文 ／ 任佩文
新时代新征程深刻认识习近平总书记关于“两个结合”的重要思想，有利于从制度文化基础层面准确把握坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度的底层逻辑，进一步提高推动人大工作高质量发展的自觉性。人民代表大会制度作为我国根本政治制度，其文化基础并非静态固化，而是伴随中国革命、建设与改革历程不断演进的动态体系。
一、价值理念（自立）主导阶段：人民主体地位奠基与制度文化思想萌芽
这一阶段涵盖从五四运动到新中国成立前，是马克思主义人民观与中国革命实践深度结合、为人大制度文化基础奠定思想根基的关键时期，更是“两个结合”在制度探索初期的生动实践。
（一）历史背景：救亡图存语境下的“自立”诉求
鸦片战争后，中国逐步沦为半殖民地半封建社会，民族危机与政治动荡交织，使“自立于世界民族之林”成为近代中国最迫切的核心诉求。在此背景下，洋务派“中体西用”、资产阶级革命派“民主共和”等思潮纷纷折戟。直到马克思主义传入中国，中国共产党将“人民主体”理念与中国革命实践相结合，才为“自立”找到正确路径——只有依靠人民、让人民成为国家主人，才能彻底摆脱困境，这正是“两个结合”在救亡图存时期的核心价值指向，为制度文化基础注入“以人民为中心”的价值基因。
（二）核心特征：人民主体地位贯穿制度探索全过程
一是选举权向工农阶级倾斜。突破封建专制与资产阶级民主的阶级局限，将选举权赋予占人口绝大多数的工农群众，仅剥夺剥削阶级与反革命分子的政治权利，从法律层面确立工农群众主体地位，打破民主权利为少数人垄断的局面。
二是代表构成体现阶级本质。早期制度探索中，代表名额分配明确向工农阶级倾斜，确保政权牢牢掌握在人民手中。这种代表构成并非形式民主，而是通过阶级属性优先性，保障人民意志直接转化为政权决策，体现“自立”政治本质。
三是议事内容聚焦人民需求。无论是苏区土地改革、抗日战争时期的抗日救亡，还是解放战争时期的土地改革与政权建设，早期制度探索的议事内容始终围绕人民最迫切的生存与发展需求展开，通过回应群众诉求巩固制度认同，强化“自立”价值共识。
（三）实践表现：工农兵代表会议制中的“自立”文化实践
工农兵代表会议制是这一阶段最具代表性的制度探索，其运作过程充分彰显“自立”文化内涵。选举环节，创造性采用“投豆子”“画圈”等通俗方式，确保选举权落实，让人民真切感受“自己是国家主人”。议事环节，允许非代表群众旁听并发表意见，代表需将群众诉求整理为提案提交讨论，大量涉及民生问题的提案经讨论后转化为具体政策，直接改善工农群众生活，使制度成为人民表达诉求、实现利益的重要平台，夯实了“自立”文化基础。
（四）作用机制：价值理念对制度萌芽的引领与支撑
一是凝聚革命共识机制。“人民主体”理念解决了近代以来各种政治力量领导革命的局限性和软弱性，第一次将不同阶级、阶层群众团结在“民族独立、人民解放”的共同目标下，为“自立”提供了坚实的群众基础。
二是塑造政治认同机制。通过让人民直接参与选举、议事等实践，使“人民当家作主”从抽象理念转化为具体实践，让人民切实感受制度与自身利益的关联性，形成“自立”的文化自觉。
三是积累制度经验机制。早期制度探索形成的“选举代表—讨论提案—落实政策”基本运作模式，以及“群众路线”“民主集中”等原则，为人大制度建立积累宝贵经验，奠定思想根基。
二、制度体系（自治）主导阶段：治理框架构建与制度文化成型
这一阶段涵盖从新中国成立到改革开放前，是人大制度文化基础的形成期，核心在于通过构建完善制度体系，解决“自立”后独立自主、不照抄照搬实现“自治”问题，实现国家治理制度化、规范化，让人民当家作主通过稳定制度框架落地生根。
（一）历史背景：从“革命夺权”到“执政理政”的转型需求
新中国成立后，中国共产党历史任务从“打碎旧世界”转向“建设新世界”，从“革命夺权”转向“执政理政”。这一转型面临两大核心问题：一是如何将革命时期“人民主体”理念转化为治理机制，独立自主地推进国家建设；二是如何通过制度规范国家权力运行，确保权力为民。
（二）核心特征：以治理现代化为目标的制度框架搭建
一是明确的组织架构。五四宪法规定人大制度层级体系，全国人大为最高国家权力机关，地方各级人大为地方国家权力机关，明确上下级人大及同级人大与“一府两院”的关系，形成“统一领导、分级治理”组织体系，为“自治”提供组织保障。
二是清晰的职权配置。五四宪法明确全国人大与地方人大的核心职权，实现“职权法定”，明确人大“干什么”“怎么干”，避免权力运行随意性，确保“自治”在制度框架内有序推进。
