人民代表大会制度的北京实践

　　为庆祝北京市人民代表大会成立70周年，2024年市人大常委会机关筹备举办“人类政治制度史上的伟大创造——人民代表大会制度的建立与发展”“人民代表大会制度的北京实践”两台展览，并于今年5月16日开展。本文通过实践展的视角，系统回顾70年来人民代表大会制度在北京的建立、完善和发展，汲取历史经验，增强新时代新征程坚持好完善好运行好人民代表大会制度、推动人大工作高质量发展的政治自觉和历史主动。

　　文 / 王玉

　　北京是一座具有3000多年建城史、870多年建都史的著名古都和历史文化名城，也是社会主义新中国的首都、全国的政治中心和文化中心，见证了中国政治从封建专制到人民民主的深刻变迁和伟大飞跃，见证了人民代表大会制度的建立、巩固和发展。人民代表大会制度的北京实践具有标志性和典型意义。

　　一、北平各界代表会议、北京市各界人民代表会议（1949—1954）

　　1949年1月北平和平解放后，建立和巩固人民民主政权成为当务之急。1949年8月9日至14日，北平市各界代表会议在中山堂召开，毛泽东、周恩来、朱德、董必武出席并讲话，来自25个界别的332名代表在热烈的氛围中听取讨论了财经、治安、市政等报告。８月13日，毛泽东在会议上的讲话中强调：“一俟条件成熟，现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府。以北平的情况来说，大约几个月后就可以这样做了。”

　　1949年9月，新中国定都北京，“北平市各界代表会议”随之更名为“北京市各界人民代表会议”。从1949年11月到1954年6月，北京市召开三届共11次各界人民代表会议，从市二届一次各界人民代表会议起代行市人民代表大会职权，听取讨论市政府的报告、审查预决算、听取执法检查报告、探索完善人民代表的选举方式，为人民代表大会制度的建立积累了有益经验。

　　1950年2月，市二届二次各界人民代表会议听取了《关于1950年度北京市财政收支概算草案的报告》，这是首次听取财政预决算方面报告。之后4年中，听取报告内容从收支概算到收支决算再到年度收支决算和预算，内容逐步完备。1951年12月，市三届三次各界人民代表会议听取了《关于检查婚姻法执行情况的报告》，这是首次在法律法规实施领域开展监督。

　　1950年12月，市二届四次各界人民代表会议通过《北京市三届各界人民代表会议代表产生办法》，据此选举产生的519名代表中，431名由选民大会直接选举和代表会议选举产生。1951年2月，刘少奇出席市三届一次各界人民代表会议并作讲话，充分肯定北京市提高直接选举代表比例的做法，强调“这样，就使作为北京市人民民主政权主要组织形式的人民代表会议，在组织基础上更广大、更密切地联系了人民群众，在组织形式上也比以前两届更完备了一些”。

　　这一时期，各界人民代表会议行使重大事项决定权，就失业工人和失业知识分子救济、镇压反革命、展开增产节约反对贪污反对浪费反对官僚主义运动、提高北京市中学和小学教育质量等问题作出一系列决议。

　　二、北京市人民代表大会的成立和人民代表大会制度的建立（1954—1966）

　　随着社会主义改造和工业化建设全面展开，建设相适应的上层建筑、更好地为经济基础服务成为迫切需要。按照党中央统一部署，北京市在首次人口普查和基层直接选举基础上召开市一届人大一次会议，建立起人民代表大会制度。这一时期，市人大的主要履职方式包括听取审查人民委员会工作报告、审查批准预决算等。

　　1953年6月至1954年3月，北京市开展首次人口普查，查得全市常住人口2752808人，其中登记选民175.1万人，占全市达到选举年龄（18周岁及以上）人口的98.4%。同时，北京市开展了首次基层选举，采取先试点再推开的方式，全市人民踊跃参与，共选出乡镇人大代表7351名、区人大代表2118名，投票率城区超过98%、郊区达到95.24%。1954年6月中下旬，全市13个区先后召开了区一届人大一次会议，选出564名市人民代表大会代表，为市一届人大一次会议的召开奠定了基础。

