之基、行法治之力、积法治之势，助推国家治理体系和治理能力现代化。
加强法律监督是推进检察工作高质量发展的必由之路。习近平总书记指出，“高质量发展不只是一个经济要求，而是对经济社会发展方方面面的总要求”，多次强调“必须牢记高质量发展是新时代的硬道理”，深刻揭示出高质量发展的全局性、系统性、长期性和重要性。法律监督是检察机关的主责主业，也是安身立命之本。这既需要我们把加强法律监督工作贯穿检察工作高质量发展始终，让检察工作高质量发展步伐更加坚实、更有力量、更显底气，又要求我们保持战略定力，把破解“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”问题放到推动检察工作高质量发展长期进程中思考谋划，以“工作时空”换“工作纵深”，不断打开法律监督事业发展新天地。
二、加强检察机关法律监督工作的北京实践
习近平总书记多次强调“全面推进国家各方面工作法治化”，对推进检察工作法治化提出了明确要求。北京检察机关围绕这一政治要求，落实“法定职责必须为”的法治原则，把加强法律监督工作作为推进检察工作法治化的重要内容，以向新而行、以质图强的坚韧和执着，推动检察“履职效能”与“制度赋能”相统一。
一是始终坚持以党的政治建设为统领。习近平总书记指出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”，指引我们把党总揽全局、协调各方与领导检察机关依法履行法律监督职能有机统一起来，依托充分发挥党的领导政治优势，为有效破解检察机关法律监督难题提供根本政治保障。自2021年转入高质量发展阶段以来，北京检察机关牢记“看北京首先要从政治上看”，坚持以贯彻党的二十大关于“加强检察机关法律监督工作”的部署、党的二十届三中全会关于“完善中国特色社会主义法治体系”的要求、中央《意见》及市委实施意见引领和保障检察工作，不断深化以党的政治建设统领检察发展的实践创新。比如，切实把握中央《意见》印发的历史主动，提请市委建立“1+N”配套落实制度体系，依托构建“党委领导、检察机关主责、政法单位及相关职能部门协同配合、一体化实施”的工作格局，不断完善支撑强化法律监督效能的制度环境。又如，严格执行《中国共产党政法工作条例》，加强重大事项请示报告，在市区党委的领导支持下，形成“西城区级党委提级调度专项监督”“昌平区法律监督工作纳入区级党建考核”等基层首创经验，极大激发检察机关履职监督的积极性主动性。
二是着力塑造法律监督新业态。中央《意见》明确，人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关；人民检察院组织法和“三大诉讼法”关于检察职权的规定，既有法律监督职权，也有司法职权，表明检察权兼具司法属性和监督属性，是多种职权复合的统称，决定着检察履职应当体现司法被动性与监督主动性的有机统一。但长期以来，检察实践重视履行司法职能，以致检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。北京检察机关遵循中央《意见》明确的职能定位，着力强化检察行权的监督属性，以内在反映检察履职“权由法定，权依法使”的规定性，外在体现检察机关立足法律监督定位、聚焦主责主业履职的状况，打造法律监督新业态，推动法律监督由虚向实、由软向硬。创设的“四大检察”业务结构比、司法办案与监督办案结构比、检察案件来源结构比等“三个结构比”实践创新被最高检誉为“北京经验”，写入《关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》（以下简称《改革意见》）。比如，推动法律监督向主动塑造转变，以有效破解监督线索发现获取难题为切入点，推动检察行权体现监督主动性与司法被动性相统一。全市检察机关司法办案与监督办案的比重结构，已由2020年的75:25逆转为2024年的37:63，依职权监督办案比重由7.4%上升到52%，形成法律监督属性和监督主动性不断增强新常态。又如，推动“四大检察”全面协调充分发展，以有效破解检察办案结构失衡、供给不足问题为切入点，增强法律监督的全面性协调性整体性。在办案总量稳步上升的情况下,民事、行政、公益诉讼检察办案比重由2020年的9.1%上升至2024年的39.6%，形成“四大检察”法律监督实践新格局。再如，推动法律监督与各类监督贯通协调，把握法律监督在完善党和国家监督体系中的重要作用，完善与党委法治督察、纪检监察、党委政法委执法监督等衔接机制，连续3年开展“大标的额民商事审判案件行权不当”等重点领域专项法律监督，提请市委市政府率先出台《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，以形成监督合力增强监督效能。
