文／本刊 陈淑娟
党的二十届三中全会鲜明提出“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的重要讲话，对在新的历史起点上坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度作出全面部署、提出明确要求。从党的十七大报告提出“坚持和完善人民代表大会制度”，到党的十九大报告强调“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善”，到2021年中央人大工作会议强调“毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度”，再到近两年党中央反复强调“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”，反映出我们党对人民代表大会制度功能地位、显著优势、发展方向等一系列重大理论和实践问题的认识不断深入。其中，坚持好、完善好是党中央一以贯之的要求，而运行好则是最重要的新提法。如果说坚持好是前提和基础，完善好是手段和方式，那么运行好就是目的和标准。随着人民代表大会制度基本成熟、基本定型，运行好这一国家根本政治制度是坚持好、完善好人民代表大会制度的实践要求和检验标准，也是推进国家治理体系和治理能力现代化、为中国式现代化提供强大动力和制度保障的必然逻辑和内在要求，必须增强问题意识，抓住关键环节，强化制度运行，进一步彰显人民代表大会制度的生命力和优越性。
制度维度：构建全面覆盖、有效管用、相互衔接的制度体系
习近平总书记强调，“面对新的形势和任务，必须进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制”。人民代表大会制度运行的基础和关键，就是突出制度建设这条主线，构建全面覆盖、有效管用、相互衔接的制度体系。全面覆盖，就是努力做到职权履行全覆盖、无遗漏；有效管用，就是要坚持问题导向、解决实际问题；相互衔接，就是要处理好法规制度同上位法、同位阶法的关系，增强系统性、整体性、协同性。
完善监督法及其实施机制。2024年11月初，全国人大常委会修改监督法，这是监督法2006年通过以来作出的首次修改，对监督工作计划、国有资产管理监督、政府债务监督、审计整改监督、专题询问等作出专门规定，这些工作中的新探索、法律上的新规定迫切需要地方相应完善制度规范。目前22个省区市出台了监督法实施办法或者实施条例，但一部分省区市仅就监督法规定的七种监督形式出台了数部专项法规，没有一部统一的监督法实施办法，难免会出现空白点或者不相协调的地方，如询问、质询和特定问题调查等监督方式一般没有专项法规，而听取审议专项工作报告、计划预算审查、执法检查的工作程序基本一致，分别规定易导致简单重复。要把握好大和小、整体和局部、统一和专项的关系，因地制宜完善地方监督法规体系。
健全代表工作制度。党的十八大以来，全国人大乃至地方各级人大出台了一系列加强和改进“双联系”制度、推进代表之家代表联络站等平台载体建设的具体举措，但很多工作探索都仅停留在指导意见、工作办法层面，还没有上升为法律法规。要发挥人大代表来自人民、扎根人民的特点优势，完善常委会组成人员联系代表、代表联系人民群众、代表议案建议办理、代表视察、代表家站建设等方面的法规制度，从确定主题、选择方式、征求意见、研究吸收、意见反馈等环节健全吸纳民意、汇集民智工作机制，健全各级人大常委会、各级人大代表联动履职机制，形成代表工作整体合力。
健全人大议事规则和论证、评估、评议、听证制度。党的十九届五中全会决定就提出，健全人大组织制度、选举制度和议事规则，完善论证、评估、评议、听证制度。党的二十届三中全会再次重申，要求健全人大议事规则和论证、评估、评议、听证制度。可见，这项工作是一项持续推进、不断完善的长期工作，也是一项涉及方方面面的基础工作。2020年以来，全国人大和许多省级人大都修改了代表大会和常委会议事规则，下一步要根据实践发展需要，适时修改代表大会、常委会议事规则，完善专门委员会、主任会、党组会的议事程序和规则。健全评估机制，有序推进立法前评估、立法后评估，对部门间争议较大的重要立法事项、重要法律法规实施情况、重点工作推进情况、代表议案建议办理情况等开展第三方评估。结合听取审议专项工作报告、专题询问等，每年选择若干重点议题开展工作评议，通过座谈、听证、评估、公开征求意见等方式扩大公民参与。