　　1954年8月17日至23日，市一届人大一次会议在中山堂召开，标志着市人民代表大会作为地方国家权力机关正式成立。会议听取了《关于北京市五年来政府工作情况和今后工作任务的报告》《关于北京市1953年度财政收支决算和1954年度财政收支预算的报告》等报告，通过关于政府工作报告的决议；听取《关于北京市宣传、讨论中华人民共和国宪法草案工作的报告》，通过了《关于拥护和进一步宣传、讨论中华人民共和国宪法草案的决议》；通过了提案审查委员会关于提案审查的报告。8月21日，会议选出28名第一届全国人民代表大会代表，毛泽东、刘少奇、周恩来等当选。

　　市人民代表大会依照宪法和地方组织法等法律规定履行各项职权。1955年2月，市二届人大一次会议选举产生市长、副市长、市人民委员会委员、市高级人民法院和中级人民法院院长，这是市人大首次选举国家机关领导人员。1957年7月，市二届人大二次会议听取市高、中级人民法院工作的报告和市检察工作情况的报告，通过关于市高、中级人民法院工作报告的决议，这是市人大首次听取“两院”报告、首次作出关于法院工作报告的决议。

　　三、人民代表大会制度遭遇曲折（1966—1976）

　　“文化大革命”给人民代表大会制度带来严重冲击。1966年，全市虽然基本完成基层选举，但各区县未能召开人民代表大会、未能选举市六届人大代表。1967年4月，北京市革命委员会成立，采取领导干部、军队代表、群众组织代表三结合原则和“议行合一”的运行方式，统一行使中共北京市委、市人大、市人民委员会职权。

　　1977年10月，中共中央召开各省、自治区、直辖市党委组织部长、统战部长会议，确定1967年、1968年成立的革命委员会作为一届人民代表大会。据此，市革委会计作市第六届人民代表大会。

　　四、人民代表大会制度在建设中国特色社会主义、推进北京民主法制建设中恢复和发展（1976—2012）

　　“文化大革命”结束后，国家政治生活的正常秩序得以恢复。1977年11月召开的市七届人大一次会议，标志着人民代表大会制度在北京恢复运行。1979年12月市人大设立常委会后，法定职权逐步落实，人大履职和工作进入稳定发展阶段。

　　（一）设立市人大常委会，健全完善工作机构

　　1979年12月，根据五届全国人大二次会议关于修改宪法的决议、地方组织法以及全国人大常委会有关决定，市七届人大三次会议选举产生市人大常委会，市人民代表大会从此有了常设机关。

　　常委会成立伊始，就设立了办公厅、研究室和政法、财经、文教、城建、农村5个工作室。市八届人大常委会增设法制室、将有关工作室改为委员会，市九届人大常委会增设民族侨务委员会和代表联络室、人事室，市十届人大常委会将法制室改为法制工作委员会、将政法委员会改为内务司法委员会。2001年1月，市十一届人大四次会议设立市人大首个专门委员会——法制委员会；2003年1月，市十二届人大一次会议增设内务司法、财政经济、教育科技文化卫生体育3个专委会；2006年1月，市十二届人大四次会议增设城市建设环境保护、农村、民族宗教侨务3个专委会；市十二届、十三届人大常委会将已设立专委会的对应常委会工作机构更名为“办公室”。2005年11月，市十二届人大常委会设立信访办公室；2010年12月，市十三届人大常委会设立预算工作委员会。

　　（二）履职制度化程序化

　　市委高度重视人大工作，1984年12月首次召开民主与法制工作会议，先后召开6次，成为市委人大工作会议的前身。2001年10月，市委召开第一次人大工作会议并印发文件，在全国比较早地建立起省级党委每届至少召开一次人大工作会议的制度性安排。

　　在市委领导下，市人大及其常委会履职和工作取得了长足进步。1980年2月，市七届人大常委会二次会议通过了1980年工作要点，这是市人大常委会首个年度工作要点。1981年4月，市七届人大五次会议首次听取市人大常委会工作报告，此后，大会除选举外的议程基本稳定为听取人大常委会和“一府两院”工作报告。1983年4月12日，市八届人大常委会召开第一次主任会议，取代之前的主任办公会议，建立起规范的主任会议制度。1988年5月，市九届人大常委会二次会议通过常委会议事规则；1990年3月，市九届人大三次会议通过代表大会议事规则；此外，还制定完善了一批履职相关法规。1993年3月市十届人大常委会一次会议首次采用电子表决系统，2000年2月市十一届人大三次会议首次使用电子表决器，大幅提高了议事效率和会议质量。

