文／刁琳琳
2014年习近平总书记视察北京并发表“2·26”重要讲话，亲自谋划、亲自部署、亲自推动京津冀协同发展，从全局高度全面系统阐述其重大意义、推进思路和重点任务，强调京津冀协同发展“是优化国家发展区域布局、优化社会生产力空间结构、打造新的经济增长极、形成新的经济发展方式的需要”，“对于深入实施国家区域发展总体战略、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义”。
沿循总书记指引的方向，三地以北京“一核”疏解为牵引，雄安新区和北京城市副中心“新两翼”建设为支撑，推进一体化、构建共同体为核心，产业协作和协同创新为动力，人民群众获得感、幸福感、安全感为目标，毗邻地区深度融合为重点，体制机制深化改革为抓手，协同发展呈现各项工作全面提速、各项任务全面提质、各方主体全面参与的良好局面，持续推动区域经济社会发展达到新高度、生态治理建立新典范、共同富裕打造新标杆、世界级城市群塑造新形态，京津冀区域呈现高质量发展的万千气象，引领我国区域协调发展不断开创新境界。实践证明，党中央关于京津冀等重大区域发展战略是符合我国新时代高质量发展需要的，是推进中国式现代化建设的有效途径。
一、深刻认识京津冀协同发展的战略背景与逻辑起点
从时代内涵看。区域发展战略之所以受到关注，源于其在国家重大战略中的关键地位及其对经济社会发展稳定大势和整体竞争力塑造的重要作用。党的十八大以来，党中央就区域协调发展作出一系列新的重大研判、新的理论概括、新的战略安排。即立足新形势深化细化实化区域政策，强调针对微观主体、突出问题和重点区域的跨区域、次区域规划，着力构建以中心城市引领城市群、以城市群带动板块间融合的多层次区域发展体系，探索建立更加有效的区域协调发展新机制，区域协调发展向全面协调和精准实施转变。国家“十四五”规划鲜明提出“推动区域重大战略取得新的突破性进展”，“以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队”等指向明确、针对性强的政策措施，这是在肯定我国区域协调发展已有经验成效的基础上，进一步对京津冀协同发展等重大战略的核心引擎作用予以部署，明确了以区域重大战略与总体协调战略并进实现高水平协调、推动高质量发展、构建新发展格局的基本路径，重塑中国区域经济格局的新逻辑。基于上述时代背景，京津冀协同发展是在中国区域经济格局由“三大地带”“四大板块”全面转向城市群与重点支撑带融合互动的新阶段形成的空间战略，是我们党立足马克思主义政治经济学的基本原理，将中国区域发展实践与传统区域增长理论相结合、将顶层设计与市场机制相结合，有着明确现实问题指向并充分体现了决策先进性和科学性的理论与实践创新成果。
从逻辑起点看。作为我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的地区之一，京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，本可成为区域发展的示范和表率。但多年来三地发展不平衡不充分的矛盾最为突出复杂，关注度最高，解决难度也最大。一个区域空间概念历经“首都圈”“环京经济协作区”“环渤海经济圈”“京津冀都市圈”“首都经济圈”“京津冀协同发展”等多个阶段身形转换，从争议分歧、难归一统到统一思想、取得共识，并逐步上升为国家战略（2011年）和重大国家战略（2014年），折射出我国体制转型中特殊区域战略规划渐进式探索的复杂历程及其背后长期行政区本位、协调机制缺位、政府市场错位的政策情景。首先，面对大国博弈竞争、地缘政治冲突等外部环境不确定性与百年变局交织，我国经济发展正处于结构调整和再平衡的关键期，国家宏观经济政策深刻影响着区域经济发展，区域经济从属于国家的宏观经济，有效的区域发展战略及政策是稳定经济基本盘的重要基石。其次，首都地区是我国在构建人类命运共同体中担当国际责任的核心区域，在发展模式、治理机制、文化建设、开放程度等各方面具有代表性、指向性、示范性，先行探索良好的区域管控体制机制以及经济、社会、文化、生态、公共服务等国家现代化治理体系意义重大，能够为创新中国特色的跨区域治理模式贡献科学样板。第三，国际经验表明，大国首都的国际化是国家保持全球核心竞争力的重要途径，要在未来世界经济格局中占据主要地位，中国需要培育在全球事务中具有重大影响力与作用力的首都城市，并围绕首都城市形成高度协同融合的全球城市区域和巨型城市区域。通过打造“以首都为核心的世界级城市群”来实现这一目标，是必然选择。概括起来，推动京津冀协同发展是完善城市群布局形态、为中国优化开发区域的发展提供示范和样板的现实之需，是解决首都“城市病”问题、探索人口经济密集地区优化开发模式的根本之策，是破解制度瓶颈、推进区域发展体制机制创新的突围之举，是促进资源要素在更大范围优化配置、推动区域优势互补和引领高质量发展的动力之源，是以战略极点牵引辐射带动环渤海地区和北方腹地发展、重构中国区域转型发展和全方位对外开放格局的题中之义。
