文／市人大社会建设委员会工作机构
按照常委会2025年监督工作计划，市人大社会建设委员会及其工作机构协助常委会围绕加强和改进失能老年人照护工作情况开展了专题调研。
一是扎实做好预调研和案头研究。系统梳理了全国人大、外省市人大、本市各级人大立法监督工作成果，比较借鉴后提炼出共性问题及应对之道。
二是深入组织委员代表开展调研工作。发挥代表主体作用和专业优势，组织来自养老服务行业、医疗机构和基层社区的代表组建8个调研小组，3至5人为一组，围绕服务供给、医养结合和智慧养老等主题，分赴养老机构、护理机构、区级养老指导中心、街道乡镇区域养老服务中心、社区养老服务驿站和代表家站等实地调研，形成多篇调研报告，真实反映基层情况和群众声音。
三是坚持立法监督协同。紧密结合并统筹推进养老服务立法工作，梳理专题调研中发现的需要立法解决的共性和突出问题，为立法贴近实际需求、提出制度性解决方案提供参考。
一、失能老年人照护工作主要情况
截至2024年底，北京市60岁及以上常住人口514万人，占全市总人口的23.5％。目前，全市失能（含失智）老年人总数约41.63万人。其中，高龄失能老年人约18.48万人，80岁以下失能老年人约23.15万人。
近年来，本市积极贯彻党中央重大决策部署，将失能老年人照护工作摆在养老服务体系建设的重要位置，统筹谋划，积极推进。2023年，北京市民政局等七部门印发《关于加强失能失智老年人照护服务支持的意见》，进一步完善失能老年人照护服务体系，加强照护服务支持，推动失能老年人照护工作取得了新的成效。
（一）失能老年人照护服务体系不断完善
一是提升居家社区照护服务能力。积极完善居家社区失能照护服务供给体系，建设街道（乡镇）区域养老服务中心、社区养老服务驿站和农村邻里互助点，上线北京养老服务网及配套小程序，搭建供需对接平台，为失能老年人提供就近就便的上门专业照护、助洁、助医等98项服务。针对重度失能老年人，组织市场主体推出24小时普惠居家护理服务套餐，累计签约长期上门居家照护服务近2000单。加强家庭养老床位建设和供给，为符合条件的失能老年人设置家庭养老床位，由专业机构上门提供生活照料、康复护理、健康管理等服务，目前已累计建设运营2.9万张。建立失能老年人护理补贴制度，为失能老年人按其失能程度分别发放每月200元、400元、600元护理补贴，用于购买专业的照护服务或照护用品，缓解家庭照护困难。二是优化专业机构照护服务供给。发挥养老机构在失能老年人照护工作中的重要作用，以收住失能老年人为主要标准给予养老机构运营补贴。目前全市养老机构已建设护理型床位7.9万张，入住养老机构的失能人员3.3万人。三是支持推进居家适老化改造。聚焦居家生活照料、起居行动等重点需求，给予城乡特殊困难、低保低收入老年人家庭适老化改造补贴，建立居家适老化改造项目推荐清单，加强居家适老化改造监管，促进失能老年人居家生活更加便利舒适。截至2024年底，全市累计改造约3.52万户。
（二）失能老年人医养结合服务不断深化
一是加强失能老年人健康服务。依托社区卫生服务机构为65岁及以上失能老年人提供健康评估，并聚焦失智预防，开展痴呆风险筛查；加强家庭医生签约服务，提供免费建立健康档案、免费体检、预约转诊、开具长处方等服务。2024年，全市社区卫生服务机构开展上门服务39.8万人次。二是提升养老机构医养结合的覆盖面。本市推动医疗资源与照护资源有机整合，取消养老机构内部设置诊所、医务室的行政审批，实行备案管理。截至2024年底，全市577家养老机构中共有医养结合机构215家，其他362家机构均与医疗机构签订了医养服务协议，实现了养老机构医疗服务全覆盖。三是强化居家医养结合照护服务。制定《北京市加强老年人居家医疗服务工作实施方案》，鼓励医疗机构通过家庭病床、上门巡诊、家庭医生签约、互联网＋护理服务等多种形式，将医疗护理服务延伸至失能老年人家里，目前共有2762家医疗机构可开展居家医疗护理服务。互联网＋护理服务已扩大到全市各区，项目内容不断扩展，方便了失能老年人及其家庭。四是加强老年护理中心和安宁疗护中心建设。市政府连续多年将建设安宁疗护中心、老年护理中心纳入重要民生实事项目，目前已转型建设20家安宁疗护中心、32家老年护理中心，推动解决失能老年人长期护理难题。鼓励社会力量等开办护理机构，截至2023年底，已开办护理站117家、护理院7家。
