文/市人大常委会“支持生态涵养区高质量发展”课题组
生态保护补偿是生态文明制度的重要组成部分，也是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要路径。2005年，北京市实行城市功能分区，提出“生态涵养发展区”，将门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及昌平区和房山区的山区划为生态涵养发展区，占全市土地面积三分之二以上。2018年，本市印发《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》，将“生态涵养发展区”更名为“生态涵养区”，同时在意见中提出“健全生态保护补偿机制”“持续加大投入力度”等支持措施。2021年，《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》施行，在《条例》第五章“保障措施”中明确提出：市财政部门应当根据有关区的自然资源禀赋、经济社会发展状况等实际情况，制定差别化财政政策，合理安排对生态涵养区的转移支付资金，推进财权和事权相统一。同年，本市出台《北京市生态涵养区综合性生态保护补偿政策》，规定市级财政每年安排一般性转移支付资金，由生态涵养区围绕区域内生态环境保护和绿色低碳发展等重点工作统筹使用。
2024年6月，我国首部生态保护补偿领域的法规《生态保护补偿条例》正式实施，提出了财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等多种补偿方式。课题组通过走访市综合经济部门和生态涵养区领导人员，深入典型乡镇和项目单位开展实地调研，系统研究浙江省支持生态保护和绿色发展支出政策的成熟做法和先进经验，就完善本市生态涵养区综合性生态保护补偿政策提出建议。
北京市对生态涵养区转移支付政策及资金安排情况
依据北京城市总体规划的要求，本市生态涵养区功能定位主要是生态保护和绿色发展。近年来，市财政局综合考虑生态涵养区财政组收能力相对薄弱、生态建设任务较重的实际情况，不断完善转移支付政策体系，持续加大转移支付支持力度。
支持生态涵养区生态保护和绿色发展的支出政策
基本需求返还。本市7个生态涵养区均属于市对区财政体制补助区，由市级财政根据区级基本需求与自有财政收入的测算差额，安排基本需求返还进行补助，补助资金由该区统筹保障各项经济社会发展。
此外还有九个方面重点支持政策。
一是生态涵养区综合性生态保护补偿政策，年度资金规模40亿元，按照一般转移支付管理。该项政策支持7个生态涵养区保护生态环境和绿色低碳发展。补偿政策按因素法分配，从生态环境质量本底、生态系统调节服务价值、生态环境保护成效、绿色低碳发展、绿色产业发展、生态环境限制、资金绩效管理等方面设定20项资金分配指标。市财政每年10月底根据市级职能部门对20项指标监测和考核数据，对7个生态涵养区拨付资金。
二是重点生态功能区转移支付，每年资金规模3至4亿元，按一般转移支付管理。主要是对《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》规定的“国家级自然保护区”“国家森林公园”等国家重点生态功能区所在区进行补贴，用于各区保护生态环境、提高公共服务能力。
三是美丽乡村引导资金，每年资金规模约为20亿元，按照市区共同事权转移支付进行管理。主要用于支持农村基础设施建设和运维管护等美丽乡村建设任务，根据市区共担原则，市财政按照70%、60%、50%的不同档位对生态涵养（功能）区、其他郊区和城区给予差异化的补助，重点加大对生态涵养（功能）区美丽乡村建设的支持力度。
四是农业农村改革发展资金，每年的资金规模约为16亿元，按照专项转移支付方式进行管理。主要用于本市农村地区促进农业生产、推动产业融合、推动农业科技创新、支持农村改革等事项。
五是村级公益事业补助资金，每年资金规模约为7.7亿元，按照专项转移支付方式进行管理。主要用于保障农村社会管理、农村社会事业等村级公益事业支出，补助对象为13个涉农区的行政村。