　　这一时期，市人大及其常委会依法行使重大事项决定权取得显著成效，围绕北京城市总体规划编制实施、国家机关设立和行政区划调整、民生福祉、法治建设、首都发展的重大事项和改革举措等作出决议决定。典型的如1986年关于深入开展普及法律常识工作的决议，1987年关于市花市树的决议，2004年关于《北京城市总体规划（2004-2020年）》（草案）的决议，2007年关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议，2010年关于东城区和崇文区、西城区和宣武区行政区划调整有关问题的决议，等等。

　　这一时期，代表选举制度不断完善。1979年选举法将直接选举范围扩大到县一级并进行差额选举，1980年8月市七届人大常委会七次会议依法制定《北京市区、县人民代表大会代表选举试行细则》，1981年1月北京市组织了选举法实施后的首次基层选举。2010年选举法修改，明确实行城乡按相同人口比例选举人大代表。代表履职和代表工作规范化水平也得到显著提升。1983年3月，市八届人大一次会议通过《关于议案的若干暂行规定》，落实有关法律规定，明确了代表议案的提出、审查、办理基本流程。1988年5月通过的常委会议事规则规定市人大代表可以应邀列席常委会会议，1988年首次按代表团组建代表小组、2004年组建首个专业代表小组——体育代表小组。2008年初，由丰台区东高地街道与航天一院党委联合建立的全市首个代表之家挂牌。

　　这一时期，常委会在人大制度研究宣传和加强履职公开等方面进行了不少探索。1980年8月15日市人大常委会印发首个常委会公报，1984年1月《北京人大工作通讯》创刊，1988年1月市九届人大一次会议首次设立新闻发言人，1999年10月市十一届人大常委会第十四次会议首次组织公民旁听，2000年1月《北京人大》创刊，2004年5月北京市人大理论研究会成立。

　　（三）地方立法权的行使

　　这一时期，市人大及其常委会制定修改一批法规、作出多项法规性决定，以大会立法形式专门通过制定地方性法规条例，推动立法权行使制度化规范化。

　　1980年4月1日，市七届人大常委会三次会议作出《关于延长办理刑事案件期限的决定》，这是市人大常委会首次行使地方立法权。1980年8月25日，市七届人大常委会七次会议审议通过《北京市区、县人民代表大会代表选举试行细则》，这是市人大常委会首次制定地方性法规。1982年3月20日，市七届人大六次会议原则批准《北京市市容环境卫生管理规定》和《北京市城市绿化管理暂行办法》，这是市人民代表大会首次行使立法权。1995年，市十届人大常委会首次编制出台五年立法规划；2001年，市十一届人大常委会首次制定年度立法项目安排。

　　北京市地方性法规的制定从城市建设管理领域起步。落实中共中央书记处关于首都建设方针的四项指示要求，1984年1月，市八届人大常委会八次会议通过《北京市城市建设规划管理暂行办法》。以农村改革为切入点加强经济领域立法，如1983年10月的北京市商用计量器具管理办法、农村林木资源保护管理暂行办法，1984年的城乡集市贸易食品卫生管理办法，1986年的开办集体矿山企业和个体采矿审批办法，1989年的农业联产承包合同条例等。1993年以后，围绕建立社会主义市场经济体制目标，市十届人大常委会制定修改法规108件，包括经济技术开发区条例、反不正当竞争条例等，是立法数量最多的一届。2000年立法法出台后，2001年2月市十一届人大四次会议通过制定地方性法规条例，立法工作不断规范。

　　若干个“首次”扩大开门立法。1984年10月，市八届人大常委会十四次主任会议首次决定“聘请法制建设方面的顾问”。1993年，市十届人大常委会首次通过新闻媒体全文公布法规草案，将关于禁止燃放烟花爆竹的规定（修改草案）登报征求意见。2003年6月，市十二届人大常委会首次就五年立法规划草案向社会公开征求意见。2004年9月，市十二届人大常委会首次举行立法听证，就《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》举行听证会。