三是规范的运行规则。全国人大及其常委会制定议事规则、组织法等法律，对会议召开、提案审议、表决方式、代表权利义务等作出明确规定，使人大运行“有章可循”。
（三）实践表现：人大制度在国家治理中的功能落地
一是立法引领国家建设。围绕国家建设迫切需求，全国人大及其常委会制定一系列重要法律，确立社会主义基本制度，为国防安全、农业改造、社会秩序维护等提供制度遵循。
二是监督保障权力为民。人大通过听取工作报告、检查法律实施等方式监督“一府两院”工作，纠正工作偏差，维护人民合法权益，确保国家治理符合自身利益。
三是决定国家重大事项。人大行使重大事项决定权，参与国家发展全局决策，批准发展规划、优化行政区划等，使国家治理方向与目标由人民通过人大自主决定，彰显“自治”核心价值。
（四）作用机制：制度体系对“自治”文化的固化与强化
一是权力约束机制。通过“职权法定”与“监督制度”将国家权力纳入制度框架，宪法明确国家机关及工作人员需依法产生并接受监督，使“权力为民”从理念转化为刚性制度。
二是利益整合机制。人大通过代表广泛性整合不同地区、阶层利益诉求，代表将各群体诉求带入会议，经讨论协商形成共识，使决策兼顾各方利益，增强人民对“自治”的认同。
三是制度认同机制。通过宪法宣传教育与人大制度实践运行，“人大制度是人民当家作主根本途径”的观念逐步深入人心，“自治”文化从制度层面进入到社会层面，形成制度认同。
三、物质基础（自强）主导阶段：经济支撑强化与制度文化效能提升
这一阶段涵盖从改革开放到党的十八大前，是人大制度文化基础的深化期，核心在于通过经济发展提供的坚实物质支撑，解决“自治”后既开放合作又不依附地实现“自强”问题，不断提升“人民当家作主”的物质保障，提升人大制度推动经济发展和共同富裕的运行效能。
（一）历史背景：改革开放后“发展是第一要务”的现实要求
1978年改革开放后，“发展是第一要务”成为国家治理核心目标。经济发展需要稳定制度环境，需要人大制定大量经济法律，同时人民对制度运行效率和质量提出了更高标准。改革开放初期，人大制度面临物质制约，基层人大缺乏办公场所与履职经费，立法监督工作难以深入。随着经济发展，国家逐步加大物质投入，1992年代表法明确代表活动经费列入财政预算，从法律层面确立人大履职物质保障机制，标志着人大制度文化基础进入“自强”导向的物质支撑期。
（二）核心特征：物质保障与技术赋能推动制度效能提升
一是履职基础设施标准化。各级人大逐步建设标准化办公场所与履职平台，全国人大建成专用办公与会议设施，地方人大尤其是省市人大建成独立办公大楼，基层人大设立代表活动室，为人大会议召开与代表履职提供硬件保障。
二是履职经费保障常态化。人大履职经费全面纳入各级财政预算，并随经济发展逐步增长，充足经费使人大能够开展更多调研、培训、监督活动，提升履职能力。
三是履职技术应用智能化。随着信息技术发展，人大引入计算机、网络等技术推动履职方式创新，建立官方网站、代表履职信息系统，引入电子表决系统，部分地区建立网络平台实现代表建议在线提交与办理跟踪，提升履职效率与透明度。
（三）实践表现：物质基础支撑下人大履职的“自强”突破
一是经济立法“量质齐升”。物质条件改善使人大能够组织深入各地的专业调研与立法座谈，充分听取各方意见，兼顾不同群体利益，推动经济领域立法快速发展，为市场经济发展提供制度支撑。
二是监督方式“多元创新”。物质基础强化使人大突破传统“听取报告”的单一监督模式，开展执法检查、专题询问、质询等多样化监督活动，并通过电视、网络直播等方式公开，增强监督针对性与实效性，体现制度“自强”效能。
三是代表工作“深入基层”。充足经费与完善设施保障代表更频繁深入基层联系群众，各级人大组织“代表接待日”“代表调研月”等活动，基层代表活动室为代表接待群众提供固定场所，使人大更准确反映群众诉求，提升民意吸纳能力。
（四）作用机制：物质基础对“自强”文化的支撑与拓展
一是能力提升机制。物质保障直接提升人大履职能力，标准化设施保障会议高效召开，充足经费支撑深入调研，智能化技术推动履职便捷推进。这种能力提升体现在人大自身建设与推动经济社会发展上，让人民感受制度“有用性”，增强制度信任与“自强”文化认同。
二是参与拓展机制。物质基础强化使更多人便捷参与人大工作，法律草案征求意见通过网络突破地域与时间限制，代表调研经费充足使其能深入偏远地区听取弱势群体意见，拓展“人民当家作主”渠道，让“自强”文化渗透到社会层面。
