文 ／ 李秀梅
北京中轴线作为中国现存最为完整的传统都城中轴线建筑群，全长7.8公里，始建于13世纪，形成于16世纪并不断完善，历经逾7个世纪。它由古代皇家宫苑建筑、古代皇家祭祀建筑、古代城市管理设施、国家礼仪和公共建筑、居中道路遗存等15处遗产要素构成。这条中轴线不仅是北京城市框架的脊梁，更承载着深厚的历史文化价值，体现了《周礼·考工记》记载的理想都城范式，展现中国古代王朝制度和城市规划传统，见证北京城市发展演变。对北京中轴线的保护传承而言，是守护北京历史文化根脉、提升全国文化中心建设水平的关键举措。北京以法治思维破题，通过《北京中轴线文化遗产保护条例》（2025年5月改为《北京中轴线世界文化遗产保护条例》，以下简称《条例》）的制定与实施，不仅为北京中轴线撑起了坚实的法治“保护伞”，更探索出一条法治护航超大型城市历史文化遗产保护传承的创新路径，为全国乃至世界提供了可借鉴的“北京方案”。
一、北京中轴线保护的立法背景与过程
（一）立法背景
随着城市现代化进程加速，北京中轴线保护面临诸多挑战。其空间尺度横跨多个行政区域，管理主体多元；沿线建筑产权属性复杂，涉及大量居民生活改善需求；城市建设中的不合理开发、环境风貌破坏、文物建筑年久失修等问题日益凸显。2012年，北京中轴线被列入《中国世界文化遗产预备名单》，开启申遗征程。2017年，在习近平总书记关于历史文化遗产保护指示精神指引下，北京中轴线申遗工作全面推进。北京市委明确将中轴线申遗保护作为统筹历史文化遗产保护、提升全国文化中心建设水平的重要抓手。同年，“积极推进中轴线申遗工作”写入《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，为申遗工作明确方向与路径。
此前北京虽有多部法规涉及文物保护，但缺乏针对中轴线整体性、活态性保护的专门立法，系统性保护力度不足。同时，申遗工作对中轴线保护管理提出更高标准和要求，立法成为满足国际公约标准、推动申遗成功的必要举措。面对困境，北京市委、市人大常委会深刻认识到，为有效保护中轴线这一珍贵历史文化遗产，确保其真实性、完整性和可持续性，必须运用法治力量，为中轴线保护传承提供系统性、长效性制度保障。
（二）立法过程
2018年，《北京中轴线文化遗产保护条例》列入市人大常委会五年立法规划。2019年，市人大常委会开展听取审议市政府关于中轴线文物保护情况报告的监督，组建调研组先后6次深入景山、万宁桥、钟鼓楼、天坛等遗产点及缓冲区重点区域调研座谈，并召开专家研讨会，提出中轴线遗产价值、申报类型及构成要素选择等申遗基本问题需加紧研究确定等建议。
历经3次审议，2022年5月25日，市十五届人大常委会第三十九次会议高票通过《条例》，并于同年10月1日正式实施。《条例》对标世界遗产保护要求，在管理体制机制、保护措施等方面作出规定。如建立议事协调工作机制，明确市政府中轴线文化遗产保护机构；制定专项保护规划；按国际标准分区、分类提出保护要求；建立遗产资源调查、监测报告、应急预案管理等制度。同时，注重保护与利用结合，规定政府部门在保护优先前提下，向公众开放国有不可移动文物、历史建筑。这部全国首部针对特定文化遗产的综合性保护法规，标志着中轴线保护从行政推动为主，迈向法治化、规范化、精细化治理的新阶段。
二、《条例》的立法创新：突破传统文物保护思维，构建全链条法治保障体系
（一）首创“遗产构成要素”法律概念，突破单体保护局限
《条例》创新性地将北京中轴线定义为“由古代皇家建筑、城市管理设施和居中历史道路、现代公共建筑和公共空间共同构成的城市历史建筑群”。这一定位将物质载体与非物质文化内涵、空间格局与历史景观视廊统一纳入法规保护范畴，如钟鼓楼的“暮鼓晨钟”、景山万春亭的观景视廊、前门大街的老字号商业文化等均获得明确法律地位，实现了从“保建筑”到“保格局、保风貌、保文化”的跃升。
（二）确立“保护性修缮”与“恢复性修建”双轨机制，破解保护难题
针对北京中轴线文物建筑年久失修、部分历史格局被占压等问题，《条例》创造性地提出“保护性修缮”与“恢复性修建”双轨机制。所谓“保护性修缮”，是指对现存文物建筑和历史遗迹，遵循“最小干预”原则，采用传统材料和工艺进行修缮维护。如正阳门箭楼的抢险加固工程，严格依据文物保护法规及《条例》要求，在恢复历史风貌的同时确保结构安全。所谓“恢复性修建”，是指对历史上存在、具有重要文化价值但已消失的重要节点，在充分考古研究、历史考证和专家论证基础上，经严格审批进行原址或原貌重建。如永定门城楼的复建，不仅恢复了北京中轴线南端标志，更极大地提升了公众对北京城市历史的感知度。
（三）创新“腾退保护”补偿机制，疏解功能与民生改善并重
