文 / 本刊 吕亚南
10月31日，市人大常委会机关以“发挥人大在立法工作中的主导作用”为主题，举办第二期“人大业务工作坊”。市人大常委会主任李秀领，副主任齐静、侯君舒、于军，秘书长王建中到场观摩指导，机关各厅委办室主要负责同志和部分党员干部近百人参加。
本期工作坊聚焦立法全链条的关键环节，由法制工作委员会综合处业务骨干刘文杰作交流引导，5个专委会办公室的7名同志结合立法案例，以圆桌研讨等形式，分享在立法选题、法规起草、审议把关以及完善立法工作格局、发挥人大代表作用等方面的实践与思考，为推动人大立法工作高质量发展注入新活力。
溯源理论：主导作用“怎么看”
“我第一次了解到‘人大主导’这个概念是在2014年。”刘文杰系统回顾了“人大主导”理念的演进脉络——从2014年党的十八届四中全会首次提出“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，到“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”写入2015年修改的立法法，从2019年党的十九届四中全会提出“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”，再到2024年习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会讲话中强调“充分发挥人大在立法工作中的主导作用”“必须坚持和完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”，这一理念不断深化，体系日益完善。她谈到，“本届常委会党组制定的实施要点和近期召开的市委人大工作会议均明确要求发挥人大主导作用，提高立法主导能力。”
2023年5月，《北京市未成年人保护条例》经市十六届人大常委会三次会议审议通过，成为本届常委会审议通过的首部法规，教科文卫办公室文卫处四级调研员李茜深度参与了修法全过程。她表示，“常委会领导带领我们以该条例为样本开展‘解剖麻雀’式研究，提出‘于法周全、逻辑周延、简明有效、表述精准’等具体要求，这些也正是发挥人大主导作用需要锚定的目标。”
“人大主导作用的发挥可以在立法内容和组织协调的高质量两个维度展开，并具体贯穿于‘立不立’‘立什么’‘怎么立’三个层次。”她进一步阐释，在“立不立”的源头环节，须通过扎实的立项论证，精准甄别立法必要性与可行性，重点考量中央精神、上位法规定和现实突出问题，发挥好立法“守门人”作用；在“立什么”的方向层面，要始终站稳人民立场，基于社会整体利益和多元主体诉求，有效表达、平衡和调整各方权利义务关系；在“怎么立”的过程层面，要在甄别提炼研究、机制创新探索与尊重政府提案权中实现有效主导，确保立法进程顺畅高效。
把好“三关”：主导作用“怎么干”
立法工作环环相扣，每个环节的质量都直接影响最终法规的成效。按照工作坊环节流程，多位分享人结合自身参与的典型立法项目，分别分享了在立项、起草、审议等核心环节发挥人大主导作用的实践探索与思考。
“立项关”是立法的起点，直接影响后续工作质效。农村办公室法规处副处长向非结合十余部法规的立项论证经验指出，科学的立法规划需注重衔接国家立法进程、突出首都实际需求，增强统筹性和前瞻性，避免盲目跟风或“大而全”的倾向；合理的立法计划应坚持时间服从质量，灵活安排审议节奏，为深入研究论证留足空间；做实立项论证则要勇于并善于对不成熟的立法动议“说不”，推动各方在论证阶段充分暴露分歧、凝聚共识，防止矛盾后移影响审议质量和效率。他以永定河协同立法项目为例，分享了通过前期密集调研、建立专班机制、主动研提草案基础稿等方式有效破解区域协同难题的实践经验，细致诠释了如何把好“入口关”。
“起草关”是立法的基础，直接关系法规质量和进程。今年7月，《北京城市副中心条例》进入审议阶段。城建环保办公室法规处一级主任科员杨芸汀全程参与起草，她分享了“主动引领立法”的体会，“面对政府部门承担多数草案起草工作的情况，人大要把握好法规起草阶段的主导作用，就必须主动调研、提前介入。”她分享了“六讲”主导法：讲政治，把准立法方向；讲首善，提高立法质量；讲法治，夯实立法基础；讲学习，跟进中央决策；讲服务，把握多方诉求；讲团结，形成工作合力。“面对副中心立法牵涉40余个部门的复杂局面，我们在起草初期就建立跨部门领导小组，全面整合各方实践与诉求，为精准把握立法需求、发挥主导作用奠定坚实基础。”杨芸汀最后总结，“相较于‘审议时补救’，我们更重视‘起草时预防’；相较于‘被动接受草案’，我们更坚持‘主动引领立法’。”