格局维度：完善聚焦中心、履责及时、保障有力的工作格局
习近平总书记在中央人大工作会议上首次提出建设“四个机关”，要求各级人大及其常委会成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关。“四个机关”既是人大及其常委会依法履职的重要遵循，也是加强自身建设的目标任务。“四个机关”建设水平越高，意味着人民代表大会制度运行越有可靠的基础和保障。当前，人大及其常委会履行职责还存在不够全面、及时、有力的问题，主要是履行宪法法律赋予职责使命的覆盖面上还有缺项漏项，时机把握上还不够精准及时，效果上还有提升空间。
聚焦中心、服务大局，全面履行宪法法律赋予的职责使命。针对地方人大多年来重常委会立法、轻代表大会立法的问题，新时代以来，省级人大陆续恢复行使代表大会立法权并推动代表大会立法常态化。2014年北京市人民代表大会时隔13年再次行使立法权，形成除换届之年外每次大会都安排审议法规草案的格局，通过大气污染防治、全民健身、非物质文化遗产、历史文化名城保护、国际科创中心建设等一系列重要法规，为聚焦中心大局全面履行法定职权提供了借鉴。质询、特定问题调查、撤职等职权多年来也一直处于“闲置”、“休眠”状态，要按照党的十八届三中全会“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”的要求，在党委领导下主动探索、先行先试，唤醒休眠的权力。
把握时机和着力点、切入点，及时提供法治保障。紧跟党中央决策部署、紧贴人民群众需要，将大局所需、群众所盼、人大所能结合起来履行职责，确保履职到关键时、裉节处。2020年新冠肺炎疫情爆发后，包括北京在内的全国多个省区市人大常委会在一个月时间里及时作出依法防控疫情的决定，授权政府在特殊时期制定临时管理措施，既及时保证了依法行政需要，又向全社会发出了遵守法律规定、履行法定义务的号召，时机恰到好处。要把改革发展决策同立法决策更好结合起来，既通过深化改革完善法治，又通过更完善的法治保障各领域改革创新，加强对自动驾驶、人工智能、低空经济、数据利用、“双碳”建设等新兴领域立法的研究，确保国家发展、重大改革于法有据。
按照政治效果、社会效果、法律效果相统一的原则，提供有力法治保障。要以党中央的决策部署是否得到全面贯彻落实、人民的合法权益是否得到维护、人民关心的急难愁盼问题是否得到解决为评判标准，精心凝练人大工作议题。综合运用立法、监督、作出决议决定、办理代表议案建议等多种方式，为经济快速发展、社会安定团结、人民生活幸福提供有力有效的法治保障。对法规不完善的统筹立改废、及时制定修改，对已有法规抓好执法检查、推动落地实施，对创新创业、城市更新、环境污染、养老服务、医疗保障等重点民生问题紧盯不放、一年接着一年干，从政治效果、社会效果、法律效果各方面提高满意度。
机制维度：健全高效有序、协调衔接、运行顺畅的程序机制
人民代表大会制度运行不是人大一家的事，涉及党委、人大、政府、监察委、法院、检察院等方方面面，必然涉及许多具体的程序机制。以立法工作为例，需要处理好立法格局中“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的关系，找准每一方的职责定位、处理好相互间的关系，需要处理好调研、起草、审议、修改等立法各环节的关系，既提高立法质量也要注意时机速度。人民代表大会或常委会的会议安排，也存在科学确定会期、合理安排议程日程等一系列问题。这些程序机制还有因时应需优化、调整、完善、提高的空间。
完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。加强党对立法工作的领导，坚持立法中的重大问题及时向党委请示报告，党中央重大决策部署需要法治保障的及时纳入立法程序，在党委领导下开展立法协商。健全人大主导立法工作的体制机制，加强人大对立法选题、论证、调研、起草、审议、修改等各环节的组织协调和论证评估，综合性、全局性、基础性等重要法律法规由人大相关专门委员会牵头起草，总结推广立法专班、代表意见征询等做法。防止部门利益和地方保护主义法律化，对部门间争议较大的重要立法事项引入第三方评估。拓宽公民有序参与立法途径，健全立法专家顾问制度，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，扩大基层立法联系点的覆盖面和参与度，广泛凝聚社会共识。