针对核心区内长期被占用的文物单位（如太庙、社稷坛、先农坛等），《条例》设专条规定腾退保护制度，建立“政府主导、产权激励、多元参与”的补偿模式：（1）产权置换。对公有单位，提供置换空间，如将占用先农坛“庆成宫”的单位迁至他处。（2）货币补偿与安置结合。对私产住户，提供公平合理的货币补偿或安置房源，如钟鼓楼周边部分院落腾退。（3）社会资本引入。鼓励社会力量参与腾退后空间的保护利用，如引入专业机构运营腾退后的会馆、名人故居。既可保护文物本体安全与文化尊严，也可改善居民生活条件，体现了法治的温度与精度。
（四）构建“全民守护”参与机制，凝聚保护传承合力
《条例》专设第三章“传承利用和公众参与”，明确政府、单位、专家、社会公众、志愿者等多元主体的责任与权利。建立中轴线文化遗产保护监督员制度，鼓励公众举报违法行为；支持成立北京中轴线保护基金会，拓宽社会资金渠道；推动中轴线文化进校园、进社区，等等，让保护意识深入人心。
三、北京中轴线保护立法的实施成效
2024年7月27日，在印度新德里举办的联合国教科文组织第46届世界遗产大会上，“北京中轴线——中国理想都城秩序的杰作”项目成功列入《世界遗产名录》。这是北京历史文化遗产保护的重大里程碑。申遗成功后，为进一步做好保护管理工作，2025年5月30日，市十六届人大常委会第十七次会议以废旧立新方式通过《北京中轴线世界文化遗产保护条例》。相较于原条例，该条例在名称中增加“世界”二字，保持原体例结构，增加国际阐释展示、交流合作规定，明确可持续旅游管理等保护管理制度，更新保护对象范围及相关措施。《条例》实施效果显著，为超大型城市推进历史文化遗产保护传承提供了宝贵经验。
（一）系统性保护格局全面形成
在《条例》框架下，《北京中轴线保护管理规划（2022年—2035年）》《中轴线风貌管控导则》等配套文件相继出台，形成了“法规＋规划＋标准＋政策”的严密制度网络。建立北京中轴线保护议事协调工作机制，统筹协调北京中轴线保护的重要事项。文物、规划、住建、文旅等多部门力量得到统筹，“九龙治水”变为“握指成拳”。申遗成功后，北京中轴线文化遗产保护管理协调机制持续完善，强化整体保护管理。该协调机制涵盖中轴线15个遗产构成要素管理单位，实现央地协同、市区配合。市人民政府和保护对象所在地的区人民政府加强组织领导，将保护工作纳入本级国民经济和社会发展规划，将保护经费列入本级预算。市文物部门主管北京中轴线的整体保护工作。规划和自然资源、住房城乡建设、财政、文化和旅游、园林绿化、交通、水务、教育、城市管理等有关部门按照各自职责，做好相关工作。北京中轴线保护机构具体负责北京中轴线的保护、监测、研究和展示等工作。
（二）核心遗产本体重焕生机
以法为基，中轴线申遗保护带动百余项工程启动。钟鼓楼周边环境整治提升，紧邻的“时间博物馆”成为网红打卡地，实现历史与现代的和谐共生。太庙、社稷坛核心区非文物建筑完成腾退拆除，历史空间格局有效恢复。正阳桥遗址、天桥遗址、中轴线南段道路遗存等重要考古发现，为中轴线历史研究提供实物资料。地安门派出所降层，地安门外大街与前门大街建筑立面治理等项目完成。先农坛“一亩三分地”恢复展示，再现古代帝王亲耕场景，成为文化体验新热点。中轴线历史格局得以恢复，中轴线周边环境风貌不断优化，城市整体形象得到提升。此外，钟楼、万宁桥、景山寿皇殿、正阳门箭楼、天坛神乐署等顺利完成保护性修缮，传统营造技艺得以传承。
（三）民生得到改善
依法加大对腾退文物建筑保护力度，推动符合条件的文物建筑对外开放，为市民提供更多文化活动空间。同时，完善一些基础设施、公共服务设施，改善人居环境，促进遗产保护共治、成果共享。如2023年，御道东侧具有百年历史的“剧装一条街”西草市街整治后，青砖灰瓦、鸽哨悠悠，既保护了历史风貌，又改善了生活环境，入选2023年十大“北京最美街巷”。
（四）文化传承与公众参与活跃
随着《条例》贯彻实施，公众与北京中轴线“亲密接触”增多。通过开展研究、宣传政策、举办文化活动等，公众参与遗产保护热情高涨。遗产信息平台的建立，方便公众查阅中轴线相关信息，共享研究成果。保护对象的所有人、管理人、使用人开展遗产价值发掘、阐释和传播活动。全国首个公众参与文化遗产保护引导机制建立起来，聘请北京中轴线文化遗产监督员，全程参与北京中轴线的传承利用。
（五）法治文化深入人心
《条例》普法宣传贯穿始终，公众对北京中轴线保护的知晓度、参与度、满意度显著提升。破坏文物、违规建设等行为得到有效遏制，敬畏历史、敬畏文化、敬畏生态的法治意识蔚然成风。北京中轴线知识产权保护不断加强，全民族依法进行文化创新创造的活力不断激发，中国传统文化的旺盛生命力正在用全新的表达方式吸引更多海内外人士尤其是年轻人。
北京中轴线保护的立法实践，是一部以法治思维和法治方式守护历史文脉、彰显文化自信的生动教科书。它深刻诠释了法治作为治国重器，在破解超大城市复杂治理难题、传承中华优秀传统文化中的关键作用。北京中轴线这条“活着的遗产走廊”在法治的守护下，正以前所未有的清晰姿态，向世界讲述着古都北京的沧桑与辉煌，也为法治北京建设新实践写下最厚重、最闪亮的篇章。
（作者系中共北京市委党校（北京行政学院）法学教研部副教授）
收藏
打印