文／本刊 陈淑娟
人大代表是人民代表大会的主体，代表制度是人民代表大会制度的重要内容。3月11日，十四届全国人大三次会议表决通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》，自3月12日起施行。这是代表法1992年制定以来的第四次修改，是人大代表制度的重要修改完善，对于进一步坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，健全全过程人民民主制度体系，推动人大工作高质量发展具有重要意义。纵览代表法四次修改的主要内容，结合党的十八大以来宪法和一系列法律的制定修改，本次代表法修改具有以下特点。
党的主张通过法定程序成为国家意志
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足新的历史方位，加强党对人大工作的全面领导，持续推进人民代表大会制度理论和实践创新，形成习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，推动人大工作取得历史性成就，人民代表大会制度更加成熟、更加定型。从2021年中央人大工作会议到2024年9月庆祝全国人民代表大会成立70周年大会，从党的二十大报告到党的二十届三中全会《决定》，习近平总书记从发展全过程人民民主、保障人民当家作主的高度，对充分发挥人大代表作用、加强人大代表工作能力建设作出一系列决策部署，强调要丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，健全联系代表的制度机制等。
贯彻落实党中央决策部署，2018年以来，全国人大及其常委会不断加强中国特色社会主义法治体系建设，加强各方面法律制度特别是人大制度体系建设。2018年通过了宪法修正案、制定了监察法，2020年修改了选举法，2021年修改了全国人大组织法、全国人大议事规则，2022年修改了地方组织法、全国人大常委会议事规则，2023年修改了立法法、全国人大常委会组成人员守则，2024年修改了监督法。
此次代表法修改，是人民当家作主制度体系不断完善的一个重要环节。同近年来修改的一系列法律相一致，代表法修改认真贯彻落实党中央重大决策部署，对坚持中国共产党的领导、坚持党和国家的指导思想、践行全过程人民民主等作出规定。同时，根据近年来宪法修正和监察法制定的实际，在代表选举、提出质询案罢免案、保障代表知情权等条款，增加了“监察委员会”的相关表述。
继2023年4月全国人大常委会组成人员守则修订时率先将“四个机关”、二十字方针纳入，本次代表法修改进一步完善有关表述，规定代表应当以坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度为己任，做到政治坚定、服务人民、尊崇法治、发扬民主、勤勉尽责，为各级人大及其常委会建设自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关而积极履职。
践行全过程人民民主的制度保障
从2019年11月习近平总书记在上海长宁区虹桥街道古北市民中心考察时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”，到2021年7月习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中明确提出“发展全过程人民民主”，再到2022年10月党的二十大报告把发展全过程人民民主确定为中国式现代化本质要求的一项重要内容，全过程人民民主不仅在党的重要文件中得到确认，也先后写入一系列法律。2021年3月，全国人大组织法和全国人大议事规则修改时将“全过程民主”明确写入，2022年修改的地方组织法、2024年修改的监督法也都明确规定“坚持和发展全过程人民民主”，为践行全过程人民民主提供了法治保障。
发展全过程人民民主入法只是第一步，最关键的是作出一系列法律和制度安排，真正将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节相贯通，支持和保证人民当家作主。此次代表法修改作出一系列具体规定，集中体现在密切“两个联系”的具体机制上。
将国家机关加强同代表的联系法律化。第十一条增加规定，县级以上的各级人大常委会和乡镇人大主席团“应当密切同代表的联系，丰富代表联系人民群众的内容和形式，加强代表工作能力建设，支持和保障代表依法履职，充分发挥代表作用”，“各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院应当加强同代表的联系，听取代表的意见和建议，加强和改进各方面工作”。