优化代表大会和常委会会议程序。会议召开时间、会期有多长、会前会中会后工作如何衔接，都是影响会议运行效率的重要因素。2020年新冠疫情期间，十三届全国人大三次会议会期压缩到7天，比常年少4至5天。全国人大将听取相关法律草案的说明由以往第四天听取全国人大常委会工作报告之后提前到第一天听取政府工作报告之后，为代表审议、草案修改、修改稿再次审议、形成表决稿等一系列程序留出充足时间；将全国人大常委会工作报告和“两高”报告调整为一个半天集中听取，相应压缩每项议题审议时间；等等，相关经验做法值得借鉴。要统筹好民主和集中、效率和质量、形式和内容、程序和结果的关系，合理安排预备会议、主席团会议、全体会议、分团会议的时间，既保障法定职权充分履行、代表意见充分表达，又实现程序环环相扣、提高议事决策效率。
完善人大同“一府一委两院”协调机制。在年底初步确定第二年工作议题、年初确定全年工作计划、年中“一府两院”工作情况向代表报告等关键环节加强沟通协调，在具体立法监督议题提请常委会会议审议时把握好法定时限、规范文件内容。对地方人大常委会来说，目前最常见的问题就是法规和议事规则中关于会议举行七日前将法规草案发给常委会组成人员的规定不能完全落实。这就需要在法规中对不能按时提交法规草案的情形如何处理作出规定，严格落实法定时限，把准时间节点，为常委会组成人员提前研读草案、提高审议质量奠定基础。
素养维度：提高人大代表、人大工作者、全社会的“人大素养”
政治路线确定之后，干部就是决定的因素。制度的设计是人完成的，制度的运行也要依赖人去推动。习近平总书记强调，“坚持和完善人民代表大会制度，是全党全社会的共同责任”，强调要“优化人大常委会、专门委员会组成人员结构”，“打造政治坚定、服务人民、尊崇法治、发扬民主、勤勉尽责的人大工作队伍”。当前，各方面、各群体对人民代表大会制度的认识水平还不一致，需要进一步加强制度宣传教育，推动国家根本政治制度深入人心。
发挥人大代表主力军作用。人大代表是人民代表大会的组成人员，是人民代表大会的主体，理应是人民代表大会制度运行的主力军。习近平总书记强调：“人大代表肩负人民赋予的光荣职责，要站稳政治立场，忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力，当好党和国家联系人民群众的桥梁。”人大代表要带头模范遵守宪法法律，带头密切联系人民群众，代表人民履行好审议权、表决权、提出议案建议权等各项权力，回应人民的意愿呼声。各级人大常委会要加强代表工作能力建设，健全联系代表的制度机制，高质量做好代表议案建议工作，支持和保障代表更好依法履职、更好发挥作用。
提高人大工作者这支重要队伍水平。人大常委会根据需要设立办事机构和工作机构，为保证人大及其常委会依法履行职权发挥参谋助手、服务保障职能，在其中工作的人大工作者也是人民代表大会制度运行的重要力量。人大常委会要加强机关的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，引导人大工作者树立正确的人大价值观、权力观、政绩观，把握人大在国家治理体系和治理能力现代化中的职责定位，既不缺位也不越位，寓支持于监督之中，推动决策权、执行权、监督权既合理分工又相互协调。要加强学习培训、强化专业训练、加强实践锻炼，全面提升人大工作者与推进中国式现代化相适应的政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力，为人大制度运行夯实人力基础。
夯实全社会这一重要基础。党委和“一府一委两院”工作人员、企事业单位和人民团体工作人员、广大人民群众都是人民代表大会制度的维护者、参与者、践行者，也是影响制度运行水平的重要基础。要扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到各方面各环节全过程。要以全国人大成立70周年为契机加强人民代表大会制度的研究宣传工作，创新话语体系、提升传播能力，通过学术研讨、精品课程、会议观摩、机关开放、展览展示、拍摄宣传片、新闻解读、办好杂志和微信公众号等方式，讲清楚我国政治制度的特点和优势，讲好全过程人民民主故事、人大故事，增进全社会的了解和认同，增强制度的说服力和感召力。加强对外宣介，积极邀请外宾来华交流研修、实地参访，善于运用鲜活生动的事例、丰富翔实的数据，展现真实、立体、全面的当代中国，增进国际社会对我国人民代表大会制度、全过程人民民主的了解和认同。
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