三是着力塑造检察履职新形态。习近平总书记指出“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，客观上要求检察机关持续变革履职形态，增强法律监督的深度广度力度，充分发挥检察职能在法治建设中的要素功能。北京检察机关立足各类案件法律关系日趋复杂、矛盾问题关联性不断增强的实际，强化检察履职的贯通性、联动性、协调性，内向强化“四大检察”一体履职综合履职，外向带动职能部门联动履职协同履职，着力塑造法律监督“由浅入深”“由案到治”的检察履职新形态。比如，遵循检察机关“职权统一”与“职责分工”相结合的行权规律，深化检察职能“统分结合”履职实践，施行监督线索集约管理、大案办理统一调度、“一案多查”等重要措施，以各项检察一体履职、综合履职推动检察行权由四大检察“条块分割”向“系统集成”整体发力转变。又如，深刻把握执法司法制约监督体系化的特质，聚焦影响性、典型性深层次违法犯罪问题，加强技术性辅助、穿透式审查、实质性监督，如针对涉房产“带长租”司法网拍违法违规问题，以检察机关审查、调查、侦查“三查融合”，严惩相关职务犯罪等，推动检察履职由发现解决浅层次瑕疵问题向发现解决深层次违法犯罪问题转变。再如，深刻把握检察履职能够助推更多法治力量向引导和疏导端溯源治理发力的特质，深化“个案办理—类案监督—溯源治理”方式创新，聚焦社会治理“空白领域”“灰色地带”、行业管理突出问题，积极制发社会治理类检察建议，以推动检察办案的经验法则向社会治理的善治规则转化，如涉安全生产特种作业操作证专项监督，提炼的假证识别规则录入北京安全生产和隐患治理“企安安”系统等，推动检察履职跳出个案办理局限，步入社会治理佳境。
四是着力塑造检察业务新质态。质态是一个综合性概念，在描述生产力时，主要是指生产力诸要素在构成生产力系统时，在物质技术属性上彼此互相适应、互相关联的状态，强调的是生产力的质量和效能。从某种意义上讲，检察办案是检察产品的主要形式，其质效好坏直接取决于检察领域的生产力质态。习近平总书记指出，“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”，强调“它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生”，对检察机关因地制宜塑造和发展检察新质生产力具有重要指导意义。北京检察机关坚持“高质效办好每一个案件”的价值追求，以新质生产力理论指导创新性配置检察发展要素，带动提升全要素生产率，推进检察业务质量变革、效率变革、动力变革，着力塑造检察业务新质态。比如，强化“管理要素”功能作用，以全面准确落实司法责任制为牵引，贯通推进检察业务管理、案件管理、质量管理，推动检察业务宏观的案件质效分析与微观的案件质量评查有机统一，探索实践案件质量评查案件化办理，强化司法办案“全周期管理”和监督执纪“四种形态”运用，推动检察办案质量、效率、效果有机统一于公平正义。又如，强化“制度要素”功能作用，坚持以“制度运用”检视“制度完善”状况，注重解决制度设计与安排问题；又以“制度完善”提升“制度运用”效能，注重解决履职实际问题，加大具体制度供给，不断完善检察行权的“规则之治”。2021年以来研制全面深入推进检察信访工作法治化等工作指引180份，编发24批126件参考性案例，入选最高检指导性、典型案例129件，确保工作的规范性、规范的约束刚性及法律效果的确定性。再如，强化“数据要素”功能作用，大力实施数字赋能检察战略，依托法律监督数据模型应用场景体系化建设，推动法律监督向有形覆盖和有效覆盖转变；规划建用融入多源异构数智技术的检察业务“大模型”15个，推进监督线索发现由数据归集与碰撞比对向智能筛查与自主分析转变，充分释放数字革命驱动法律监督提质增效的重要引擎和关键变量作用。数字检察对监督线索发现、监督案件办理的贡献率连续两年均保持在60%左右；71个监督模型上架最高检模型平台推广应用，位列全国第一，北京数字检察实践入选全国检察改革典型事例。
三、强化新时代检察机关法律监督工作的努力方向