（三）失能老年人照护队伍不断充实
一是强化政策引领，加强职业技能培训。出台《北京市加快推进养老服务人才队伍建设行动计划（2023年—2025年）》。制定养老护理员培训补贴、毕业生入职奖励、养老护理岗位奖励津贴等政策，吸引人才长期从事养老护理工作。健全市、区分级分层培训体系，鼓励具备资质的社会培训机构承接养老服务人才培训工作。二是推进技能等级认定，广泛开展竞赛活动。全面推进用人单位和第三方社会培训评价组织开展职业技能等级认定工作。目前，全市共有5家用人单位、2家社会培训评价组织，已有1700多人次取得职业技能等级证书。健全完善职业技能竞赛机制，优化完善竞赛选手职业技能等级晋升政策，搭建起护理人才展示技能、交流切磋平台，增强养老护理员职业价值认可和社会认同。
二、失能老年人照护工作中存在的主要问题
经过近年来各部门各方面共同努力，失能老年人照护工作取得显著进展。但与失能老年人日益增长的刚性需求、专业化照护服务需求相比，仍存在薄弱环节，一些关键难题还需重点破解。
（一）失能老年人照护服务供给与需求不匹配
一是失能老年人能力评估标准不统一。失能老年人照护工作的首要前提是评估，但目前多个部门根据各自需要分别开展评估，工作缺乏统筹协调。各养老机构对入住老年人的失能情况和照护等级进行评估。不同部门的评估标准自成体系、相互独立，实践中存在同一群体在不同部门评估出现不同结果、享受不同待遇的情况。同时，由于各部门的统计口径不同，无法掌握准确的失能老年人底数，影响政策制定和服务供给的精准性和有效性。二是居家社区失能照护服务供给与实际需求还有差距。目前社区养老服务驿站等机构提供的照护服务以生活性照料居多，预防保健、康复护理、中医理疗等医疗服务供给不足，且绝大多数没有接受过失智照护专业培训，难以满足失智老年人的特殊照护服务需求。助餐点上门送餐的积极性不高，难以满足失能老年人的就餐刚性需求，且大多缺乏适合糖尿病患者的低糖餐和咀嚼吞咽困难老年人的软食流食等特殊餐品。三是对失能老年人家庭照护的指导与支持不足。失能护理是失能老年人家庭面临的最大困难，实践中为其家属提供的专业护理培训、心理疏导服务等较少。调研中，多位失能老年人家属表示鼻饲、尿管、排痰、排便等护理项目较为专业，去专业照护机构的费用太高承担不起，自行护理又缺乏专业知识，经常感到束手无策。
（二）失能老年人的医养结合照护服务供给不足
一是居家医疗服务存在短板。全市家庭病床和家庭养老床位还有较大缺口，家庭病床费用与家庭养老床位补贴“分池管理”，家庭病床费用按次或按项目报销，家庭养老床位补贴按月发放，管理支付系统不统一，结算周期不一致，健康档案、用药情况、照护记录无法共享，给失能老年人照护带来不便。家庭医生提供上门医疗服务受人员紧缺、时间成本高、服务风险较大等限制，服务频次有限。二是养老机构医养结合水平有待进一步增强。全市约1／3养老机构通过内设医务室提供医疗服务，但存在设置成本高、持续运营难、医护人员招录难、医保报销难等问题，服务质量参差不齐。大部分养老机构通过与基层医疗卫生机构签约合作方式实现医养结合，但由于基层医疗卫生机构自身任务较重，有的是每月集中上门一次，不能满足机构老年人医疗服务的需要，签约服务做实还需推进。三是专业护理机构发展不充分。专业护理机构未充分考虑失能老年人照护的特点和客观需求，还不能适应当前实际需要，社会力量举办护理机构的积极性不高。四是长期护理保险制度试点覆盖范围有限。失能老年人入住专业机构的照护费用普遍较高，本市的长护险仅在石景山区试点，只覆盖重度失能人员，其他区的众多失能老年人还无法享受到长护险的支持保障。
（三）失能照护人员队伍建设面临多重挑战
一是专业照护人员总量不足。本市现有41万多失能老年人，入住养老机构的失能人员3.3万人，绝大多数在家照护，而家庭养老护理员约3.4万人，参照养老机构中失能老年人与护理人员比例为3：1的标准推算，居家专业护理人员存在明显短缺。二是队伍结构有待优化、稳定性差。由于工作强度大、薪资待遇低、社会评价低等现实原因，愿意从事照护服务的人员少，专业化水平不高，持有职业技能登记证书的人员仅为28％。本市养老护理员从业三年以下的占62％，离职率也较高。三是职业发展通道狭窄，社会认同度不高。本市虽将养老护理员纳入紧缺人才目录，但职业技能等级制度不够健全，职业晋升渠道还不顺畅。