“审议关”是立法的关键，审议质量直接决定了一部法规是不是立得住、行得通、真管用。社会建设委员会法规办公室主任刘帅以正在审议中的《北京市养老服务条例》为例，系统梳理如何更好发挥审议把关作用。他提出，审议环节发挥主导作用需把好“三关”：在“方向关”，要自觉坚持党的全面领导，及时将党的主张如长期护理保险制度等转化为法规规范，确保立法决策与改革决策相衔接；在“效能关”，要综合运用立法、监督、代表等各项职权，保证审议时底数清、情况明，更好主导审议的重点、凝聚审议的共识；在“规律关”，要坚持“于法周延、于事有效”，精雕细琢每一条款。“如我们坚持首善标准，针对北京养老需求特征，进一步健全三级养老服务网络，细化支撑居家养老的具体措施，更依据法理进一步厘清和明确政府、市场、社会、家庭各方主体的责任，增强法规的精准性和有效性。”
深化研讨：主导作用“怎么显”
作为宪法和法律赋予人大的一项重要职权，立法也是代表履职的重要载体。2024年3月，《北京市建筑绿色发展条例》正式实施，在这部条例的立法实践中，城建环保办公室法规处处长李承曦体会深刻，“发挥专业代表的主体作用，让专业代表做专业的事、说专业的话、破专业的题，是人大主导立法的重要支撑。”面对高度专业化的立法领域，城建环保办通过组织专委会委员和专业小组代表开展靶向施策的专题调研，“参与建筑绿色发展立法的24位代表，都是建筑业的研究者和从业者，他们能第一时间发现专业问题、反馈实践需求。”他表示，城建环保办通过精准划定调研专题、组织代表开展靶向调研，累计形成7份共15万字的调研报告，提出95条专业建议。李承曦认为，“专业代表的深度参与，提出的专业意见，既是人大主导立法的重要支撑，也是我们能主导、会主导的有力底气。”
在随后的分享中，教科文卫办公室文卫处处长蒋晓辉从立法工作格局的角度切入，进一步深入阐释了对“人大主导”的系统理解。他指出，人大主导是党委领导下的主导，可概括为“三个定”：党委为立法“把关定向”，确保正确政治方向；在出现重大分歧时“定分止争”，依靠党委决策凝聚共识；在交付表决前“一锤定音”，保障法规权威。其次，人大主导是政府工作基础上的主导。蒋晓辉提出“主导不替代，依托不依赖”的原则，强调既要激活政府的提案主体责任，也要履行好人大的组织协调与审议把关职责。在实践中，需既关注立法“进度条”，通过计划督导确保程序严肃性，又研究“大制度”，聚焦核心问题，力求“把握阶段性，共求说得对”。最后，人大主导是各方共识后的主导。蒋晓辉认为，人大的相对超脱立场有助于防范“部门利益法制化”，而专业代表调研等机制正是汇聚民智、践行全过程人民民主的关键抓手。他总结道，“打铁还需自身硬，唯有不断提升调查研究、问题提炼、制度设计等能力，才能实现从‘能主导’到‘善主导’的深化，在每部法规中打下扎实的‘人大烙印’。”
交流互动：思想共识“一起凝”
最后的提问环节将现场气氛再次推向高潮，观众问题直指立法实践中的难点困惑，台上台下展开了热烈而深入的讨论。
有的同志就“法规草案在审议阶段大幅修改的情况”发起探讨，刘帅从专业角度分析了其必然性与合理性：“这恰恰体现了审议环节的价值所在。”他解释道，“审议是从充分发扬民主到集中科学决策的过程，通过审议，能够更深刻地把握一般规律，寻求和校准立法最大公约数，避免利益偏向。”
有的同志提出“个别政府部门在立法规划项目推进阶段，积极性有待提高”的问题，蒋晓辉结合实践经验，分享了一套组合解决方案：“首先要凝练议题，变‘大而全’为‘小而精’；其次要机制前置，将专班协同做在立项前；还可以化整为零，通过分项落实、分步推进凝聚合力、积累共识；更重要的是要用成果倒逼进度，并在关键时刻主动寻求党委支持。”
有的同志聚焦“明确立项论证标准，提高立项论证的科学性和有效性”问题，向非给出了清晰回应：“一个合格的立项论证报告必须回答四个核心问题——解决什么问题、问题成因何在、采取什么措施、如何处理法律关系。把这四个问题说清楚、讲透彻，立项的科学性和有效性自然得到提升。”
活动渐入尾声，6位分享人用“一句话”为研讨画上圆满句号：从“关口前移、全程参与”到“代表参与是有力底气”，从“把好立项第一步”到“擦亮立法民生底色”，从“在立法中主导、在主导中作为”到“践行立法格局，守定职责定位”，这些感悟凝聚实践智慧，也道出了人大立法工作者的共同承诺与心声。
“今天工作坊在青年干部心中播下的种子，必将在未来的立法实践中生根发芽、开花结果。”引导人刘文杰在最后这样总结。与会者一致表示，将以更加坚定的步伐，共同为推动首都人大工作高质量发展、书写新时代立法工作新篇章贡献力量。
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