　　（四）监督方式的健全完善

　　在听取和审议专项工作报告方面。1980年3月，市七届人大常委会三次会议听取市人民检察院和市高级人民法院关于延长办理刑事案件期限的建议的报告，这是市人大常委会首次听取“两院”报告。1980年6月，市七届人大常委会五次会议听取了市政府关于《全民动员，进一步深入开展爱国卫生运动》的报告，作出了《关于深入开展爱国卫生运动的决议》，这是市人大常委会首次听取专项工作报告并作出决议。2007年7月，市十二届人大常委会三十七次会议听取审议关于推进依法行政工作情况的报告，这是监督法实施后市人大常委会听取的首个专项工作报告。

　　在财政经济工作监督方面。1985年9月，市八届人大常委会二十三次会议听取审议市计划委员会关于一九八五年国民经济和社会发展计划执行情况的汇报，是市人大常委会首次听取计划执行情况报告。2008年9月，围绕国际国内经济形势变化和奥运后本市经济持续发展问题，市十三届人大常委会六次会议首次听取审议市政府关于发展规划实施情况中期评估报告。2012年1月，市十三届人大五次会议首次审查市国有资本经营预算。

　　在法律法规实施情况检查方面。1982年8月，市文物事业管理局向市七届人大常委会二十三次会议作了《关于〈北京市文物保护管理办法〉的实施情况和改进意见的书面报告》，这是市政府首次向市人大常委会报告法规实施情况。2004年12月，市十二届人大常委会十七次会议听取审议市人大常委会执法检查组关于检查本市实施《中华人民共和国行政许可法》情况的报告，这是市人大常委会首次组织执法检查组、首次听取审议执法检查组检查情况报告。

　　在专题询问方面。2012年9月，市十三届人大常委会三十五次会议开展对市级大额专项资金使用和管理情况的专题询问，这是市人大常委会首次专题询问。

　　五、人民代表大会制度在完善中国特色社会主义、服务保障首都高质量发展和现代化建设中更加成熟（2012年以来）

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大工作理论创新、实践创新、制度创新，习近平总书记多次发表重要讲话、作出重要指示批示，党中央首次召开中央人大工作会议，推动人民代表大会制度更加成熟、更加定型。在中共北京市委领导下，市人大及其常委会全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，践行全过程人民民主，以首善标准推动人大工作高质量发展，为首都高质量发展和中国式现代化建设提供有力民主法治保障。

　　（一）加强党对人大工作领导

　　2019年5月，市委在市人大常委会设立机关党组、批准设立市人大各专门委员会分党组，健全党对人大工作的领导体制。市人大常委会党组制定向市委请示事项、报告事项两个清单，严格执行请示报告制度。2018年12月，市区人大常委会首次召开北京市深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会，形成年度召开一次交流会制度。

　　2024年3月，中共北京市人大常委会党组通过并印发《关于深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想 推动人大工作高质量发展的实施要点》，从六个方面提出30项具体措施。同年9月，市委召开北京市庆祝人民代表大会成立70周年座谈会，市委理论学习中心组召开学习（扩大）会议，围绕“深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想”作专题辅导、到“人民代表大会制度的建立——中山堂印记”专题展览开展现场教学。

　　贯彻党中央关于党和国家机构改革的决策部署、落实市委有关工作安排，2018年1月，市十五届人大换届时，将民族宗教侨务委员会更名为民族宗教侨务外事委员会；2019年1月，市十五届人大二次会议决定设立市人大社会建设委员会，将内务司法、教育科技文化卫生体育两个委员会更名为监察和司法、教育科技文化卫生委员会；2024年1月，市十六届人大常委会将法制办公室更名为法制工作委员会、将代表联络室更名为代表工作委员会，机构设置进一步完善。

　　（二）科学立法、民主立法、依法立法

　　新时代以来，市人大及其常委会加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，制定出台了城乡规划条例、接诉即办工作条例、中轴线文化遗产保护条例、国际科技创新中心建设条例、外商投资条例等一系列法规，助力首都高质量发展。

　　2013年11月，市十四届人大常委会经市委批准就大气污染防治条例草案在市政协开展协商，这是地方人大常委会首次开展立法协商。2014年1月，市十四届人大二次会议以大会立法方式制定《北京市大气污染防治条例》等3件法规，时隔13年再次行使代表大会立法权。2019年，市人大常委会在物业管理立法中首次采取“提前介入+专班推进+双组长制”方式，由常委会副主任和副市长任专班双组长，有效发挥了主导作用，相关经验做法得到全国人大常委会充分肯定。2021年至2025年，市人大常委会在全市设立21家基层立法联系点，推动朝阳区人大常委会、北京金融街服务局成为全国人大常委会法工委在京基层立法联系点。