三、加强和改进失能老年人照护工作的建议
失能老年人照护工作是涉及万千家庭的民生难点。加强和改进失能老年人照护工作，需要强化政府统筹，夯实家庭基础支撑，激发市场供给活力，调动社会力量广泛参与，各方协同发力，形成全方位、多层次的失能老年人照护服务网络。
（一）完善失能老年人照护的制度保障
一是统一规范老年人能力评估标准。建议全市确定统一的老年人能力评估标准，实现一次评估、结果互认、按需使用。定期调查统计失能老年人数量、分布等基本情况和照护服务需求，为资源配置投入、行业发展引导、机构队伍建设、政府监督管理等提供参考依据，提高政策措施的准确性。发挥行业协会作用，加强行业指导和标准制定，规范引导养老机构入院评估标准。二是探索家庭病床和家庭养老床位深度融合。整合医养相关政策，简化“医”“养”床位转换流程，探索推行“动账不动床”模式，实现资源优化配置、信息共享和功能兼容。三是加快推进长期护理保险扩面。认真总结石景山等区试点经验，科学合理确定筹资方式和保障待遇，针对失能人群的医疗护理服务刚需，根据当前和远期老年人及家庭的护理需求变化，不断优化居家、社区和机构等不同类型的长期护理保险服务项目，强化护理供需对接，为本市全面扩大试点做好准备。
（二）优化失能老年人照护服务供给，提升服务质量
一是完善居家照护支持政策。加强家庭照护者的技能培训，开展专业指导，普及压疮预防、康复训练等知识，提升家庭成员的照护能力。探索通过政府购买服务、组织志愿服务和动员社会力量等方式，为家庭照护者提供替代照护、心理疏导等服务。二是丰富社区失能照护服务内容。聚焦失能老年人就医、护理、助餐等刚性需求，优化社区养老服务驿站功能，进一步链接专业化服务机构，增强专业照护、康复护理、上门送餐等服务供给。三是扩大普惠型养老机构失能照护服务供给。通过政府提供设施、完善支持补贴政策、规范服务标准等方式，充分激发市场活力，加强普惠型养老照护服务供给。建立普惠型养老机构认定管理机制，鼓励社会力量举办失能老年人专业照护机构，提高护理型床位占比。四是提升失能老年人医疗服务水平。发挥医疗服务支撑作用，破解医养结合难点堵点问题。完善养老机构内设医疗机构医务人员的职称评定办法，健全医护人员多点执业的激励机制。做实养老机构与医疗机构签约合作，细化签约服务内容、服务频次。完善护理机构等级评审制度，将符合条件的护理机构及时纳入医保定点。推动家庭医生签约服务向失能老年人倾斜，明确医务人员开展上门医疗服务的服务清单、服务标准，完善内部绩效考核机制，充分调动家庭医生上门服务的积极性。五是加强失能照护服务标准化建设。制定完善失能老年人照护服务标准体系，明确照护服务内容、服务流程、服务质量评价等标准，规范照护服务行为。
（三）强化失能照护人才队伍建设，提高专业素质
一是加强养老服务专业教育。鼓励高校和职业院校开设养老服务、护理相关专业，扩大招生规模，提高照护人才培养质量。二是开展职业技能培训。建立健全护理人员职业技能培训体系，定期组织护理人员参加职业技能培训和鉴定，提高专业技能和服务水平。三是提高护理人员待遇。建立科学合理的薪酬制度，切实提高护理人员薪酬待遇。完善护理人员技能等级制度，进一步拓展职业发展空间。加强舆论引导，开展优秀护理人员评选表彰活动，提高护理人员的社会地位和职业认同感。四是加强社会参与。落实“银龄行动”和“京彩时光”为老志愿服务，鼓励引导医生、护士、心理咨询师等专业人士和慈善公益力量参与失能老年人照护。
（四）充分发挥科技优势，加快智慧照护技术研发应用
一是加强智能养老照护设备的研发。鼓励企业加大智能照护设备研发投入，针对家庭、社区、机构等不同需求，开发适合失能老年人使用的智能护理设备、健康监测设备、紧急救援设备等。二是利用大数据提升失能照护服务质量。推进数据跨部门、跨层级、跨系统、跨业务共享利用，通过对失能老年人照护服务数据的收集、分析和应用，了解失能老年人的照护需求和服务质量反馈，为优化照护服务提供决策依据。三是丰富智慧照护的场景。打造符合失能老年人生活习惯及需求的场景样板，展示推广智能养老照护产品、智能家居系统、适老化改造产品等，提升智慧照护水平。
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