六是生态林效益补助资金，每年的资金规模约55亿元，按照共同事权转移支付管理。主要用于百万亩造林土地流转、百万亩造林林木养护、生态补偿政策补助、山区生态林生态效益促进发展机制、矿山修复移交生态林养护。
七是林业改革发展资金，每年资金规模约18亿元，按照专项转移支付管理。主要用于造林绿化建设、小微绿地建设、平原地区规模化苗圃土地流转、市级绿道土地流转及养护、退耕还林、林荫路绿化、全龄友好公园改造、古树名木保护、绿隔公园功能提升等园林绿化领域专项工作，促进全市园林绿化事业发展。
八是水务改革发展资金，每年资金规模4.3亿元，按照专项转移支付管理。主要用于水资源节约与保护、水生态治理与修复、水旱灾害防御等工作及市委、市政府确定的其他重点工作的专项转移支付资金。
九是中央转移支付资金支持。本市通过参与中央级转移支付资金竞争性评审，积极为本市争取更多的生态涵养资金。其中，2021年密云、门头沟、延庆三区“北方冬季清洁取暖项目”获得中央支持9亿元，2023年本市门头沟、房山“山水林田湖草沙综合治理项目”获得中央支持20亿元，分三年下达。2023年，针对灾后恢复重建和提升防灾减灾能力补助资金政策，本市通过争取中央增发国债，共下达7个生态涵养区增发国债资金326.5亿元。
支持生态涵养区生态保护和绿色发展的转移支付资金情况
经对2021—2023年财政数据进行统计，市财政分别安排7个生态涵养区转移支付资金696.8亿元、747.4亿元、882.7亿元，年均增长率达到12.6%。在转移支付结构方面，市财政局于2023年下达生态涵养7区转移支付882.7亿元，其中，一般性转移支付688.5亿元；专项转移支付194.2亿元，保障生态涵养区的可支配财力。
浙江省生态保护和绿色发展支出政策的探索经验
绿色发展财政奖补机制是浙江省支持生态保护和绿色发展的集成化财政政策的重要体现。2005年，浙江在全国率先建立生态环保财力转移支付制度，此后陆续出台生态公益林补偿机制（2005年）、重点生态功能区财政政策（2014年）、污染物排放财政收费制度（2015年）等一系列财政政策。2017年，浙江省构建起系统化的绿色发展财政奖补机制，实行三年一轮迭代升级。2017－2023年间，浙江绿色发展财政奖补机制共兑付资金919亿元，发挥了政策集成、资金集聚效应，有效促进浙江绿色发展和生态文明建设。
财政政策覆盖全省生态资源领域。2017年建立绿色发展财政奖补机制，推出了主要污染物排放财政收费、单位生产总值能耗财政奖惩、出境水水质财政奖惩、森林质量财政奖惩、生态公益林分类补偿、生态环保财力转移支付、“两山”建设财政专项激励、省内流域上下游横向生态保护补偿等8项政策。2020年新增湿地生态保护补偿、空气质量财政奖惩制度，2022年新增“双碳”奖惩制度、海洋生态补偿机制等。绿色发展财政奖补机制根据生态系统的整体性、系统性及其内在规律，以及林、水、气、湿地、节能降耗、生态系统生产总值等各个领域的不同特点而建立，涉及的十余项政策基本实现生态保护领域财政政策全覆盖，初步形成了与经济社会发展状况相适应的综合性生态保护补偿制度。
实行分类分档差异化奖补政策。鉴于浙江省内各地功能定位和生态布局差异较大，省政府及财政部门对不同地区分类实行差异化的生态环境质量财政奖惩制度，构建与主体功能区布局相适应的财政政策体系。以生态环保财力转移支付制度为例，相继建立转移支付分类分档制度（2008年）和换档激励奖补机制（2015年）。其中，前者按欠发达市县、发达市和经济强县、其他县三档实行分档兑现补助，将转移支付分配向财政困难地区倾斜；后者是对分类分档体系的优化，以各市县经济社会发展水平、经济动员能力和财力状况等为依据分为二类六档。再如，对重点生态功能区实行与出境水水质、森林质量以及空气质量挂钩的财政奖惩制度，对特别生态功能区实行奖惩标准更高的奖惩制度。