三是适应发展机制。物质基础强化使人大能及时适应经济结构变化与新利益诉求，通过制定相关法律保障新社会阶层权益、规范新兴行业发展，使制度始终与经济社会发展同步，避免滞后性，巩固“自强”文化基础。
四、行为方式（自信）主导阶段：公民自觉认同与制度文化深度内化
这一阶段自党的十八大以来，以全过程人民民主深入推进为标志，核心在于通过公民对制度的自觉遵守与主动参与，解决“自强”后相比于西方制度的“自信”问题，让“人民当家作主”成为公民的思维方式与行为习惯。
（一）历史背景：新时代“制度自信”的战略需求
进入新时代以来，“四个自信”成为国家应对百年变局、持续“两大奇迹”的重要战略支撑，一方面，国家综合实力提升需要向世界展示中国制度优势，要求公民对制度高度自信；另一方面，公民权利意识觉醒，对“当家作主”的需求从“有渠道”转向“会使用”。2015年立法法修改赋予设区的市地方立法权，2019年党的十九届四中全会明确完善人大制度的要求，2021年习近平总书记提出“全过程人民民主”重大理念，有力推动人大制度文化基础进入“自信”导向的行为方式主导期。
（二）核心特征：公民自觉参与与制度认同的深度融合
一是公民参与“主动化”。公民不再满足“被动接受”制度安排，而是主动通过人大渠道表达诉求、参与国家治理，在法律草案征求意见、立法听证等活动中积极参与，体现高度主动性。
二是制度遵守“自觉化”。公民将遵守人大制度、维护人大权威内化为行为习惯，不再依赖外部强制约束，在人大代表选举中主动参与投票，在法律实施中主动学习运用法律维护自身权益。
三是制度维护“自动化”。公民主动维护人大制度权威，通过人大监督渠道举报违法行政行为，在网络平台宣传制度优势、反驳误解，形成维护制度的良好舆论氛围，构建制度维护的治理闭环。
（三）实践表现：行为方式自觉下人大制度的“自信”彰显
一是立法参与“全民互动”。人大拓宽公民参与立法渠道，公民主动参与形成良好氛围，在重要法律制定过程中，公民通过多种渠道提交意见，许多意见被采纳，让公民切实感受自己是制度“参与者”，彰显制度自信。
二是监督参与“全程跟进”。公民不再满足知晓监督结果，而是主动跟进监督过程，在人大专项监督中，公民提交建议、关注进展、反馈意见，形成“全程参与”的监督氛围，感受制度透明度与实效性。
三是代表联系“常态化互动”。代表与群众联系通过线上线下渠道形成“常态化互动”，公民主动与代表沟通诉求，代表通过工作室、微信群、履职APP等方式实时回应群众，使公民感受制度“亲和力”，增强制度认同与自信。
（四）作用机制：行为方式对“自信”文化的巩固与升华
一是体验认同机制。公民通过主动参与人大履职实践，亲身体验制度优势，形成深刻“体验式认同”，看到自身建议被采纳、监督推动问题解决，这种“亲身体验”带来的认同是制度自信的核心来源。
二是传播扩散机制。公民自觉行为通过社交网络、口口相传等方式“扩散式传播”，带动更多人认同制度，民间传播比官方宣传更具说服力，快速扩大制度自信的社会基础。
三是代际传承机制。通过学校教育、家庭影响等方式，制度自信的行为方式实现“代际传承”，学校开展“模拟人大”等活动，家庭中父母传递制度认同，使制度自信从“个体自觉”转化为“群体共识”，保障制度文化基础长期稳定。
结语：人大制度文化基础演进的逻辑与新时代启示
中国建立人大制度，夯实制度文化基础，是围绕“自立—自治—自强—自信”逻辑主线展开的历史长卷，始终贯穿“两个结合”的不断深化：价值理念主导阶段奠定“人民主体”思想根基，制度体系主导阶段构建“规范运行”制度框架，物质基础主导阶段提供“效能提升”物质支撑，行为方式主导阶段实现“自觉认同”文化内化。应该说，人大制度文化基础的形成发展，始终与中国不同历史时期的中心任务、时代需求相适应，始终以“人民当家作主”为根本内核，深刻体现了中国政治发展道路和政治文化基础的独特性。新时代落实“两个结合”要求，就是要始终坚持“以人民为中心”的价值内核，在完善制度体系的同时强化物质保障，更要培育公民自觉行为方式，让制度自信从“外部倡导”转化为“内在自觉”，才能始终保持人民代表大会制度的蓬勃生机与强大活力，成为支撑国家治理体系和治理能力现代化的根本制度安排，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚实制度保障。（作者系北京市第十六届人大民族宗教侨务外事委员会副主任委员，市人大常委会民族宗教侨务外事办公室副主任）
收藏
打印