对保障代表知情权、参与权、表达权、监督权作出具体规定。第二十八条增加规定，县级以上的地方各级人大常委会和乡镇人大主席团“按照就地就近的原则，定期组织和协助本行政区域内的代表开展联系人民群众的活动，听取和反映人民群众的意见和要求”。第二十九条、第三十条增加了设区的市级以上的各级人大代表可以“跨原选举单位进行视察”“跨原选举单位开展专题调研”的规定。第三十四条明确县级人大代表可以列席原选区所在的乡镇人民代表大会。
第四十四条规定，县级以上的各级人大常委会应当采取多种方式同本级人大代表保持联系，建立健全常委会组成人员、各专门委员会和常委会办事机构、工作机构联系代表的工作机制，扩大代表对立法、监督等各项工作的参与；明确闭会期间乡镇人大代表由乡镇人大主席、副主席负责联系。第四十六条规定，各级人民政府及其所属各部门、监察委员会、人民法院、人民检察院，根据本级人大常委会的统筹安排，邀请代表参与相关工作和活动，听取代表的意见和建议。在现有代表视察有关要求的基础上，明确代表参加视察、专题调研活动时，可以向有关机关、组织提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。
这些条款，明确了国家机关邀请代表参与相关工作和活动、听取代表意见和建议的具体要求，对于一切国家机关、人大代表践行全过程人民民主、保证人民当家作主，具有重要意义。
实践探索的进一步法律化
代表在本级人民代表大会会议期间的工作和在闭会期间的活动，都是执行代表职务。2010年代表法修改时规定，代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组为基本形式；代表小组可以按照便于组织和开展活动的原则组成。此次修改进一步明确，县级以上的各级人大代表“根据地域、领域等”组成代表小组。这就将实践中各地人大普遍探索的按照地域组建代表小组和按照行业领域组建代表小组的做法上升为法律。
明确了代表工作委员会的法律地位。第十二条规定，县级以上的各级人大常委会设立代表工作委员会，作为常务委员会的工作机构。
明确了年度代表工作计划制度。第四十三条规定了县级以上各级人大常委会制定年度代表工作计划，由委员长会议或者主任会议通过，向代表通报、向社会公布。这也是全国人大和包括北京在内的许多地方人大常委会的通行做法。
完善代表议案建议办理机制。第五十条增加规定，县级以上的各级人大专门委员会审议本级大会主席团交付的代表议案，应当与代表联系沟通，充分听取意见，并及时通报情况。第五十一条、五十二条细化了代表建议交办、代表建议办理情况报告、代表建议督促办理的主体和程序，明确县级以上人大常委会，由本级人大常委会办事机构、工作机构交有关机关、组织研究办理，由常委会办事机构、工作机构或者有关机关、组织向本级人大常委会报告并印发下一次代表大会，各级人大有关专门委员会和常委会办事机构、工作机构应当加强对代表建议的督促办理。
同时，明确规定了重点建议督办制度。规定委员长会议或者主任会议可以围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的问题，确定重点督促办理的代表建议、批评和意见。这就为实践中人大普遍开展的重点督办建议工作提供了法律依据。2024年，全国人大常委会首次由委员长会议确定民营经济、城中村改造、科技金融、青年就业等20项重点督办建议。北京市人大常委会近年来也一直坚持常委会主任会议组成人员重点督办机制，2024年重点督办人工智能、优化法治营商环境、国际交往中心功能建设等7个方面62件建议，有力推动了一批问题解决。
乡镇人大在闭会期间的职权和活动进一步规范
县级人大及其常委会、乡镇人民代表大会是基层国家权力机关，是地方国家政权的重要组成部分。在我国277万多名五级人大代表中，近95％是县乡人大代表。基层人大与人民群众的联系最直接、最广泛、最密切，规范基层人大特别是乡镇人大履职意义重大。
2015年8月代表法的第三次修改，同地方组织法、选举法的修改同步进行，特别是落实2015年6月中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（18号文件）精神，在以往有些条款仅规定“县级以上人大常委会”的基础上，增加了对乡镇人大代表、乡镇人大主席团的规定。