指标选取相对客观，政策导向清晰。绿色发展财政奖补机制涉及十余项政策，分别采用碳排放总量、碳排放强度、森林植被碳储量、交接断面水质类别、森林覆盖率、PM2.5等指标，指标数据真实客观，从制度设计上避免了人为因素干扰，确保了数据可得性、客观性以及政策兑现的公开公平公正。例如，在生态环保财力转移支付制度中，将生态环保财力转移支付资金与“绿色指数”相挂钩进行分配。绿色指数由林、水、气环境质量指标组合而成，涵盖省级以上生态公益林面积、大中型水库面积、主要流域水环境质量、大气环境质量等指标。对于生态保护地区，绿色指数越高，获得财政补助资金越多，补助资金由各市县统筹用于生态保护和绿色产业发展。
奖罚政策及标准突出精细化，专门设置免罚空间。绿色发展财政奖补机制涉及的大部分政策均实行有奖有罚、激励与约束相结合的机制，最大特点是对奖励和扣罚均实行标准化、精细化管理。以出境水水质财政奖惩制度为例，纳入实施范围的市县，水质按Ⅰ类、Ⅱ类占比，每年每1个百分点分别给予180万元、90万元奖励。按Ⅳ类、Ⅴ类占比，分别扣罚90万元、180万元。同时，Ⅰ类水占比提高1个百分点奖励500万元，下降1个百分点扣罚500万元，达到正向激励和反向倒逼相结合的效果。空气质量财政奖惩标准进一步细分，市县PM2.5浓度高于当年全省平均水平的，每降低1个百分点奖励75万元，每提高1个百分点扣罚125万元。PM2.5浓度低于全省平均水平的，每降低1个百分点奖励100万元，每提高1个百分点扣罚100万元。对于单位生产总值能耗、森林质量的奖惩，也都根据实际设定相应规则。另外，依据政策实施实际情况，在出境水水质财政奖惩制度和空气质量财政奖惩制度中设置免罚空间，调动水质和空气质量已维持在较高水平地区的环保积极性。当Ⅰ类水占比在50%以上且Ⅰ类、Ⅱ类水占比合计未下降的情况下，Ⅰ类水占比比上年下降的，下降5个百分点以内免予扣罚。PM2.5浓度低于全省平均水平的、不高于20微克/立方米且较上年上升不超过3微克/立方米的可免予扣罚。
完善本市生态涵养区综合性生态保护补偿政策的建议
建立健全奖罚机制，合理设置警戒标准。从体制层面建立激励和约束机制，采取奖优罚劣的资金分配方法，对水体和大气环境质量改善的地区实行“奖励补助”，对环境质量下降的地区实行“扣罚补助”。奖罚标准的设置应充分考虑各地实际情况和对环保积极性的影响，对于环境明显改善并处于相对稳定状态的地区，可规定一定的免罚空间，避免因气侯变化因素造成不同年度奖罚落差过大，最大限度地调动生态涵养区保护环境的积极性。
完善生态环境质量评价指标体系，切实将评价结果与补偿资金挂钩。根据本市深化市对区转移支付改革方案，进一步完善综合性生态保护补偿资金政策，将转移支付的重点调整到自然资源禀赋、生态环境保护成效、绿色低碳发展、绿色产业发展、生态环境限制情况、资金使用绩效等指标，通过建立较为科学的系数法和因素法，客观测算补偿资金分配方案，将资金分配与生态环境质量、保护成效、绿色低碳发展水平、资金绩效管理等指标联动挂钩。在此基础上，健全评价指标体系，增加集中体现生态保护成效和政府努力程度的绩效指标，将巩固和改善生态环境质量与地方政府切身利益相结合，将财政奖罚与地方政府努力程度相挂钩，形成“环境质量变好就有奖励、多奖励”的政策导向。
注重生态保护补偿标准的动态调整和补偿政策的迭代升级。通过总结生态保护补偿政策的实施效果，针对不适合当前发展的突出问题，加强存量支出政策的定期评估工作，健全政策退出、调整、完善、补充的工作机制，及时对现有政策加以优化和完善，适时出台新的支出政策，实现精准施策。比如针对森林生态保护补偿机制，可以综合考虑山区生态公益林资源总量、生态服务价值、碳汇能力增长情况和全市经济社会发展水平等因素，动态调整生态公益林补偿标准，以确保补偿政策的科学性和有效性。
准确把握生态系统规律及不同地区生态功能定位，优化分档分类和差异化政策。从系统思维出发，明确森林、耕地、湿地、水流、空气等不同类型的生态系统的生态特征和保护优先级，设定合理的补偿标准和补偿方式，实施差异化补偿。综合考虑生态保护工作要求高、任务重、投入大，生态涵养区经济实力和财力相对薄弱的实际情况，给予相应的财政转移政策倾斜。通过分档分类差异化的权重或系数发挥政策的引导作用，进而强化政策实施效果，体现科学分类、精准施策的政策导向。（课题执笔人：茹玉、张亚亮）
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