二、精准把握 “坚持以首都发展为统领”的内涵要义与时代外延
北京作为大国首都、京津冀城市群的核心城市，在区域协同发展中具有特殊的城市地位、举足轻重的影响和示范作用。无论是研究宏观问题，还是谋划微观项目，都要始终牢牢把握“坚持以首都发展为统领”这个核心要义，这也是处理好京津冀协同发展战略要求和首都自身发展关系的出发点与落脚点。
一是北京发展的核心内涵是首都发展，首都发展统领北京发展。北京市“十四五”规划全面部署经济社会发展任务，首次明确提出“首都发展”。加强“四个中心”功能建设，提高“四个服务”水平，更好服务党和国家工作大局，更好满足人民群众对美好生活需要，是新时代首都发展的全部要义、特定要求。以“心怀国之大者”谋划首都发展，以首都发展统领北京发展，这是立足大国首都定位，在循迹北京城市功能变迁的历史思辨中，用大历史观、以更高标准、在更深层次上准确把握新时代“都”与“城”关系的战略谋定，事关首都长远发展的历史方位。
二是对标国际一流和谐宜居之都的时代要求，拓展“首都发展”外延。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》着眼于新的历史时期首都发展的新要求，勾勒出以宏阔格局筹谋百年大计的“三步走”战略蓝图，提出：到2050年，全面建成更高水平的国际一流和谐宜居之都，成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国首都、更加具有全球影响力的大国首都、超大城市可持续发展的典范。锚定北京面向未来30年的战略定位，“首都发展”的外延得以丰富和拓展。首先，把握首都发展的“时代性”。北京的城市定位始终随着全球化进程的深化而动态演化，无论“国际城市”“国际大都市”“世界城市”还是“全球中心城市”，均赋予了不同历史方位中首都城市发展与时俱进的时代内容。到2050年建成“具有广泛和重要国际影响力的全球中心城市”，更是融入了范围概念和时代背景，直观反映的是全球范围内的优秀城市、世界城市网络中的关键节点，它不是平地惊雷，而是在全球化进程中城市发展到特定阶段后的高级形态，并在城市持续不息的变迁中继续演进，是人类理解未来文明的关键。其次，把握首都发展的“典范性”。“典范”即某个领域合乎规范、值得效仿，现代城市中只有一部分甚至很小比例城市能够成长为典范城市。北京城市副中心提出要“创建新时代城市建设发展典范”，这一表述清晰指向一个理想城市系统发展的终极目标，承载了首都发展的价值取向与未来走向，即在国家发展乃至人类发展的宏大叙事中超前谋划，发挥中国特色社会主义大国首都的独特优势，并充分借鉴国际城市发展的先进成果经验，探索现代化城市规划建设的卓越范本，建成一个引领民族复兴、示范永续发展的经典、传世之作，彰显出社会主义现代化强国首都印刻民族复兴印记的历史价值和引领世界城市发展潮流的时代蕴意。再次，把握首都发展的“先进性”。社会主义现代化强国首都理应具备挺立潮头的当代先进生产力系统（即新质生产力）。新质生产力的“先进性”即体现为创新性。北京打造“世界主要科学中心和科技创新高地”，培育全球资源流动与配置的战略性功能，具备高密度聚集的创新资源、高活跃度运行的创新活动、高效率转化的创新成果、高级别输出的区域及国际影响力，将成为全球创新网络的中坚力量和引领世界创新思想、创意行为、创业模式的主要策源地。最后，把握首都发展的“人民性”。为人民谋幸福，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，这是新时代城市建设的出发点和落脚点。习近平总书记强调：“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。”立足当前，便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性是首都人民对美好生活需要的新特点，与建设“国际一流和谐宜居之都”具有高度契合的价值依归和目标取向，这是在发展战略层面对“人民城市为人民”理念的精准回应。放眼长远，实现人的全面发展是马克思主义追求的根本价值目标，是社会主义现代化的实质和核心，现代化过程也是人类发展的现代化表现。将创建世界伟大首都城市置于人类发展史的高度，并与全面建设社会主义现代化国家和中华民族伟大复兴征程紧密相连，凸显首都发展与世界现代化发展规律和态势的同步。
三、以京津冀协同发展为指引实现发展格局深刻变迁
当前阶段，区域高质量协调发展成为中国区域协调发展的关键指向。无论在经济总量还是产业结构、创新驱动力、开放程度等方面，京津冀地区都已经进入高质量发展阶段，有条件、有必要在构建新发展格局中率先探索并有所作为，以改革、开放、创新的办法寻求激发深化协同内生动力的有效路径。