应勇检察长强调，“持续推进习近平法治思想的检察实践必须聚焦法律监督，自觉融入中国特色社会主义法治体系建设”；最高检《改革意见》明确，“以加强检察机关法律监督为主线”，指引我们以改革的思维和方式，推动检察机关法律监督取得更多制度性成果和更大治理效能。
（一）从政治上着眼，强化检察机关法律监督的政治引领和保障。北京检察机关要把坚持党对检察工作的绝对领导与深化习近平法治思想的检察实践结合起来，完善自觉接受党的领导的具体制度机制，始终做到检察工作方向由党指引、检察工作原则由党确定、检察工作决策由党统领。严格执行《中国共产党政法工作条例》，持续加强请示报告，紧紧依靠党的领导破解检察发展难题，更加自觉把党的领导政治优势转化为检察制度效能。强化“思想要素”核心功能，健全检察机关学习贯彻党的创新理论长效机制，聚焦影响检察制度效能的突出问题，找到以思想破冰引领行动突围的“金钥匙”。
要坚持以党的政治建设为统领和以新时代首都发展为统领相统一，以首都城市战略定位和履行首都职责的要求牵引和带动检察全局工作，完善不同层级不同地区差异化履职的服务保障体系，深化国安、金融、网络、知产、未检、涉外等“6+N”特色检察品牌建设，推动服务保障京津冀协同发展的检察联动协作扩能增容，不断增强检察供给与新时代首都发展需求的适配性。牢记“中国式现代化，民生为大”，强化保障和改善民生的办案导向，依托完善首都检察版“接诉即办”机制，靶向执法司法高频投诉问题，常态化开展销假销劣等“小专项”法律监督，持续深化检察为民办实事实践。
（二）在法治上着力，高质量推进检察工作法治化。法律监督新业态、检察履职新形态、检察业务新质态是推动检察工作法治化的重要标识，是一定时期探索和把握新时代检察工作发展内在规律的阶段性成果，既各有侧重，又紧密关联，内在统一于加强法律监督工作的根本目标，需要持之以恒巩固深化、完善提升。
一是在塑造法律监督新业态上稳中求进。强化“结构决定功能”对检察履职的规定性作用，深化对“三个结构比”的研究分析、科学运用，突出“合理即最优”的结构导向，持续推动法律监督由刑事检察业务“一枝独秀”向“四大检察”全面协调充分发展转变。自觉把检察办案的法律监督纳入全面履行法律监督职责范畴，健全检察权运行制约监督机制，充分释放监督标准内外一致的鲜明导向。深化落实“以党内监督为主导，推动各类监督贯通协调”要求，依托党委执法司法监督项目化推进重点领域专项监督，加强检察机关法律监督年度报告工作，深化行刑双向衔接、监检衔接等履职实践，持续推动法律监督由“单打独斗”向助力各类监督贯通协调转变。
二是在塑造检察履职新形态上深化实践。着眼实现更高水平的“统分结合”，持续强化“统”的功能作用，健全以数据关联促进履职联动的工作模式，推进专业化办案组、联合办案组等建设，推动各项检察职能由“物理整合”向“化学融合”转变。突出检察机关法律监督既不能“包打天下”，也无法“包治百病”的特性，推动执法司法机关以内部监督方式解决浅层次瑕疵问题，集约配置有限检力资源，聚焦深层次执法司法问题持续发力。落实以制度建设为主线的改革要求，发挥检察办案发现问题、提炼规则、助推制度完善的优势，积极融入完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，更加善于把检察办案的“经验法则”提升转化为社会治理的“善治规则”。
三是在塑造检察业务新质态上巩固提升。坚持以落实和完善司法责任制为主线构建检察业务大管理格局，深化落实市院一体抓实“三个管理”的“1+N”制度规范体系，压实党建和业务深度融合的管理责任，强化监督执纪“四种形态”在检察管理中的实践运用，以高水平管理促进高质效办案。推动构建科学完备的高质效办案规范与具体制度体系，加强严格依法办案、公正司法的标准管理，积极培育更多适用新法条款、激活“沉睡条款”的首案首例，确保完善制度与运用制度相统一。推动“数字检察”向“数智检察”转型发展，探索应用更多具备高技术、高效能、高质量特征的法律监督大模型和智能辅助办案办公系统，推动数智技术全方位赋能检察办案、司法管理、综合事务，以首善精神探索数智检察的“未至之境”。
（该文系2024年北京市人民检察院理论研究课题阶段性成果。课题组成员：张朝霞，北京市人民检察院党组副书记、副检察长；杨永浩，北京市人民检察院办公室主任；张斌，北京市人民检察院办公室副主任；张经纬、王志强，北京市人民检察院办公室干部。）
收藏
打印