比如，在乡镇人大主席副主席组织本级人大代表开展闭会期间活动的规定中，增加了“根据主席团的安排”的表述；在代表视察条款，增加规定乡镇人大代表根据本级人大主席团的安排对本级工作进行视察，乡镇人大主席团根据代表要求联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察；在代表参加视察、专题调研活动形成的报告处理条款，增加由乡镇人大主席团转交有关机关、组织的规定；增加乡镇人大代表参加本级人大主席团组织的执法检查和其他活动的规定；增加规定代表有权向乡镇人大主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见；增加规定代表建议、批评和意见的办理情况应当向乡镇人大主席团报告；增加规定乡镇人大主席团应当定期组织本级人大代表向原选区选民报告履职情况。据此，乡镇人大主席团的职责、乡镇人大代表履职活动进一步规范。
此次修改，对乡镇人大主席团安排专题调研、县级人大代表可以列席原选区所在的乡镇人民代表大会、闭会期间乡镇人大代表由乡镇人大主席副主席负责联系、乡镇人大主席团应当加强对代表建议批评和意见的督促办理、乡镇人大主席团组织代表履职学习培训等作出了具体规定。
以代表建议办理为例，第五十一条明确乡镇一级由乡镇人大主席团交有关机关、组织研究办理，代表建议、批评和意见的办理情况由乡镇人大主席团或者有关机关、组织向乡镇人民代表大会报告。这就在事实上提升了乡镇人大听取代表建议办理情况报告的层级和规格，由此前的向乡镇人大主席团报告上升为向乡镇人民代表大会报告。
关于代表履职学习培训，第四十七条将乡镇人大代表“可以”参加上级人大常委会组织的代表履职学习，改为乡镇人大代表“应当”参加上级人大常委会和乡镇人大主席团组织的代表履职学习培训。“可以”改为“应当”，明确了参加履职学习培训是乡镇人大代表的法定义务；至于代表履职学习培训由谁组织，在“上级人大常委会”的基础上增加了“乡镇人大主席团”，明确了乡镇人大主席团组织代表履职学习培训的法定职责。
代表法还新增一条，对加强代表履职宣传规定，县级以上人大常委会和乡镇人大主席团“应当通过多种方式宣传代表依法履职、发挥作用的典型事迹，展现代表践行全过程人民民主的生动实践”，明确了县乡人大宣传代表履职事迹的法定责任。
代表的权利与义务进一步明晰
代表法是规范和保障人大代表依法行使职权、履行义务、发挥作用的基本法律。2010年代表法的第二次修改，落实2005年中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（9号文件）精神，进一步明确人大代表的权利和义务，进一步细化人大代表的履职规范，进一步加强对人大代表履职的保障，进一步强化对人大代表的监督。
主要修改包括：将原来分散规定的代表权利和义务，新增两条集中规定，分别规定代表享有的权利、应当履行的义务7项。对于代表履职，从按时出席会议、办理请假手续、大会前做好准备、闭会期间活动主要形式、开展专题调研等方面作出了规定。
此次修改进一步加强对代表履职的服务保障和管理监督。将代表享有的权利由7项增加为8项，增加一款“参加本级人民代表大会闭会期间统一组织的履职活动”；将代表应当履行的义务由7项增加为8项，增加一款“带头宣传贯彻本级人民代表大会会议精神”，并增加遵守会议纪律、带头践行社会主义核心价值观、铸牢中华民族共同体意识的内容。在代表履职学习培训部分，进一步明确规定代表应当学习贯彻中国共产党的理论和路线、方针、政策。
在现有代表视察有关要求的基础上，明确代表参加视察、专题调研活动时，可以向有关机关、组织提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。
此外，在具体条款中，明确代表应当坚定政治立场、履行政治责任；明确县级以上人大常委会和乡镇人大主席团应当记录代表履职情况，在向原选区选民报告履职情况的基础上增加向原选举单位报告履职情况的规定，增加“公示代表基本信息和履职信息”的规定；明确代表依法执行代表职务，国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利或者补贴。增加规定，身体残疾或者其他行动不便的代表执行代表职务时，有关部门应当根据需要给予必要的帮助和照顾。进一步明确代表不得利用执行代表职务干预具体执法、司法案件或者变相从事商业活动牟取个人利益。根据实际做法，在代表资格终止的情形中，增加规定“责令辞职被接受的”，规定“代表去世的，其代表资格自然终止”。
代表的权利与义务、权利与责任是一致的。通过完善相关法律规定，明晰了代表应当享有的权利、应当履行的义务和应当遵循的法定程序，为代表依法处理好行使权利与履行义务的关系，真正代表人民的利益和意志参加行使国家权力提供了法律准绳。
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