一是以疏解非首都功能牵牢京津冀协同发展“牛鼻子”。习近平总书记多次强调，京津冀协同发展要牵住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”和主要矛盾。这句话深刻阐明了疏解非首都功能在整个战略思想中的核心地位。北京大城市病的根源在于城市功能过载，非首都功能超常规发展影响首都功能的更好发挥是症结所在。只有牢牢抓住非首都功能疏解这个关键，在遵循城市发展规律的基础上，立足“四个中心”功能定位和“四个服务”总体要求，坚决舍弃“白菜帮子”、精选“菜心”，以疏解功能的“减法”，换来发展势能的“加法”，才能在“舍”与“得”辩证法中找寻到治本之策、有的放矢解决问题。牵牢“牛鼻子”，要更加讲究方式方法，坚持疏解整治和优化提升相结合、严控增量和疏解存量相结合、内部功能重组和向外疏解转移双向发力；要更加注重发挥市场机制作用，综合运用市场化、法治化手段形成引导和倒逼机制，制定有针对性的配套政策和实施细则；要更加突出抓好重点任务、重大项目、重要政策，将疏解非首都功能与超大城市综合整治同置并举，持续打好疏解整治促提升“组合拳”，动态完善新增产业禁限目录，统筹利用疏解腾退空间，加快推动疏解承接标志性项目落地。多年来北京坚定不移疏解非首都功能的实践探索，用有力的集中行动、精准的政策设计、科学的机制手段推动了超大城市治理模式的变迁，生动彰显了辩证施策的发展能力、攻坚克难的改革魄力、久久为功的战略定力，成为探究中国城市治理行为和治理能力最新发展动态的重要载体。
二是以重点领域率先破局引领京津冀协同发展全局。习近平总书记指出：“京津冀协同发展是一个系统工程，不可能一蹴而就，要做好长期作战的思想准备。”京津冀协同发展涉及主体多元、领域广阔、层次复杂，不能搞“齐步走”，必须从实际出发、分阶段、先搞试点，选择带动性、互补性、融合性强的重大项目率先示范突破，处理好战略总体与战术分步、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的关系，发挥好引领带动作用。其中，以水、土地、生态等资源环境承载力作为刚性约束，抓住符合目标导向、现实急需、具备条件的区域基础设施联通、生态环境联治、产业布局联动、科技创新协同、公共服务共享等重点领域先行启动，为人民群众带来实实在在的获得感。在交通基础设施联通方面，共建“轨道上的京津冀”，全面消除跨区域干线“断头路”“瓶颈路”，京津冀城际铁路网规划获批并实施，跨省高速公路实现规划同图和建设同步，海港、空港、陆港强化联动发展，区域综合交通体系建设取得重大进展；在生态环境联治方面，打破行政区域限制，建立一体化环境准入和退出机制，京津冀大气污染治理“2＋36”协作机制正式建立，京津风沙源治理、生态水源林等生态环境协同治理成效明显，区域环境质量持续改善；在产业对接和创新协作方面，以创新链引领产业链供应链，充分发挥北京创新资源优势，构建“2＋4＋46”京津冀协同创新共同体，推动京津冀国家技术创新中心发展，制定京津冀产业协同发展规划，加快津冀产业承接平台建设，强化三地自贸区协同联动，探索多元化产业对接合作模式；在公共服务共建共享方面，持续推进中小学跨省合作办学，加快建设京津冀医联体，全面推动临床检验结果跨区域互认试点，共同发布京津冀办税事项“最多跑一次”清单，多项商事登记事项和涉企经营许可事项实现“跨省通办”。
三是以“一核两翼”格局和现代化首都都市圈构建优化京津冀城市群空间形态。以首都为“一核”，以雄安新区和北京城市副中心为“两翼”，“一核”要辐射、“两翼”要联通，“一核”与“两翼”成整体，其发展格局的形成，是深化落实习近平总书记“多点一城、老城重组”战略布局要求的重大谋划，为北京推动内部功能重组和向外疏解转移提供了直接空间载体。要统筹好中心城市瘦身强体和新生城市培育的关系，处理好北京新布局与雄安新区建设的关系，探索形成“一核”与“两翼”间的良性分工协作格局。“一核”既要强化首都功能优化的集中承载区、非首都功能疏解的“主战场”地位，又要凸显北京作为世界级城市群核心的主引擎作用，把解决好北京发展问题同天津、河北实现更好发展统筹谋划，更好地辐射带动“两翼”发展；“两翼”既要依据自身区位、优势和空间条件精准定位，引导优质要素协同集聚，打造各具特色的非首都功能集中承载地，又要成为拓展首都功能的腹地，实现各自市场潜力与“一核”创新优势的精准对接和有效互补，努力形成“两翼”齐飞的生动格局。与此同时，要在大区域布局中谋划非首都功能疏解格局，在“一核两翼”之外的石家庄、唐山等区域中心城市以及保定、邯郸、沧州、廊坊等特色功能节点城市同步构建非首都功能的分散承载地，形成“多点”合力，以环京周边地区通勤圈——京津雄地区功能圈——节点城市产业圈为空间架构建设定位清晰、梯次布局、协调联动的现代化首都都市圈，形成京津冀世界级城市群主干架构。（作者系中共北京市委党校决策咨询部主任、教授）
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