　　（三）正确监督、有效监督、依法监督

　　贯彻党中央有关决策部署，市人大常委会在预算审查监督向支出预算和政策拓展的基础上，先后将国有资产管理、政府债务管理纳入监督范围。2014年1月市十四届人大二次会议首次审查社会保险基金预算、实现预算审查监督全口径全覆盖，2016年11月市十四届人大常委会三十一次会议首次听取审议市级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况报告，2018年11月市十五届人大常委会九次会议首次听取审议国有资产管理情况报告，2019年1月北京人大预算联网监督系统建成投用，2022年市十五届人大常委会四十四次会议首次听取地方政府债务情况报告。

　　这一时期，市人大常委会在全市备案审查工作全覆盖和规范化建设方面也做了一些探索。2012年9月制定规范性文件备案审查条例，2013年12月收到市民对见义勇为人员奖励和保护条例实施办法（政府规章）的审查建议后经审查依法督促市政府修改完善、成为全市首例依申请审查，2017年12月备案审查信息平台建成投用。2019年3月市十五届人大常委会十二次会议首次听取备案审查工作情况报告，建立常委会年度听取备案审查工作情况报告制度并推动实现市区人大全覆盖。

　　2021年4月，落实监察法有关规定，市十五届人大常委会三十次会议听取审议市监察委员会关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况报告，这是省级人大常委会首次听取审议同级监委专项工作报告。

　　（四）决定权任免权行使进一步规范

　　新时代以来，市人大常委会就五年法治宣传教育、重要民生实事项目、坚决打赢疫情防控阻击战，环境保护税、耕地占用税、资源税、契税等适用税率税额，加强本市检察公益诉讼工作等作出决议决定。2015年3月市人大常委会首次听取审议市政府关于本年度重要民生实事项目报告并作出决议，2017年12月市人大常委会制定讨论、决定重大事项的规定。

　　贯彻党中央关于国家监察体制改革决策部署和全国人大常委会有关决定，2017年1月市十四届人大五次会议首次选举和任命市监察委员会领导人员。根据宪法和全国人大常委会有关决定，2016年1月市十四届人大四次会议首次举行大会宪法宣誓，2016年3月市十四届人大常委会二十六次会议举行常委会首次宪法宣誓。

　　（五）密切常委会同人大代表、代表同人民群众的联系

　　新时代以来，市人大常委会把推进“两个密切联系”作为重要基础性工作。2015年出台代表建议、批评和意见及其办理情况公开工作意见，2017年出台代表报告履职情况办法，2019年制定常委会组成人员联系市人大代表、常委会主任会议组成人员与区人大常委会加强工作联系等办法，印发《关于进一步加强人大代表之家、人大代表联络站工作和建设的指导意见》，代表工作制度化规范化水平不断提高。2019年，在修订生活垃圾管理条例中，首次开展“万名代表下基层 全民参与修条例”活动，市人大常委会统筹、市区人大联动，市、区、乡镇1.2万多名三级人大代表参与，直接听取24万名市民群众意见。

　　（六）服务保障京津冀协同发展

　　2015年3月，京津冀人大常委会首次召开立法协同工作会议，共同制定《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》。2020年1月，三地人大同步审议通过机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，成为省级层面协同立法的首个实质性成果。2023年12月，三地人大常委会召开协同监督联席会议，将协同从立法拓展到执法检查等领域。2024年10月京津冀协同发展十周年之际，三地人大常委会就人大工作全面协同召开联席会议。

　　习近平总书记强调，“一切向前走，都不能忘记走过的路；走得再远、走到再光辉的未来，也不能忘记走过的过去，不能忘记为什么出发。”北京人大工作走过的70年，是党领导人民当家作主的70年，是不断推进社会主义民主法治建设的70年，是人民代表大会制度从建立、巩固、发展到更加成熟更加定型的70年。坚持好完善好运行好人民代表大会制度、推动新时代新征程人大工作高质量发展，必须深入贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，进一步增强政治自觉、思想自觉和行动自觉，推动全过程人民民主重大理念更多转化为京华大地的生动实践，更好释放国家根本政治制度效能，为北京率先基本实现社会主义现代化和推进强国建设、民族复兴伟业作出新的更大贡献。